論國家治理法治化的路徑探析

劉旺洪　張春莉

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論國家治理法治化的路徑探析

劉旺洪張春莉

摘要國家治理現代化，法治化是其應有之義，而法治自身建設則應當成為其首要任務。國家治理法治化不僅要善于運用法治方式，充分發揮法治對其他治理方式的引領和規范作用，而且要處理好法治與其他治理方式之間關系。重視國家治理法治化推動力本身也是其重要一環。

關鍵詞治理體系；治理能力；法治體系；法治方式

實現國家治理法治化，不僅是國家治理現代化的基本標志之一，①而且是實現國家治理現代化的必由之路。②這也是新一屆中央領導集體所作出的重大戰略布局。③這已經并將對今后國家治理方式轉變以及治理能力的提升產生深遠的影響。習近平同志在十八屆四中全會《決定》的說明中也明確指出“全面推進依法治國是一個系統工程，是國家治理領域一場廣泛而深刻的革命?！雹芏绾螌崿F國家治理法治化，真正實現以法治建設促進國家治理能力的提升，仍是當前擺在全黨和全國人民面前艱巨而復雜的任務。本文認為，要實現國家治理法治化，必須在搞好法治自身建設、國家治理體系法治化和加強國家治理法治化推動力三個方面做好相應工作。

一、基本前提：全面提升法治建設的水平

要實現國家治理現代化，首先必須下好法治“先手棋”。⑤這不僅因為法治是推進國家治理的基礎工程，⑥而且因為法治并非生來就是天使，而必須不斷推進和完善。要全面提升法治建設水平，關鍵要做好以下三項基本工作：

第一，要積極提高法治自身的品質?！胺墒侵螄仄?，良法是善治之前提”，要實現國家治理的現代化，首先必須提高法治的質量。沒有法治的治理方式不符合現代治理的基本要求，而借用惡法的治理，如果不是法律工具主義的別有用心，也只能算是徒有法治之名。而如何才能夠保證治理之法為良法，在當前情況下仍是一個新課題，也可以說是一個與國家治理現代化齊頭并進的基本工程。而何謂“良法”？古希臘著名思想家亞里士多德曾指出，“法治”一詞的基本含義應包含兩重意義：已成立的法律獲得普遍的服從，而大家所服從的法律又應該本身是制訂得良好的法律。從世界范圍的歷史實踐來看，法治建設并沒有完全和一致的發展模式和發展道路。中國必須結合中國的實際建構中國的法治理論體系，積極探索中國的法治道路。從總體上來說，良法必須更好地維護社會公平正義，必須貫徹社會主義核心價值觀，必須更好地體現全社會共同意愿。⑦使每一項立法都符合憲法精神、反映人民意志、得到人民擁護。對此，必須建立嚴密的法治規范體系，在當前情況下，實現立法的精細化，加強重點領域立法。加快法律體系的立改廢等工作，要完善黨內法規體系，并做好與法律規范體系的銜接，以保障法治規范體系能夠適應社會發展、改革的實際需要，以充分保障在政治、經濟、文化、生態建設等方面國家治理有法可依。

第二，要充分保障法治在實際生活中的良性運轉。法律的生命力在于實施，法律的權威也在于實施?！疤煜轮?，不難于立法，而難于法之必行”，法律如果不能具體落實，就會猶如一紙空文。因此，充分保障制定良好的法律得以運行，則是實現良法之治的另一項重要任務。在當下中國，形成高效的法治實施體系不僅應當成為法治建設的重點，也是難點。在十八屆四中全會精神指引下，各級政府在保證法律有效實施，法治運行方面已經作出了巨大努力，其中包括依法全面履行政府職能，推進機構、職能、權限、程序、責任法定化，深化行政執法體制改革等各項措施，但由于該項工作的復雜化，所遇到的難點問題卻相當多，而有待積極探索和努力奮進。司法改革在中國也已經全面展開，司法公信力在不斷的提高，但仍有很多理論與實踐問題仍有待積極探索，這其中包括司法權如何提高其獨立性，如何真正實現司法公正，如何把社會矛盾引領到法治路徑上來，如何把好社會糾紛最后一道防線，仍是一個需要長期積極探索的任務。

第三，要充分保障法治在國家生活中的權威。法治權威就是指法律必須在整個社會調整機制和全部社會規范體系中居于主導地位，一切國家及社會行為均須以法律為依據，法是唯一的權威。不得以政策、道德、習俗等調整手段或其他社會規范沖擊或代替法律。法治的權威也意味著，法律在社會生活中的權威地位，尤其是對于國家權力行使的權威性。法治的權威性是其發揮實際功效的基本前提。一個不被社會尊重的法律對于社會來說只能是一紙空文、形同虛設，一個不被權力尊重的法律最多也只能成為權力附庸，甚至被一些工具主義者玩弄于股掌之上。當法律形同虛設時，法治必然會被人治所代替，要談國家治理方式的法治化就會隨之成為一句空話。如何確立法治的權威，這不僅有賴于法治自身威信的確立，以有力的手段保障法治在實際生活中的真正落實，而且有賴于全社會對法治的普遍認同和真誠信仰。在當前中國，必須重點做好以下兩項工作：一是要把權力關進制度籠子，二是要大力加強法治社會建設問題。對于國家權力而言，必須在憲法和法律的框架下行動。全國各族人民、一切國家機關和武裝力量、各政黨和各社會團體、各企業事業組織，都必須以憲法為根本的活動準則，并且負有維護憲法尊嚴、保證憲法實施的職責。要樹立法治的權威，必須克服人治思想，糾正以言代法、恃權凌法、徇私枉法之風，防止和糾正有法不依、執法不嚴之風，搞變通、打折扣，以言代法、以權壓法；隨大溜、存僥幸，視法律為兒戲，藐視、踐踏法律等現象和行為。對于法治社會建設，必須解決現實生活中不懂法、不尊法，以身試法、知法犯法等現象。對此，必須弘揚社會主義法治精神，建設社會主義法治文化，增強全社會厲行法治的積極性和主動性，形成守法光榮、違法可恥的社會氛圍，使全體人民都成為社會主義法治的忠實崇尚者、自覺遵守者、堅定捍衛者。

二、關鍵措施：全面推進國家治理體系的法治化

應該說，國家治理現代化內容相當豐富，⑧法治體系只是屬于其重要方面之一，但國家治理能力的提高并非僅限于法治能力一個方面。因此說，要實現國家治理法治化，首先必須明確國家治理在哪些方面需要法治化。如何借助法治方式推動治理體系的完善、治理能力的提升，這不僅是國家治理現代化的重要任務，而且是國家治理與法治完美結合的必然要求。推進國家治理法治化，就是要實現法治與國家治理制度、治理體制機制以及治理方式完美的結合起來，從而使得治理制度更加完善、治理體制與機制以及治理方式更加科學，以實現國家治理能力的提高。對此，必須把握以下幾點關鍵措施：

第一，要充分發揮法治規范對其他治理規范體系引領和規范作用。對此，不僅要完善中國特色社會主義法律體系，而且要處理好法律與政策、道德規范、風俗習慣、社會規則等各種現實中存在的國家治理規范以及社會生活中實際存在的規范體系之間的關系問題。首先，要善于把黨的政策上升為國家意志并轉變為法律，以實現“黨的領導、人民當家做主、依法治國”三者之間的有機統一。對此還要處理好黨的法規與法律之間的關系問題，以全面從嚴治黨帶動全面推進依法治國目標的實現。其次，要處理好法律規范與道德規范之間的關系，以實現依法治國和以德治國的完美結合。一般來說，凡是法律所禁止和制裁的行為，也是道德所禁止和譴責的行為；凡是法律所要求和鼓勵的行為，也是道德所培養和倡導的行為。一方面要善于發揮法律對道德的引領作用，以法律的硬約束和剛性約束機制，保障道德社會的實現，另一方面，也要充分發揮道德的軟約束和柔性約束機制，進行說服和勸導，使人們在內心上認可、信仰道德。進而以培養全民的道德信仰來促進人們對法律權威認同。第三，要善于處理好法律規范體系與社會規則之間的關系，一方面要強調法律規范對社會規范體系約束，確立法律規范對社會規范體系的權威地位，最為重要的是，要破除各種不符合法律精神和社會主義核心價值觀的各種“潛規則”和陳規則，以促進國家治理規則體系的現代化和科學化；而另一方面也要充分發揮社會規則對法律規范體系的補充作用。積極促進社會規則與法律規范體系在價值理念、規則安排等方面的對接，使兩者相得益彰、相互補充、相互促進。

第二，積極促進治理體制機制的法治化。創新社會治理體制，推進國家社會治理體系現代化，是一項極為復雜、艱巨、長期的系統工程。對此，不僅要把治理體制機制的科學化、民主化與體制機制的法治化結合起來，還應當把能夠制度化、規范化的治理體制機制以法律制度的形式固定下來。在此，必須強調的是，更要把法治實施體系、法治監督體系作為國家治理體制機制建設的內容之一，充分利用法治體系的優勢以促進國家治理體制與機制優化調整。對此，要充分發揮黨領導的政治優勢和充分保障人民當家做主的政治權利，必須搭建科學民主的政治制度，提供體制和機制上的橋梁。對此，必須加快推進將黨的政策轉變為國家法律的體制和機制，必須建立和完善社會團體、社會組織以及各界民眾參政、議政，以及參與社會主義建設事業的各種參與平臺，并將之制度化、規范化。必須堅持完善和發展中國特色社會主義制度，充分發揮人民代表大會制度的優勢，保障人民的意愿轉化為國家意志，尤其是要積極推進基層民主制度的制度化、規范化、程序化。必須改善當前的執法體制機制，充分保障政府機關真正貫徹落實國家的法律旨意。必須建立暢通有序的訴求表達、矛盾調處、權益保障機制，并將之制度化、規范化和程序化，使群眾問題能反映、矛盾能化解、權益有保障。

第三，把法治方式作為國家治理最為基本的方式之一。從國家治理的角度來看，國家治理并非僅有法治一種路徑，還包括政治的、社會的、經濟的和文化的等各種方式。因此處理好法治與國家治理其他方式之間的關系問題就顯得尤為重要。國家治理法治化，也并非是說要廢棄其他治理方式，甚至是忽視其他治理方式的重要性。但“法治是國家治理的基本方式”，這是十八屆四中全會提出的基本要求，這是毋庸置疑和不可否定的。對此，應當做以下理解：如果應當選擇法治方式的，就不可選擇其他方式，如果可以選擇法治方式治理的，也應當首先選擇法治方式，其他治理方式，也應當被引導到法治的軌道上來，不可違背法律基本規定。具體來說，國家治理法治化，尤其要強調依憲治國。憲法是黨和人民意志的集中體現，是通過科學民主程序形成的根本法。這對于權力行使來說尤為重要，不僅一切違反憲法的行為都必須予以追究和糾正，而且要遵照憲法所賦予的權力治理國家、履行職責。而對于政府來說，要求做到“法無授權不可為，法定職責必須為”。對于沒有法律法規的授權則不可作出限制公民權利和增加公民義務的行為。

第四，要把推進法治社會建設作為國家治理法治化的基礎工程。法治社會是法治國家所追求的基本目標，也是能否實現法治國家的關鍵之所在。如果一個社會治理不能實現法治化，法治國家就會成為一句空話。憲法和法律能否得到有效實施和普遍遵從，社會能否依法規范運行，直接反映著一個國家的治理水平和法治水平。只有法治轉變為人民群眾的一種生活習慣，才有利于國家治理能力的提高，也只有將法治文化融入到治理文化之中，使其形成一種社會文化形態和社會生活方式，才意味著國家治理法治化的真正實現。當然，這一定是一個漫長而且艱巨的任務，對此，要深入開展法治宣傳教育，推動全社會樹立法治意識。積極推動把法治教育納入精神文明創建內容，廣泛開展群眾性法治文化活動，健全媒體公益普法制度。努力推進普法教育工作創新，樹立服務大局、以人為本和普及法律知識與培育法治觀念并重的理念，加強新媒體新技術在普法中的運用，提高普法實效。其次，則是要深入開展多層次、多形式法治創建活動。要建設完備的法律服務體系，強調推進公共法律服務體系建設，完善法律援助制度，發展律師、公證等法律服務業，統籌城鄉、區域法律服務資源。再者，要堅持系統治理、依法治理、綜合治理、源頭治理，提高社會治理法治化水平。要積極運用法治思維和法治方式，依法預防和化解社會矛盾糾紛，促進社會和諧；深化基層組織和部門、行業依法治理，發揮人民團體和社會組織在法治社會建設中的積極作用。

三、根本保障：加強國家治理法治化推動力建設

“途法而不可以自行”，要實現國家治理體系法治化也是如此。如何推進和保障這項工作的不斷深入，仍有很多工作需要完成。對此，不僅要建立有力的法治保障體系，而且要建立和完善體制機制，改進工作方式，以推動國家治理法治化工作得以具體落實。而如何推動國家治理法治化工作，本文認為需要重點從以下幾個方面加以具體落實：

第一，要加強和改善黨的領導。這不僅是國家治理現代化的根本保證，也是搞好法治建設的根本保證。黨的領導確保依法治國方向正確，為全面推進依法治國提供堅強有力的政治保證。對此，首先必須加強和改善黨的領導，充分發揮黨總攬全局、協調各方的領導核心作用。對此，要不斷提高黨的領導水平和執政能力，提高黨領導依法治國的能力和水平。要更加注重運用法治思維和法治方式的能力，把各方面制度優勢轉化為管理國家的效能，提高黨科學執政、民主執政、依法執政水平。黨要善于使黨的主張通過法定程序成為國家意志，善于通過國家政權機關實施黨對國家和社會的領導。各級黨委要切實履行對改革的領導責任，完善科學民主決策機制，把各項改革舉措落到實處。要加強各級領導班子建設，完善干部教育培訓和實踐鍛煉制度，不斷提高領導班子和領導干部推動改革能力。要提高領導干部法治思維與法治方式的能力，不僅要全面提高法治隊伍的素質，而且要抓住關鍵少數，切實保障領導干部真正領會法治精神。創新基層黨建工作，健全黨的基層組織體系，充分發揮基層黨組織的戰斗堡壘作用，引導廣大黨員積極投身改革事業，發揚“釘子”精神，抓鐵有痕、踏石留印，為全面深化改革作出積極貢獻。

第二，要進一步加強和推進法治隊伍建設。一支堅強和高素質的法治隊伍，不僅是保證治理體系法治化，而且高素質法治工作隊伍體系的構建，正是國家治理體系現代化的標志之一，而法治工作隊伍能力提升正是國家治理能力現代化的必然要求和重大成果。只有加快建設一支正規化、專業化、職業化高素質法治專門工作隊伍，才能使書面的法律轉化為現實的法治，更好地發揮法治的引領和規范作用；只有加快建設一支弘揚法治精神、恪守職業道德、熱忱服務群眾的法律服務工作者隊伍，才能充分保障公民和法人的合法權益，有效化解社會矛盾糾紛，維護社會公平正義，讓人民群眾分享改革、發展與法治建設的紅利。因此，十八屆四中全會明確提出，“建設高素質法治專門隊伍，加強法律服務隊伍建設，創新法治人才培養機制，著力建設一支忠于黨、忠于國家、忠于人民、忠于法律的社會主義法治工作隊伍”。法治工作隊伍都包括誰？應當如何建立一支堅強和高素質的法治隊伍？必須要有步驟、有程序地進行。對此，首先要按照思想政治素質高，業務工作能力強，職業道德水準高的標準，建立一支專門的法治隊伍，這其中包括立法部門的干部和人才、執法部門和司法部門的干部隊伍。推進法治專門隊伍正規化、專業化、職業化，完善法律職業準入制度，建立從符合條件的律師法學專家中招錄立法工作者、法官、檢察官制度。其次則是要加強法律服務隊伍建設，以促進民眾能夠積極有效的獲得法律服務，與此同時還要搞好干部后備隊伍建設，積極培養新型法律人才。

第三，要建立和完善科學的法治評價體系。無論是法治建設還是治理現代化，只有目標明確，才能夠有步驟、有秩序的開展工作。就法治建設目標來說，黨的十八大就曾明確提出，到2020年全面建成小康社會時，要實現“依法治國基本方略全面落實，法治政府基本建成”。當然，由于社會發展不平衡，不同地區對法治發展也提出了自己的指標體系。⑨重視和運用法治對政府行為合法性的評價功能，設定考核指標并納入地方各級人民政府目標考核、績效考核評價體系，將考核結果作為對政府領導班子和領導干部綜合考核評價的重要內容，這是具體落實國家治理法治化的重要舉措；但如何科學建立法治建設指標體系，建立和完善法治評價體系，是一個系統性工程，本身就必須科學化。就法治政府績效評價體系來說，就涵蓋了法學與政府績效評價所涉及的學科理論，其中包括經濟學、行政學、政治學、管理學、統計學、信息論與計算機科學等。構建法治政府績效評價體系是建設法治政府的內在要求與保障條件，涉及理論體系、組織體系、技術體系、制度機制、智能化等主要元素。

①有學者提出“法治化”與“現代化”是相互依存、相互促進的關系。莫紀宏：《國家治理現代化首先是國家治理法治化》《學習時報》2014年10月13日。

②國家治理的現代化包含著國家治理的法治化。國家治理體系和治理能力的現代化，主要表現為民主化、法治化、科學化、文明化。這“四化”既是現代化的內容要素，同時也是衡量現代化的綜合標準。民主化是要求在國家治理中，人民有更多的參與權；法治化是要求一切組織和個人的行為必須在憲法和法律之下，在法定軌道內進行；科學化是要求管理制度和管理方法必須符合科學規律，克服主觀決策；文明化是要求以人為本，彰顯真善美，實現善治。參見胡建淼《國家治理的現代化與法治化》《學習時報》2014年7月14日。

③黨的十八屆三中全會對今后一段時期的改革作出了全局性的戰略部署，而十八屆四中全會則對全面推進依法治國作出了新的要求。這是新一屆領導集體的重大戰略調整。而這兩個會議所議定的主題又是不可分割的整體，其中最為核心的目標之一就是實現國家治理的現代化，其中包括國家治理體系現代化和治理能力現代化兩個方面。如果說十八屆三中全會主要從體制和機制角度做出了戰略部署的化，十八屆四中全會則是直接將法治建設與治理現代化問題直接聯系起來。全面推進依法治國的重要目標之一，就在于促進國家治理體系和治理能力現代化。這也是十八屆四中全會所確立的基本目標之一。十八屆三中全會提出我國全面深化改革的總目標是完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化。

④習近平：《關于十八屆四中全會〈決定〉的說明》。

⑤參見曹達全《下好法治建設“先手棋”》，《群眾》2014年第11期。

⑥參見李龍《建構法治體系是推進國家治理現代化的基礎工程》，《現代法學》2014年第3期。

⑦參見王素、張星煒、王媛媛《良法：實現善治的前提》，《光明日報》2015年2月1日。

⑧一般認為，國家治理體系由經濟治理、政治治理、文化治理、社會治理、生態治理五大體系構成。也有學者認為，這種縱向治理體系的觀點，實際上是一種各自為政、部門化的思路，無法從根本上建構起系統、整體、協同的治理格局。根據全球“治理”思想精髓、世界發達國家治理實踐和中國國情相結合的視角來看，具有中國特色的“國家治理體系”，應該包括五大基本內容。一是治理結構體系：“黨、政、企、社、民、媒”六位一體。二是治理功能體系：動員、組織、監管、服務、配置五大功能。三是治理制度體系：法制、激勵、協作三大基本制度。四是治理方法體系：法律、行政、經濟、道德、教育、協商六大方法。五是治理運行體系：自上而下、自下而上、橫向互動三大運行方式。參見陶希東《國家治理體系應包括五大基本內容》，《學習時報》2013年12月30日。

⑨例如：江蘇省全面推進依法行政工作領導小組2015年1月7日印發了《江蘇省法治政府建設指標體系》包括依法全面履行職能、制度建設質量、行政決策、執法、權力制約監督、防范和化解社會矛盾、依法行政7個一級指標、依法界定政府職能等29個二級指標。

〔責任編輯：未易〕

注：

On the Path of the Rule of Law of the National Governance

LiuWanghong&ZhangChunli

Abstract:The modernization of national governance, the rule of law is the proper, and the construction of the rule of law should become the primary task. The rule of law in the state governance should not only be good at the use of the rule of law and give full play to the rule of law to guide and regulate the other governance, but also to deal with the relationship between the rule of law and other ways of governance. To pay attention to the rule of law in the state government to promote the work itself is an important part of it.

Key words:the governance system；the governance ability；the rule of law system；the rule of law

作者簡介劉旺洪，江蘇省社會科學院副院長，南京師范大學法學院教授、博導南京 210013； 張春莉，江蘇省社會科學院研究員、中國法治現代化研究院研究員南京 210013

DOI:10.15937/j.cnki.issn 1001-8263.2015.12.011

中圖分類號D920/D63

文獻標識碼A

文章編號1001-8263(2015)12-0078-05