教育行政權力合理運行機制研究——以“管辦評分離”為視角

張海生

( 安徽大學高等教育研究所，安徽 合肥230039)

教育行政權力作為行政權力的一種，一般可分為教育決策權、教育執行權、教育監督權和教育評價權。而教育行政權力合理配置與運行模式的理想狀態是形成教育決策、執行、監督、評價四者之間既相互聯系、相互制約又相互分離。筆者以上海市教育行政執法的創新之舉為契機，以西方新公共管理理論為理論基礎，以社會第三方中介組織為實踐運行載體，探討并分析我國教育行政權力的現實運行問題，提出有益于形成教育行政權力管辦評相分離的運行模式的創新舉措，以期有所裨益。

一 從“上海市教育行政執法的創新之探”引發討論契機

絕大多數政府部門都有行政執法隊伍，但教育卻沒有。為了填補教育執法機制的空白，上海市于2008 年3 月18 日，成立了上海市教育督導事務中心暨上海市教育行政執法事務中心。經過近幾年的發展與創新，上海市教育督導事務中心具有了獨立的人事權、財務權的第三方機構。其在上海市教委的委托下，代表政府去承擔行政執法監督檢查工作，推進了教育行政事務的“決策、執行、監督”的分離，在全國首創了教育監管的新模式［1］。但這種教育監管的創新模式能否適用于其他省份，是否具有實際的推廣價值，首先應當分析一下我國目前的教育行政權力的運行狀況，具體可總結為以下幾點:

( 一) 教育決策權力集中化

教育決策的科學性與民主性程度直接取決于教育決策權的集散趨勢。目前我國教育行政決策權呈現出一種集權化的傾向特征，即國家、各級政府、教育行政主管部門等決策權力日益膨脹，教育的意識形態傾向嚴重，致使各級各類學校的辦學自主權日漸式微，學校淪為政府的附庸，成為政治的“傳聲筒”。這首先體現在教育決策人員構成的單一化。即以各級教育行政主管部門的主要領導為主，缺乏相關學科領域的專業人士的參與，社會人員的構成比例小，導致教育決策權往往集中在幾個主要領導手中，決策具有很大的主觀性和傾向性。其次，表現為教育決策過程的非規范化。眾所周知，程序正義是保證實體正義的前提，而程序正義則又要求公開透明。因此，要實現教育決策公平正義，最有效途徑就是要盡可能地促使教育決策程序公開、透明。但目前我國教育領域內重大決策與重要政策的公布與實施之前并未做充分的調研與論證，決策的公開性、民主性、透明性都存在著這樣或那樣的問題，導致很多決策的實現往往都是領導“拍腦袋”，這是導致教育決策頻頻失誤的主要原因。再次，決策領導的法治觀念淡薄。由于教育行政決策權一般掌握在教育行政主管部門的領導手中，他們長期遠離教育實踐，受“官本位”思想的禁錮，行政化傾向濃厚，堅持權力本位，隨心所欲，對別人的意見，置若罔聞。因此，在決策過程中，領導的主觀意志大于法律程序性規定的現象時有發生。以上幾個現象的存在使得教育行政決策缺乏廣泛的群眾基礎，決策的科學性與民主性受質疑。

( 二) 教育執行權力分散化

近年來，教育行政執行權力呈現出集中化和分散化相結合的趨勢，尤以分散化帶來的弊端為甚。如，教育執行權力部門化、部門權力個人化、個人權力利益化的現象時有發生，使權力成為個人謀福利的便捷之門。此外，教育執行權力的分散還導致教育執行的高成本、低效率與低收益。如，在教育行政執行過程中，針對某一個具體事件，往往會出現不同執行部門權限的交叉，政出多門，而各部門間相互推諉，延長教育執行周期，這不僅會造成行政相對人合法權益不能及時受到保護，同時還會降低教育行政機關的行政效率，提高教育執行的時間成本和資源成本。

( 三) 教育監督流于形式

由于教育行政決策、執行與監督三權合一，教育監督部門對教育決策與教育執行的監督也就形同虛設。盡管在教育行政主管部門設立了教育監督機構，如教育督導部門等。但由于其往往依附于教育行政管理的其他部門之中，并沒有獨立的財權、人權。因此，在監督過程中，處處受制于人，導致行政監督的執行能力大打折扣，未能充分發揮教育督導部門的監督與引導的雙重作用。

( 四) 教育評價主體單一化

由于我國教育評價的第三方中介評價組織發展起步晚，獨立性不足，公信力不高，依附于政府而發展等問題，致使教育第三方中介組織不能很好地承接政府相關職能，造成教育評價權仍然以政府和教育主管部門為主，評價主體缺乏其他相關利益群體的參與，包括相關領域專家、社會人士、學生、用人單位等，教育評價主體單一。而教育監督權力形式化和教育評價主體單一化趨勢，則進一步導致了教育教學問題不能得到及時的修正與有效的反饋，未能充分發揮教育評價的積極作用。

二 實現教育行政權力合理運行的可行性分析

教育行政權力作為行政權力的一種，其權力的合理配置與運行對一個國家教育的發展具有舉足輕重的作用。由于西方新公共管理理論的盛行，使得行政權力三分得以成為現實可能，在國外的成功試點更催生了我國進行行政權力合理配置與運行機制的新研究。而近年來，隨著我國教育法律體系的不斷建立健全與各種教育政策的不斷完善，也為我國教育領域改革奠定了堅實的實踐基礎。

( 一) 理論基礎: 西方新公共管理理論的發展與成功經驗

西方新公共管理理論盛行于20 世紀80 年代，其主要觀點與主張有8 點: 削減成本，壓縮預算，增加資源分配的透明度，將傳統科層組織化解成獨立的機構，將管理權限分權給公共機構，購買和供應功能相分離，引入市場和準市場機制，要求工作人員完成工作目標，以終身雇傭制和國家標準薪金制向任期合同制、績效酬金制過渡，同時，強調服務質量和環境以及“顧客的反映”［2］。該理論受到了英國當時政府的高度推崇，并很快實施。其主要是進行了“執行局化改革”，即主要是建立若干個專門的執行局，將行政決策權與執行權相分離，決策局只擁有決策權，而執行局只有執行權，另外增加民間社會第三方中介組織的監督與評價，強調社會監督的重要性。這樣權責分明，適當地把行政決策權與執行權相互分離又相互制約，不僅提高了行政決策的科學性與民主性，提高了行政執行的效率與收益，同時也強化了在行政決策與執行過程中的監督作用。這樣，教育決策、教育執行、教育監督三者之間就形成了既相互制約又相互分離的動態制衡與反饋機制?？梢哉f，西方新公共管理理論的傳播與成功經驗為我國教育行政體制的改革提供了理論依據。

( 二) 實踐基礎: 社會中介組織的興起與我國教育法律體系的不斷健全

一方面，社會中介組織的建立與發展，為政府部分教育行政職能的轉移提供了條件?？v觀西方發達國家的教育行政體制改革，其改革趨勢是政府權力不斷下放，逐漸由全能型政府向服務型政府轉變，積極引入市場競爭機制，發揮市場在資源配置過程中的決定性作用。社會中介組織則憑借其領域的專業性、運作的市場化、服務的優質性、執行成本的低廉性等特點，積極主動承接政府的相關職能。隨著我國行政體制的不斷變革，社會中介組織也迅速發展起來，雖然目前仍有很多問題亟待解決，但已有相當部分社會中介組織有能力去承接政府及教育行政主管部門的部分行政職能。如，上海市教育行政執法事務中心、無錫市學校管理中心等中介組織的成立，已經在教育評估、教育監督等方面發揮了較為積極的作用。

另一方面，我國教育法律體系的不斷完善和教育政策的不斷健全，為教育行政權力的合理配置與運行奠定了堅實的實踐基礎，使得教育行政執法可以做到有法可依、有法必依、執法必嚴、違法必究。隨著我國近年來教育法律體系的不斷健全，在教育領域中，在縱向上形成了中央與地方的教育立法系統，在橫向上則形成了“六法一例”，這為我國教育事業的蓬勃迅速發展提供了法律依據。而教育部長袁貴仁在2014 年全國教育工作會議上的講話中明確提出: “法治是現代教育治理的基本特征，對教育事業科學發展具有穩定持久的保障作用。要推動教育法、高等教育法、教師法和民辦教育促進法等4 部法律一攬子修訂工作，抓緊職業教育法和殘疾人教育條例修訂工作，不斷健全教育法律制度體系。要普遍建立法律顧問制度，完善規范性文件、重大決策合法性審查機制，健全規范性文件備案審查制度?！保?］筆者相信，通過相關教育法律與教育政策的不斷完善與健全，我國教育行政管理體制改革將會取得更大的進步。

三 實現教育行政權力“管辦評分離”的建議措施

黨的十八屆三中全會通過《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》中明確提出要“深入推進管辦評分離，擴大省級政府教育統籌權和學校辦學自主權，完善學校內部治理結構。強化國家教育督導，委托社會組織開展教育評估監測?！保?］按照“管辦評分離”，以及教育行政“決策權、執行權與監督權”相互協調與制約來設計教育決策、執行與監督的創新機制，三者相互聯系、作用和制約，行政決策必須依托科學的行政執行及專門的監督與反饋系統，才能形成良性的運行機制。具體說來就是要淡化政府與教育主管部門的教育決策權力，轉變政府掌控各級各類教育的方式，多運用經濟的、市場的手段，減少行政命令與意識形態把控，逐步將辦學自主權歸還學校，形成各級各類學校自我發展自我約束機制; 建立剛柔相濟的教育行政執行制度; 構筑內外部相結合的教育監督反饋機制; 構建社會中介組織承接政府教育評價職能的長效機制等。

( 一) 構建科學、民主、規范、合法的教育行政決策制度

教育行政決策的科學性、民主性、規范性程度直接影響到教育行政執行的效率與質量，因此，必須要構筑程序合理、環節完整的教育決策制度。

1. 要建立公正、合理的教育決策程序體系。因為程序公正是保證實體公正( 結果公正) 的重要前提。這就要求無論是在教育決策前、決策中，還是決策后，都要嚴格按照程序進行。如，在決策前要進行充分的調研、論證，要將公眾參與和專家論證相結合，更加注重專家的建議; 要將個人決策和集體討論決定相結合，更加注重集體的智慧; 要實行“誰決策、誰負責”的責任倒查機制，實現權責合一。

2. 要實現教育決策過程的公開、透明。公開、透明的決策過程，是避免“領導拍腦袋”，通過“以權謀私”的重要途徑。這就要求，在教育決策前、決策中、決策后都要保證信息的公開、透明。

3. 要建立重大教育決策和教育政策發布與實施的合法性審查機制。合法性審查主要對重大教育決策是否符合法律的要求進行審查，未經過合法性審查或經審查不合法的教育決策，不得提交討論，更不能頒布實施。在這里，教育行政部門可以運用法律顧問制度，聘請相關法律專業人士，對教育決策進行審查、規范，發揮法律顧問在重大教育決策方面的積極作用。

4. 要建立重大教育決策的終身責任追究制度及責任倒查機制，加強教育決策主體的責任意識。把那些決策失誤并造成嚴重后果的決策主體，依法追究其法律責任?？傊?，就是要構筑“把公眾參與、專家論證、風險評估、合法性審查、集體討論決定確定的重大行政決策法定程序，確保決策制度科學、程序正當、過程公開、責任明確”［5］的教育決策制度。

( 二) 建立剛柔相濟的教育行政執行體制

教育行政執行是落實教育決策的關鍵環節，也是驗證教育行政決策是否科學可行的試金石。因而，必須合理配置教育行政執行權力，具體是:

1. 要明確規范教育執行主體的權責界限，完善教育行政執行程序。長期以來，我國教育行政主管部門，集教育決策權和教育執行權于一體，對教育決策權與教育執行權的權力界限模糊，往往將二者交叉使用。因此，在進行教育執行過程中，首要的任務就是要明確教育執行權的權力主體與權責界限。將教育決策權與教育執行權區分開來，避免相關主體的“眉毛胡子一把抓”現象的產生，為提高教育執行的效率與質量奠定基礎。在教育執行過程中，要明確規定具體的操作流程，嚴格把控和監督執行主體的自由裁量權，全面落實教育行政執行的問責制度，對違背執行程序的人員，并造成執行結果有失偏頗，且對教育行政相對人的合法權益造成重大損害的，要依照法律追究其責任。

2. 要引入市場競爭機制。借助社會第三方中介組織的力量承接政府相關部門職能，促使政府由“全能型政府”向“有限型政府”轉變、由“管理型政府”向“服務型政府”轉變。教育事業是一種關乎社會公共群體利益的公共服務事業，其實現有賴于國家與政府社會公共服務職能的發揮。但政府不是萬能的，在資源的配置過程中，市場發揮著決定性的作用，而西方新公共管理理論主張國家與政府權力下放，能讓市場管的就交給市場，政府則做好相應的制度規范與監督調控。政府與教育行政主管部門完全可以將部分職能轉移給市場，在公共服務的過程中引入競爭機制，以促進公共服務質量的提高，降低教育行政成本。而社會中介組織憑借其專業性強、執行效益高、市場化程度高等優點與特色，完全有能力承接政府或教育主管部門相關職能，如教育評價、教育監督等。

在實際的教育執行過程中，要積極發揮市場的作用，政府可以項目招標的形式，面向社會進行公開招標，以行政委托的方式與社會第三方中介組織簽訂行政合同契約關系，以減少教育執行的成本，提升教育行政執行的效率，增加教育行政執行結果的收益。但這里，還要強調的是，教育行政執行部門在教育執行過程中的監督、評價權力，特別要強調對教育執行結果的審議權。即應以承接政府相關職能的社會第三方中介組織的教育執行的實際結果、并結合相關領域專家的評鑒、以及人民群眾的滿意程度作為給付酬勞的標準，也即是政府通過購買服務來實現教育行政部門的部分職能。這樣一方面可以讓被委托組織放心大膽地進行教育行政執法，另一方面又要求他們嚴于律己，必須在法律法規的規范范圍內執法，促使中介組織在教育執行過程中的責任意識、質量意識、服務意識。此外，教育行政委托部門對社會第三方中介組織的執行結果應負有最終的責任和解釋權。

3. 要建立“剛柔相濟”的教育行政執法體系，加強柔性教育行政行為在教育行政執法中的運用?，F代行政執法強調“以人為本、服務至上”。教育是涉及公共利益的社會活動，教育執法更理應突出教育性，以“柔性執法”為理念，堅持教育與處罰相結合、以教育為主的原則。而教育領域常見的柔性行政行為主要包括行政指導、建議、提醒、勸告等，此外還有教育提醒、暗訪調查、行政告知、警示宣傳等。在教育行政執行的過程中，要強調教育行政執法工作人員對行政相對人的人格尊重，實施“以人為本”的管理; 提倡用柔性執行行為代替教育行政強制執行與教育行政處罰，促進教育行政相對人的自我約束、自我教育與自我管理; 教育行政執行者還要傾聽教育行政相對人的建議與意見，甚至是抱怨，以消除他們的不滿和抵制心理。以上方式的實施有利于教育行政執行的順利進行，一方面可以拓展教育行政執行的行為方式，另一方面由于在教育執行過程中加入了人文關懷，更有利于教育行政相對人的自我反思、自我教育與自我管理，從而提高教育行政效率。當然，提倡在教育行政執行中運用柔性管理并不是否定和摒棄剛性管理，而是強調柔性管理應是剛性管理的揚棄和升華，強調柔性管理與剛性管理的有機結合、相互滲透、優勢互補，進而實現剛柔相濟、相得益彰的思想管理［6］。

總之，在教育行政執法的過程中，要合理分配并規范不同執法組織機構及其執法工作人員的執行權力，對教育決策的科學性做出及時的反饋與調整，建立起教育決策與執行之間既相互分離又相互制約的反饋機制，運用多種方式促進教育行政執行的高效率完成。

( 三) 構筑內外部相結合的教育監督反饋機制

推進教育治理體系和治理能力現代化，既要簡政放權，也要加強監督監管［3］。教育督導是政府加強宏觀管理的基本手段，也是決策、執行、監督三者相互協調中不可或缺的重要環節。因此，強化教育行政監督權力，建立健全教育監督與反饋機制在現階段是可行的，也是必要的。簡言之就是要構筑內外部相結合的教育監督與反饋機制。

1. 要強化內部監督。教育行政部門及其工作人員能否自覺依法行政和嚴格執法，不僅僅取決于教育行政人員的思想覺悟，更重要的是建立并完善教育行政部門內部的監督機制。鑒于上文中提到的教育監督機構依附于教育行政主管部門，獨立性不足，使得監督流于形式，因而要建立相對獨立的監督機構。具體而言，就是要使教育督導部門的人、財、物等權力相對獨立，免除教育督導部門實施監督權力的后顧之憂; 要建立教育行政執法人員的教育機制，通過崗前培訓與思想政治教育，使教育行政人員增強工作責任感，提高為人民服務的熱情，自覺抵制各種不良社會風氣和“糖衣炮彈”的侵襲; 要建立并完善教育行政部門及其工作人員的“問責制”，無論是教育決策還是教育執行，一旦出錯，相關部門與人員就應該承擔相應的法律責任; 要強調各級學校內部督導員的監督職能，學校督導員應以《教育督導條例》為依據，對校內行政管理人員工作進行監督，并適時提出建議與指導，做到督學與督政相結合，確保教師和學生的合法權益不受侵害; 要建立健全相應的法律救濟制度，在教師或學生對行政主管部門的處理結果不滿，并且自身的合法權益受到侵害時，對應的相關部門應及時地按照法律程序來處理，為教師和學生合法權益的維護提供法律救濟途徑。

2. 要加強外部監督，即要加強人大的監督和社會媒體輿論監督。人大的監督是限制政府行政權力的有效方式，教育行政行為也需要人大的監督。人大在監督教育行政權力配置與運行過程中，其主要任務是: 在教育行政決策方面，監督教育行政決策人員構成，是否符合決策的民主性要求; 監督與評價教育決策的科學性與可行性，是否是通過集思廣益而形成的決策; 監督教育決策過程是否符合程序的正當性原則。在教育行政執行方面，監督教育行政執行的主體是否合法; 監督執行的程序是否違規; 監督教育行政執行的結果是否有理有據、合理合法。社會媒體輿論對教育行政行為的監督雖然不具有強制力，但卻有一種無形的約束力，在教育決策與教育執行環節中具有其他監督形式不可比擬的作用。它通過報刊、廣播、網絡、電視等大眾傳播媒介，將教育行政領域中出現的違法犯罪行為，如侵犯教師、學生的合法權益等，向社會曝光，以引起民眾與當局的重視。在社會主義條件下，社會媒體輿論監督是廣大人民群眾間接參與教育管理的重要途徑，也是對教育行政權力在教育管理中的權力制約原則的客觀要求。所以，加強社會媒體輿論監督是解決教育行政權力過分集中的有效途徑。

總之，只有將內部監督與外部監督相結合，擴大相關利益群體的參與度，才能真正發揮監督的實質作用，才能對教育行政決策與執行兩個環節出現的問題做出及時地反饋，并適時地調整。這樣教育決策、執行與監督就能建立起既相互分離又相互制約的動態制衡機制，為我國教育行政體制改革提供新的途徑，促進教育治理體系和治理能力的現代化。

( 四) 構建社會中介組織承接政府部分職能的長效機制

構建社會中介組織承接政府教育評價職能的長效機制，首要的任務是要為社會中介組織提供良好的外部發展環境，其次要針對中介組織存在的問題進行針對性的解決。具體要做到以下幾點:

1. 要提高民間社會中介組織的獨立性。社會中介組織在西方國家的存在形式具有多樣性，既有官辦的，又有民辦的，還有官民合辦的。并且社會中介組織并不是政府的附屬品，其具有獨立的人事任命權與財務處置權，從而能夠發揮其專業性強、執行成本低、服務質量優、公信力高的特點，承接政府部分職能。我國社會中介組織要想走向真正獨立，政府必須轉換職能、簡政放權，擺脫政社不分的窠臼，還原社會中介組織的民間性、社會性和多元性，這樣才能真正實現其自主性、獨立性，從而發揮其應有的民主法治功能［7］。

2. 要強化社會中介組織的公信力。內因是事物發展的根據，在強調政府簡政放權的前提下，還要注重社會中介組織的自身發展與建設，提升中介組織自身的業務能力與服務質量。一方面，要拓寬社會中介組織建設的資金來源渠道。民間社會中介組織應以自籌資金為主，社會資助為輔的原則，通過與社會力量的不斷交流和合作，增強社會力量對組織的信賴，解決中介組織獨立發展的資金難題。另一方面，社會中介組織要提高自身的業務水平，包括誠信水平、質量水平等方面，尤其是要保證社會中介組織在教育評價方面的業務水平。只有不斷地在社會上建立起良好的信譽與形象，才會在同行面前脫穎而出，才能贏得民眾的信賴與支持。

3. 要建立健全制度保障。制度保障是民間社會中介組織得以發展進步的重要條件與前提，而現階段我國對社會中介組織發展的法律與規范性文件較少，不能保證其長期有序的發展。因而，要不斷建立健全社會中介組織法律管理體系，從法律上賦予社會中介組織獨立自主的法律地位，規范社會中介組織的服務職能，打擊非法社會組織的結社活動，維護社會中介組織的合法權益，推進社會中介組織治理的法治化進程。

［1］計琳，徐晶晶. 為教育現代化“亮劍”護航——上海市教育行政執法的創新之探［J］. 上海教育，2012(07) : 20 －23.

［2］朱鏡人.80 年代以來英國高等教育政策背景及其走向［J］. 教育與現代化，2004 (03) : 69 －74.

［3］袁貴仁. 深化教育領域綜合改革: 加快推進教育治理體系和治理能力現代化［J］. 中國高等教育，2014(05) : 4 －11.

［4］中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定［J］．黨建，2013 (12) : 9 －22.

［5］新華網. 十八屆四中全會公報全文［EB/OL］ .(2014－10 －24) ［2014 －10 －24］． http: //www． js．xinhuanet． com/c_ 1112969836_ 3． htm．

［6］劉克利，鄭凱文. 柔性管理視域下的高校學生事務管理［J］. 高教探索，2013 (06) : 49 －52.

［7］馬長山. 法治進程中的民間治理——民間社會組織與法治秩序關系的研究［M］ . 北京: 法律出版社，2006: 171.