義務教育均衡發展的制度瓶頸及解決路徑——陜西省延安市義務教育均衡發展的實踐探索

高延龍 賈 茹

（延安大學 教育科學學院，陜西 延安 716000）

均衡發展是實現基礎教育公平發展的指導性思想，是貫徹落實《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010—2020年）》（以下簡稱《教育規劃綱要》）的重大舉措，作為義務教育發展的原則和目標，承接著一種新的教育理念和教育發展觀，是義務教育制度的本質要求。實現均衡發展，必須立足于教育公平，即重視在發展過程中實現基本教育的公共服務均等化?！督逃巹澗V要》指出：“到2020年，全面提高普及水平，全面提高教育質量，基本實現區域內均衡發展，確保適齡兒童少年接受良好義務教育?！薄叭嫣岣咂占八?，全面提高教育質量”即作為均衡發展的內涵，“確保適齡兒童少年接受良好義務教育”作為均衡發展的目的。[1]聯合國教科文組織正在制定全球普通教育質量診斷、分析和監測框架，在概念性文件中指出，當前大多數國家存在著質量危機，“來自農村、城市貧民區、貧困家庭和社區的學生通常接受的教育質量最差，這一點最顯著的表現就是基礎階段后續教育，高等教育以及高收入職業和工作中上述人群整體數量較少，大多數接受低質量教育的受教育者通常來自社會的邊緣或貧困階層，這將強化社會和收入的不公，維持代際貧困和邊緣化，邊緣群體的教育質量低下對減少貧困，對社會公平、社會凝聚和政治穩定非常不利?！庇纱丝梢?，當前世界教育的主題已經由入學機會的公平轉變為接受保證質量教育的公平，這也就凸顯出義務教育均衡發展的時代意義。[2]而在教育質量提升的背景下，應該從以下幾方面重建對義務教育均衡發展的認識。

一、義務教育均衡發展的內涵

在不同學科領域都存在著“均衡”一詞，它最初是經濟學家從物理學中借鑒并發展出來的概念，最直接的概念是指“力量的平衡”，或者表示一種沒有內在“變革傾向”的狀態；在博弈論中，均衡是博弈論的核心，使得博弈達到一種穩定的狀態，而在教育領域，在《教育規劃綱要》的目標下，對義務教育均衡發展內涵的認識需要把握四個維度：即時間、空間、資源、層次。從時間維度上認識義務教育均衡發展，是屬于教育均衡發展的范疇，堅持全面、協調和可持續發展觀的思想，是一個長期的、動態的、辯證的、階段性的歷史發展過程。由于不同地區政策、教育資源、發達程度等不同，導致義務教育發展的階段不一樣，它實際是“兩基”達標的后續工程，承接著“兩基”達標沒有完成的任務，同時也是解決“兩基”過程中不斷涌現問題的過程。必須理性看待義務教育的發展，不能簡單地理解為長久性的平均發展、均等發展，而是根據一定地區一定時期的經濟、社會、文化的發展程度相適應的發展均衡；從空間維度上認識義務教育均衡發展，教育均衡是指區域間、城鄉間、學校間以及各類教育機構教育資源的配置是否均衡；從資源配置角度上認識義務教育均衡發展，是軟硬件資源的協調：“硬件”包括教育經費、教學設備、辦學條件等資源的配置是否均衡，“軟件”包括人力資源即教師、校長、學生圖書資料等的配置均衡；從層次維度上看義務教育均衡發展，是一種整體性的目標表達，它強調的不僅是制度引領下的用具體指標量化的發展，更是結合地區特色、學校文化、以人為本，教師和學生共同發展的一種內涵式發展。[3]所以，義務教育均衡發展追求的是一種公平化、高效化、優質化的教育良好狀態。在《教育規劃綱要》中，教育均衡發展具有類別性、層次性，它是一個動態的、不斷推進的發展過程，要明確均衡和發展的關系，均衡發展中的“均衡”和“發展”是有區別但又不可分割的兩個維度，促進義務教育均衡發展就是要將提高義務教育的均衡水平和發展水平有機地結合起來。義務教育是一項系統工程，均衡是相對的，是相對于這個系統中諸要素矛盾運動的階段性狀態，而發展是硬道理，是打破已有均衡再實現新均衡的反復的動態的過程。

二、延安市義務教育均衡發展的制度瓶頸

（一）管理體制與財政體制的錯位

1.管理體制方面。隨著改革開放和我國經濟的發展，2000年我國基本上實現了九年義務教育的普及。2001年《國務院關于基礎教育改革與發展的決定》中明確指出，農村義務教育實行在國務院領導下，由“地方負責，分級管理，以縣為主”的管理體制。然而，在實施過程中，無法明確政府的籌資責任，使得管理體制和財政投入體制責任不清晰，投資重心下移，不能滿足農村義務教育經費的需求，長期下去導致城鄉義務教育發展的不平衡。盡管2006年新修訂的《義務教育法》規定了中央與地方共同承擔義務教育經費的投入，但只是宏觀地表明了中央與地方的籌資責任，省級以下的籌資主體并沒有明確劃分；同時，這種模式管理下，教師工資發放的主體落到縣級財政，但由于每個縣的經濟發展不同，貧困縣的財政支付能力低下，加之上級財政的義務教育轉移能力不夠，一般性轉移支付隨意性大，造成義務教育管理體制不完善，導致教育的不均衡發展。

2.財政體制方面：政府投入不足與地區差異。目前，隨著經濟體制和財政體制的深化改革，義務教育均衡發展的一些問題日漸顯露，在這些問題中備受關注的主要有兩個：一是政府義務教育投入不足；二是義務教育投入的地區差異，這也是導致延安市義務教育不均衡發展的重要原因之一。在我國“以縣為主”的義務教育財政制度下，投入不足主要是兩個方面的內容：（1）在教育投入的總量上，國家財政性的教育經費占國民生產總值（或國內生產總值）的比例和財政預算內的教育經費支出占財政支出的比例沒有達到國務院有關規定。中共中央、國務院在1993年頒發的《中國教育改革和發展綱要》中明確提出：國家財政性教育經費支出占國民生產總值的比例，20世紀末達到4%，2000年我國財政性教育經費投入占國民生產總值的比例僅為2.5%。[4]（2）在義務教育的經費來源上，政府沒有較好地發揮其主渠道作用。國務院在實行農村稅費改革的同時，也及時發出了《關于完善農村義務教育管理體制的通知》，要求“確保農村義務教育投入體制不低于稅費改革前的水平，并力爭有所提高?！痹谶@方面，政府一直在加大對義務教育的投入，也取得了成績，但是農村義務教育的投入還很脆弱，沒有完善，尤其在村辦的一些小學無法改建或者新建教室、校園設備等，存在一些危房；學生宿舍、食堂等生活設施建設嚴重滯后；學校缺乏一些負責人和搞好校園工作的領導人；造成農村義務教育整體水平的低下而加劇城鄉義務教育水平的不均衡發展；[5]所謂義務教育投入的地區差異是指一個國家義務教育經費在國內地區分布的不均衡現象，主要是“以縣為主”這一教育財政制度運行的必然結果，由于各縣經濟發展水平不同，財政支付能力不一，實施義務教育的起點不一，導致地區差別加大。

（二）公共資源配置制度不健全

1.辦學條件發展失衡。學?；窘逃虒W設備的優化有利于學校課程的教學質量和學生基本素質與技能的提高。根據調查結果顯示，延安農村地區人均教學設備和校園網之類的信息化設備明顯低于城市地區；校舍陳舊、教學儀器設備過時、老化、使用頻率不高、校園周邊環境差、配套設施差等因素嚴重困擾農村學校的發展。教育資源設備的不均衡導致嚴重的擇校熱，盡管教育部門嚴格規定不得設置重點學校重點班，但是仍然無法制止這種現狀，激烈的擇校競爭和壓力使得義務教育的不均衡發展更加劇烈。[5]一些好的學校往往會因為成績突出，不僅受到政府部門的關注更受到很多家長和學生的關注；但與此相反的是，一些普通學校的生源就會被好學校吸引過去，從而造成校際間義務教育的不均衡發展。長此以往，就會形成一種惡性循環，從而進一步加劇不平衡發展的趨勢。

2.城鄉學校師資配置失衡。首先，城市學校教師數量多，水平高，教育理念先進，教學方法靈活，教師整體素質高；而農村學校普遍存在教師數量少，水平不高。特別是骨干教師短缺，音體美教師嚴重缺失，文化課教師多，教師結構不合理，且整體素質偏低。而教師素質問題是影響課程改革成效和教育質量的一個很重要的因素；其次，許多教師知識結構老化且得不到更新，教學手段陳舊，由于缺少培訓經費，不能適應現代教學需要，教學質量不能保證。有的地區為了節省財政支出，寧可用代課教師，也不新進公辦教師，這樣導致嚴重的教師結構不合理。隨著小學生源減少，中學入學高峰的到來，存在小學教師過剩、初中教師不足的矛盾。各科教師結構也不平衡，數、理、外教師數量少，而政、語教師數量多。

3.督導評估制度發展滯后。首先，在現代教育管理制度中，往往不重視教育督導工作。當下延安市實施的義務教育督導評估制度主要是以選拔為主要形式，忽略評估的標準，評價過程中帶有主觀性意見，評估原則不明確。在評估內容上，將地方的政績工程與重點學校相結合，多重視結果而忽略過程，多重視數量和政績而忽視質量和發展。在評價過程中，多采用政府制定的統一硬性的量化指標為標準，出發點多是為了完成任務；其次，教育督導隊伍結構不合理，存在著工作人員年齡結構偏大，專業素質和創新能力差，缺乏合理的領導和人才配置；最后，評估過程中，沒有與群眾形成良好的互動機制?！抖綄гu估暫行辦法》中明確規定，省級督導評估組或者省級教育督導機構委托政府統計部門、科研單位、專業調查機構等負責組織開展公眾對義務教育工作的滿意度。調查對象包括當地人大代表、政協委員、校長、學生家長及其他群眾等等，意在引入公眾進行良好互動。而義務教育督導評估的程序主要是以縣級自評、地市復核、省級評估、國家認定的這樣一個自下而上的方式，忽視群眾的參與度，這樣得到的評估結果缺乏全面性和科學性。[6]

三、延安市義務教育均衡發展制度瓶頸的解決路徑

（一）明確政府責任，建立責任分明的管理體制和切實有效的投入機制

1.建立責任分明的管理體制。義務教育的低重心投資體制不僅給各縣各地的基層財政帶來困難和壓力，也給整體義務教育質量的發展帶來阻礙。為此，政府應該積極改善措施，適時調整和改革管理體制和財政體制的錯位，應該明確管理和財政的主體，承擔各自的責任，明確劃分投入經費，建立合理的公共投資主體，改變當下統一的標準；對一些貧困地區和農村通過省級財政自上而下地建立規范化的轉移支付制度或者專項補助制度給予財政支持；對個別貧困縣級財政實施只負擔其基本建設費。同時，政府應該讓義務教育受益每個人，最大程度地堅持補償平等、矯正平等、權利平等、機會平等的原則。

2.完善切實有效的投入機制。首先把完善義務教育投入機制作為公共財政的重要組成部分，建立各級政府合理分擔義務教育經費的新體制。與農村“稅費改革”進程相呼應，確保農村義務教育的發展；優化教育財政預算的支出結構，對農村地區、貧困地區、偏遠地區加強資源配置和政策的傾斜，保證農村義務教育的全面發展；制訂合理和規范的縣財政，對農村地區和貧困地區學校的基建，盡量實現校際間的資金平衡；在合理調整投資主體的同時，應該有個理性的抉擇，克服投資的浪費現象，合理運用投資資金，提高投資資金的使用效益；同時拓寬投資渠道，形成和完善以財政撥款為主、多渠道籌措資金的體制，加大對農村和薄弱地區學校的支持和發展規劃，為我市城鄉義務教育的整體、可持續、全面發展創造必要的條件。[7]

（二）合理構建公共資源配置體系，促進義務教育軟硬件的均衡發展

1.優化物態資源配置，全面推進辦學設施標準化。一是加大教育資源向農村地區的傾斜，優化教育資源的配置，注重提高資源的使用效率；二是加快農村學校教育布局調整和農村學校教育體制的理順，對農村學校進行合理規劃，堅持以生為本、利民便民，優先改善薄弱學校辦學條件。重點加快農村寄宿制學校建設，農村學校撤點并校必須征求當地居委會的意見，妥善處置閑置校舍。[8]同時堅持硬件與軟件、改建與新建相結合，把教育教學需要的設施設備和環境創設作為重要內容，合理安排建設項目，并且要求教育質量同步；三是研究制定并落實義務教育學校辦學的標準，有力推進標準化學校建設。把改造提升城鎮薄弱學校和農村學校，實現區域內均衡作為主攻方向，整合“校安工程”、城鎮中小學擴容工程和農村寄宿制學校等各類建設項目，加快推進義務教育學校標準化建設；四是開展“對口幫扶活動”，城區學校采取“一對一、全方位、不間斷”的方式，使農村學校整體提升。全面推廣城區義務教育學?！靶∑瑓^”管理模式，實行“師資互派、資源共享、統一教學、捆綁考核”，深化教育對口幫扶工作，鼓勵優質學校通過集團化辦學，帶動一般校提升水平。[9]

2.優化教師資源配置，加大城鄉校長教師交流的力度。在整體提高教師隊伍素質的同時，把建立健全干部交流制度，優化校長、教師等人力資源配置，作為推進教育公平、促進城鄉均衡發展的一項重要工作來抓。一是建立區域統籌的教師管理和調配機制，以縣為標準，實現縣域內教師資源統籌管理與合理配置，逐步實現學校間教師隊伍的學科結構、學歷結構、專業技術職務結構大體均衡；二是明確交流條件，采取各種交流辦法；建立城鄉之間、學校之間校長和教師定期輪崗、交流的工作制度，促進優秀骨干教師向薄弱學校流動。[9]“以農村教師為重點，大力實施‘國培計劃’、‘省培計劃’，提升教師綜合素質和教學能力”；[10]三是建立教師交流的保障機制，市級政府應增強對農村義務教育的責任，設置用于教師交流的專項基金，保障教師交流過程中所用經費，同時應細化農村教師的津補貼，優化教師的待遇，對市、縣在教師待遇和教師培訓方面的財政年度預算和執行情況，建立相應的監督和審核機制，確保對城鄉教師隊伍的財政投入。

3.構建合理科學的督導評估體系。合理科學的督導教育體系有助于義務教育的均衡發展。在實踐中，應從以下幾個方面建立科學的評估體系；（1）重新認識教育督導工作的重要性，它是保證教育政策和法律法規實施的重要手段?！督逃綄盒幸幎ā分兄赋?，教育督導的任務是“對下級人民政府的教育工作、下級教育行政部門和學校的工作進行監督、檢查、評估、指導?！盵11]教育督導制度是一項對教育工作全面支持并且改進的政策方針，明確了教育督導的對象、任務和范圍。在評估主體上，應形成一支政策水平高、專業素養強、職業道德良好、能夠公平公正評估的專家隊伍，聯合學校以及地區的領導人，形成合力，實施全面的評估；在評估方式上，采取“集中評估與復評回訪”相結合的方式。為了促進評估的規范性，明確評估程序，應該合理制定評估內容和工作流程，使督導評估工作能夠有效合理地進行。在集中評估后，還可進行專家復評回訪，對評估不滿意或者不達標的地方責其予以改進，這樣更加完善督導評估工作；（2）在評估內容和結果上，以質量為主。著名的質量研究專家朱蘭（J.M.Juran）博士認為，21世紀是質量的世紀，質量它是一種永不滿足的承諾，是改造傳統的教育質量管理模式，革新傳統督導評估模式的有效工具。[12]所以在評估過程中尤其注重質量，更是注重義務教育的普及率，同時更加關注素質教育和全面發展；“教育督導是國家對教育工作實施有效管理的重要手段?！盵13]合理的督導制度有利于義務教育的均衡發展。新《義務教育法》中第八條也已明確規定：“人民政府教育督導機構對義務教育工作執行法律法規情況、教育教學質量以及義務教育均衡發展狀況等進行督導，督導報告應向社會公布?！盵14]這樣保證督導工作的落實，同時應該始終堅持公開、公平、公正的原則，將公眾的滿意度作為評估認定的重要參考，使得評估結果能夠得到當地群眾的滿意，與公眾形成良好的互動機制，真正讓所有人關注義務教育，促進均衡發展。

四、結語

國運興衰，系于教育；教育振興，全民有責。義務教育均衡發展并不能一步到位，而應在制度和政策的創新與引導及采取的具體措施上提倡并體現均衡發展的方向。其實質就是創造有利于義務教育均衡發展制度環境，解決制約義務教育均衡發展的教育管理、財政、督導評估等制度，依靠制度創新、制度保障，根據各地的實際，分類指導，力求效率和質量，保證義務教育的均衡發展。因此，我們要深刻理解義務教育發展的均衡性和重要性，結合我市當前的教育資源，多管齊下，以科學的發展觀為指導推進基礎教育均衡發展，使得延安市的義務教育發展更進一步，成為全省的教育強區。

[1][2]高洪,袁振國.2010-2012 義務教育均衡發展視點高端[M].北京：教育科學出版社,2012：256—257：256.

[3]錢玲,王銳.以學校文化引領內涵式義務教育均衡發展[J].河北大學學報,2012(1)：132.

[4][5]李祥云,我國財政體制變遷中的義務教育財政制度改革[M].北京大學出版社,2008：37.

[6]賀春蘭.義務教育誰買單[M].蘇州大學出版社,2003：52.

[7][9][10]高洪,袁振國.2010-2012 義務教育均衡發展視點高端[M].北京：教育科學出版社,2012：16-39,72-93,184,94-108.

[8]鮮萬標.對北京市義務教育均衡發展問題的分析和思考[J].北京教育學院學報,2004,(2)：46-47.

[11]凌飛飛,趙新云.我國教育督導制度存在的問題與解決對策[J].教育探索,2005,(8)：46.

[12]湛衛清.新《義務教育法》有關督導評估內容的解讀與思考[J].教育發展研究,2007,(4)：46.

[13][14]張軍鳳,馬蘊齡.加強現代化建設督導評估 促進義務教育均衡發展[J].天津市教科院學報,2010,(3)：55.