公私合作伙伴關系（PPP）研究的新進展

□和 軍 戴 錦

20世紀末以來，公私合作伙伴關系 (Public-Private Partnerships，簡稱PPP) 日益流行，替代傳統的政府投資及私有化途徑，成為一種以更低成本提供更高質量公共服務與基礎設施的可行方式 （Grimsey ＆ Lewis，2002；Smyth ＆ Edkins，2007）。近年來，伴隨我國城市化進程及經濟社會發展的需要，對城鄉基礎設施與公共服務的需求增長迅速，目前正推進的城鎮化也需要巨額資金投入?；趥鹘y的政府單一投資中公共部門籌資需要承擔影子成本、資金使用效率較低、浪費嚴重、地方融資平臺債務風險巨大等弊端，而單純民營化也存在政府監管難、交易成本高企、不完全合同易引發再談判甚至違約等風險，因此，目前國內正加緊完善PPP相關法律制度體系及組織機構建設，加強PPP項目的理論研究與實踐經驗總結，以充分發揮PPP項目的優勢，推進公共服務與基礎設施建設的步伐①。

一、PPP的由來與內涵

正如英國于1970年代率先推動私有化運動那樣，作為PPP最主要方式的私人融資計劃(Private Finance Initiative，簡稱PFI) ，也是由英國提出并在全球得以拓展。起初，PPP模式被看作完全私有化前的一個短暫過渡，它是一種介于國有企業和私有企業之間的形式。然而，從1990年代末開始，該模式逐漸得到承認而成為一個獨立的模式，政府也力圖通過PPP長期保留公共所有權和控制權，作為其保護公眾利益的一種手段(Bel ＆Fageda，2009)。這種“部分私有化”導致混合型PPP企業的產生(Gupta，2005)，工黨政府在其執政初期便實施了價值超過500億美元的PPP合同。國際組織、政策制定者和學者們開始對PPP產生興趣，特別是2004年歐盟建議在提供公共基礎設施時實施不同形式的公私合作伙伴關系（Monteduro，2012）。2007年之前的十幾年，歐盟簽署了1000多個PPP合同，資本價值近200億歐元（Blanc-Brude et al，2007）。PPP項目的高額固定資產對于英國、西班牙、葡萄牙等國已經產生了宏觀性和系統性的意義（Blanc-Brude et al.,2009）。當然，制度化的PPP關系是作為傳統公共服務和設施提供方式的一種必要補充，并非完全替代 （Cappellaro et al，2011）。由于PPP是一種實踐的產物，因而其內涵也隨著實踐的發展而不斷深化。不同的國際組織、國家組織以及不同的學者之間，基于不同國別、行業、項目中形形色色的PPP實踐合同，以及各自認識角度的差異，對PPP的定義也不盡相同。聯合國開發計劃署認為，“PPP是指政府與私人部門形成的合作關系的形式，同時私人部門通過某種形式提供一定投資。因此，PPP不包括服務和管理合同，但租賃和特許經營屬于其中形式”。美國PPP國家委員會則將PPP定義為“一種公共部門和以盈利為目的的私人部門之間的合約安排，二者在資源共享、風險共擔的基礎上，共同提供公共基礎設施或公共服務產品”(Tang et al，2009)。根據加拿大PPP委員會的定義，PPP是指 “公共部門與私人部門基于各自的專業知識成立的合營企業，這種專業知識能夠合理分配資源、風險和收益，以最大化地滿足特定的公共需要”（CCPPP，2001）。

學者方面，Sawyer（2010）認為PPP是指公共部門與私人部門共同提供基礎設施和服務，共同承擔投資、風險、責任及共同獲取回報。Pollock ＆Price (2004)則認為PPP是一個基于公共服務條款的國家和私人財團之間關于建成時間、服務期限和具體成本的協議。財團負責融資、設計以及建設（或翻新）公共基礎設施或服務項目。政府(或服務用戶)提供該財團收入流，用于償還債務、基金業務及對投資者進行回報。國際民營化大師薩瓦斯（2002）歸納了三種使用該術語的含義：首先廣義定義是指公共部門和私人部門共同參與生產和提供服務的任何安排，如合同承包、特許經營及補助等；其次是指一些復雜的、多方參與并被民營化了的基礎設施項目；第三是指企業、社會賢達和地方政府為改善城市狀況而進行的一種正式合作。

歸納起來，PPP的內涵主要包括以下幾方面內容：一種公私正式合作提供公共服務或設施的組織方式，一種資源與收益共享、責任與風險共擔的合約關系，一種充分發揮公私雙方專業優勢的創新途徑。此外，PPP根據其包含的合同范圍，又有廣義狹義之分：廣義的PPP包括公私合作提供公共服務或設施的任何安排，如CBO、TOT、BOT、BOOT及特許經營、服務協議等；狹義的PPP則只包括通過合約，共同組建PPP項目機構，共同建設、運營，提供公共服務或設施這一種形式。

二、PPP的功能與優勢

PPP之所以能夠替代傳統的政府投資及私有化成為一種提供公共服務或設施的創新組織方式，在于其本身所具有的獨特功能：

（一）降低交易成本

公共服務或設施傳統的私有化方式，易導致公共部門與私人部門之間交易成本遽增的問題。這是由于原來政府或國有化的治理方式，在治理結構方面接近于一體化組織，盡管內部效率較低，但信息不對稱程度較小，內部交易成本較低。全面私有化使得政府管制機構與私人企業之間信息不對稱程度增加，各自不同的利益取向更加重了相互交往的交易成本 (Estache et al，2006)。政府希望通過PPP，降低與私人部門間過高的交易成本（Lund-Thomsen，2009）。

PPP降低公私雙方交易成本的原因，在于PPP作為公私合作的項目公司，其任務的完成是公私雙方而非私人部門單方面的事。所有合作成員是其主要組織關系網絡中的一個節點，政府不單扮演“橡皮戳”的角色，而且要參與這項商業活動，尤其是在早期的合作關系中作用更加重要，例如進行警察PPP項目的整體發展計劃（Houghton，2011）。Tynkkynen ＆ Lehto(2009)則將“共同的價值觀和相互關系”列為影響PPP的三項先決條件之一，另兩項分別為互惠互利、更廣泛的社會背景。在一些成功的PPP案例中，領導力、良好的溝通、對各自角色的良好把握、以及合作各方對對方的高度認可都是重要的內部管理措施（Houghton，2011）。當然，由于PPP公私雙方長期合作形成的低交易成本，以及PPP項目初始競爭的贏家由于在專業技能、與公共部門關系等方面發生“根本性的轉變”，從而使其在合同續約階段比潛在投標者更有優勢，因而最初競標設計十分重要（Staropoli ＆ Yvrande-Billon，2009）。

（二）轉移與合理分配運營風險

公共基礎設施的傳統政府采購方式的一個特征是風險設計過于簡單化，傳統的成本加成定價合同，公共部門承擔了主要的建設成本和延遲風險，結果導致成本和時間的超支在傳統公共采購中十分普遍（Flyvbjerg et al，2003）。傳統的公共采購，公共部門承擔的風險只是轉移給了納稅人以及基礎設施服務的最終用戶，項目成本和時間上的超支最終會傷害納稅人及最終用戶（Blanc-Brude et al，2007）。相反，PPP大多可以被定性為固定價格合同。通過PPP，政府將融資、建造基礎設施和服務提供的風險部分或全部轉移給了私人部門，并且能通過減少整個工程生命周期的成本來增加資金使用價值(VFM)。這就意味著風險轉移和金錢價值是這些項目的主要動機，而且使得這種安排對于政府而言是經濟可行的(English,2007)。當然，任何風險轉移都不是無代價的。但PPP采購的原則之一，就是將風險轉移到能更好管理風險的一方。因此，風險轉移本身并不影響生產效率，相反，風險轉移的可能性改善了風險管理，可以使PPP項目相對于傳統公共采購具有更高的成本效益，從而實現兩大管理目標：優化風險管理以及具體實施的動力，實現資金的最佳使用價值（格里姆賽，劉易斯，2008）。

盡管將風險轉移到能更好管理風險或風險成本更低的一方是PPP風險轉移的原則和主要功能之一，但實際上并非任何風險都可以向私人部門轉移。為實現資金最好的價值，PPP可進行合理的風險分配。例如，在建造一家醫療診所的項目中，由于私人部門在某些領域有專門知識技能，因而更適合承擔一些與委托建設、運營等績效標準相關的工期風險和超支成本風險。但公共部門則適合承擔與病人健康等方面有關的風險（特別當PPP項目僅限于建造工程），因為只有公共部門才有能力去控制和影響這些風險(Nisar，2007)。

（三）創新管理方式

PPP是在1980年代國外民營化浪潮的大背景下，完全私有化在公共服務領域產生一些負面影響的情況下，所形成的一種可行的替代方案。由于公共服務的特殊性，廣泛存在市場失靈現象，而完全私有化導致私有壟斷、服務價格高企、核心業務被國外控制等系列問題，使得政府部門希望通過PPP，既能夠吸引資金、技術、人才等資源進入公共服務領域，又能夠在提供公共服務的決策中扮演重要角色，從而實現收入分配公平和促進效率的雙重目標。因而當完全私有化在政治上不可行時，至少從經濟績效上看，公私合作所有權相比完全公共所有權是更好的選擇（Monteduro，2012）。例如自然壟斷行業及國防、警察等公共服務的提供并不適合競爭，但又不可能完全私有化，所以就出現了公私合作伙伴關系（Bovis，2010）。PPP在世界各地的廣泛流行和深入實踐，很大程度上改變了傳統公共治理的理念和模式，成為新公共管理的重要內容。

（四）提高運營效率

主要包括降低公共服務與設施的運營成本，以及通過采用新型的運作方法，提高公共部門的業績，為大眾提供更好的服務這兩個方面。PPP理論認為，以一個囊括設計、建造和運營維護的一攬子合同的形式賦予私營部門一定的控制力，并將成本超支和工程延期的風險轉移給私人部門，有利于在基礎設施采購中引入激勵機制，提高效率。成本控制能力來源于他們在項目管理、全壽命周期運營維護等方面的專業技術，同時私營部門能夠避免公共部門常犯的諸如 “形象工程”、“過度建設”等錯誤以及由此形成的成本放大現象。一般認為，政府公共管理能力的缺乏，以及由于公共服務效率低下所遭受的公眾壓力是其采取PPP的主要動力。例如在南非德班市，政府認識到很多現實問題僅依靠傳統管理機構的能力無法得到很好解決，從而形成了與私人部門“相互合作，共同發展”這一理念，共同組建城市發展的PPP 機構“德班經濟增長聯合體”，對于提升德班城市地位和全球知名度產生了積極作用（Houghton，2011）。

（五）實現縮減政府債務等多重功能

巨額財政赤字導致的政府債務壓力是公共部門實施民營化或采取PPP的最主要的驅動力（Maskin ＆ Tirole，2008），特別是對于大型城市基礎設施建設工程，通過采取PPP方式，政府避免自身必須投入高額的首期資金，而代之以此后多年的分期返還。實證研究也發現，PPP在政府正遭受沉重債務負擔的那些國家中采用得更加普遍（Hammami et al，2006）。此外，PPP投入高技能人才以確保高效運作并符合環保要求，從而提高了環保能力；投資項目更可能按照預算及時完成；在某些私有化出現問題的情況下，通過PPP緩解公眾的反對情緒，更加順利地提供公共服務；在國內外形勢急遽變化的背景下，借助PPP的多樣性、靈活性及時克服可能出現的困難情形（Hajer＆ Wagenaar，2003)，等等。

Brinkerhoff (2002) 總結了PPP的潛在優勢：（1）提高參與者獲得重要資源的有效性，如專業知識和關系；（2）降低交易成本和提高信息的獲取能力；（3）提高工作效率，識別和利用比較優勢；（4）促進擁有不同觀點和專業知識的合作伙伴共同努力，創造性地解決問題；（5）隨著時間的推移，沖突會減少，因為參與者意識到，相關利益者之間（如政府組織、非政府組合和企業之間）的持續緊張關系會使成本費用增加，因此有助于促成合作。

三、PPP的風險與機構內在組織文化沖突

盡管PPP被認為是一種公共服務與基礎設施項目融資的創新性工具，具有多方面的優勢，但基于其自身特點，在實施的整個生命周期都存在一定的風險。雖然這種風險可以被控制、轉移、降低或者承受，但卻不容被忽視。

（一）PPP的風險類別、風險轉移與風險分擔問題

Merna ＆ Smith（1996）將PPP風險分為整體風險和要素風險，前者指通常包含在項目協議中的風險，包括政治、法規、商業和環境風險；后者則是指與建設、運營、金融、項目創收等與項目構成有關的風險。Miller ＆ Lessard（2001）將風險分為市場類、完成類和制度類3種風險，市場類風險源于產生收入的市場和金融市場，完成類風險源自技術設計和應用、建設費用超支、時間拖延及運營問題等，制度風險源于法律法規、政府重議合同等。Li et al (2005）將PPP風險分為宏觀、中觀、微觀3種。其中宏觀風險包括政治、經濟、法律、社會和自然風險；中觀風險分為項目選擇、項目融資、剩余風險設計、施工和運營風險，其中剩余風險設計包括項目批文及許可證拖延、設計缺陷、未經證實的項目技術等；微觀風險分為關系風險和第三方風險，其中關系風險包括組織協調、缺乏經驗、缺乏分配和責任等，第三方風險包括承諾、侵權、員工危機等。

盡管PPP可以適當轉移和合理分擔風險，但就風險轉移而言，首要難題是公共基礎設施存在“太大以至于不能倒閉”的綜合癥問題，項目失敗時的“兜底”風險只能由政府承擔。同時由于政府可能缺乏可供比較的項目相關成本數據，在風險溢價、折現率確定等方面均存在一些缺陷（Sawyer，2010）。由于公共部門的風險轉移產生成本或風險溢價，因而PPP合同的事前成本可能高于傳統公共采購方式。關于一個多方投資組合的歐洲公路項目，實證分析發現PPP項目的事前成本比傳統采購方式高出約24%，這種差異代表著該項目以較高的前期投資來實現運營階段成本的節約以及項目風險轉移給私營部門的代價；此外也包括許多更現實的因素，例如承包商較高的投標成本或者PPP市場有限競爭的影響 （Blanc-Brude et al,2007）。因 此 ，Edwards ＆ Shaoul（2002）得出這樣的結論：“我們的分析表明，不論項目成功與否，基于理性人假設的PPP風險轉移概念是有問題的。如果項目是成功的，公共部門支付的費用可能超過了傳統采購方式；而如果是項目不成功，則風險和成本的分散不以人的意志為轉移。因此，公共受托責任是模糊的?！?/p>

風險分擔方面，行政當局的困境在于如何處理任何一方都不能控制的風險。眾所周知，建造成本的變動幅度很大，取決于時間、地點、環境和標準規范。同樣，要獲取傳統融資項目的資金成本進行比較也絕非易事 （Lissauer ＆ Robinson，2001）。并且由于各參與方對風險的認知程度不同，從而給風險分擔帶來了很大困難。一項印度公路BOT項目的風險分擔研究顯示，由于項目參與各方對風險的感知程度不盡相同，造成風險分擔原則在實際操作時常常不被重視 （Thomas et al，2003)。并且由于政府急于擺脫沉重債務負擔或者能力所限，可能使得政府忽視或難以設計一份適當激勵的PPP合同。政府為吸引投資，傾向于采取過于慷慨的承諾以降低私人部門的收入風險，從而容易導致合同再談判并降低對成本的激勵作用。這種類似于“預算軟約束”的政府承諾削弱了PPP風險分擔機制的優勢，甚至導致PPP關系不可維持的結果（Guasch ＆ Straub，2006）。特別是對于發展中國家，由于公共資金的影子成本較高，加之行政腐敗，私人部門有可能借助公私合作這一杠桿來攫取公共資金以最大化自身利益，從而使得風險溢價太高(Sagalyn，2007)。而在實際項目中，大家普遍認為合作方中的公共一方承擔了更大的風險和和成本，在公眾問責制和社會公平等問題中，私人部門都扮演著“靠邊站“的角色，使人質疑PPP是否會導致民主化進程倒退（Mullin，2003；Koppenjan,2005；Sagalyn，2007）。

此外，也有學者基于抽樣調查 （Li et al，2005）、博弈模型（Hurst ＆ Reeves，2004；Medda，2007）、以及貝葉斯方法（Li et al，2009)探討公私部門之間的最優風險分配問題。但上述方法均存在一定缺陷：實證統計能夠了解實際PPP項目的風險分擔偏好，但并不代表這種偏好就是最優風險分擔比例；而應用博弈等數學模型雖然能夠計算出最優風險分擔比例，但由于數學模型一般都有嚴格的假設前提，而PPP項目的風險多種多樣，約束條件千差萬別，如果不能很好地擬合假設條件與現實的差距，則結果的準確性可能要大打折扣。

（二）PPP中公私組織文化差異沖突

PPP合作伙伴的利益沖突會導致相互間的誤解、沖突甚至是項目失敗，而這種誤解和沖突很大程度上是由公私組織的文化差異所導致，從而妨礙公私合作伙伴關系的持續發展 （Buhl ＆Meier，2011）。這種組織文化差異主要包括不同的組織規范、價值觀和思維方式以及知識基礎。

組織規范方面，公共部門的核心規范是為公眾提供服務，而私人部門則將為股東賺取利益作為其核心目標。公共行政工作依據行政法律規范和憲法程序進行，行政計劃不易改變，例如在一個固定期限內的財政預算。而私人部門則只是在會計賬目記錄其業務流程以供審計，并且他們在短時間內就可以改變預算的不同用途。價值觀和思維方式方面，公共行政需要權衡所有利益相關者的利益分歧，通過充分的行政程序，致力于達成一致目標，以保證行政的合法性。其雇員主要致力于建立一個穩定的工作環境，熟練完成公共管理工作，并享受天倫之樂的清閑生活。而私人部門雇員專注于職業發展機會和金錢的滿足，其工作目標主要與其負責的商業任務性質相關。知識基礎方面，公共方往往不太熟悉公共基礎服務中的成本與收益分析，而私人方也對合法行政過程的復雜性和要求知之甚少 （Marschollek ＆Beck，2012）。

這樣，在PPP中，公私雙方雇員共存于一體，起初由于各自未能換位思考，況且也不可能馬上掌握對方的思維方式，因而往往疑惑為什么合作伙伴要這么做，從而產生組織文化沖突，增加雙方溝通、合作的交易成本。這就需要雙方逐漸熟悉、適應對方規則和心態，否則組織文化沖突導致的連續誤解和沖突，將阻礙在相互理解和信任基礎上建立可持續的伙伴關系 （Jost et al，2005）。另有研究表明，如果參與各方早期沒有交流，則無法豐富項目內容和形成共同信任，公私雙方無法達成共識，這種無效的市場磋商最后只能導致談判中斷(Koppenjan，2005)。

四、PPP有效性的實證檢驗

PPP在公共服務與基礎設施提供方面具有優于傳統方式的多重功能，但同時也存在一定的風險與組織內在沖突。在實踐中，PPP的具體表現各不相同，對其績效的評價也引發不少爭議，學者們對此進行了大量實證檢驗。

（一）PPP有效性的判別標準

在英國公共部門，資金使用價值（VFM）已成為對PPP合同效果判別并進行合法化拓展使用的一個關鍵因素（Broadbent ＆ Laughlin,2005）。當PFI 的貼現現金流少于公共部門的比較基準（PSC）時，就被認為達到了資金使用價值或“物有所值”（VFM）。而VFM的測量涉及到對未來現金流量的測算、折現率確定和有效風險轉移（Demirag ＆ Khadaroo，2011）。由于PPP的價值評價不但包括經濟方面，還包括社會價值，因而需要綜合考慮，但基本方法還應該是基于市場的成本收益分析，即以市場為中心，結合廣泛的社會估值，進行綜合性成本收益分析（Scott，2009）。

（二）PPP是有效的

作為關于PFI被引用最多的文章，Andersen ＆LSE Enterprise（2000）對29個項目的估算結果顯示，相比傳統的計劃成本，PPP實際成本節約了17%；英國國家審計局調查顯示，81%的政府當局積極看待PPP創造的經濟價值，只有19%的管理者認為PPP創造的價值微不足道 （15%）或很少（4%）（National Audit Office，2001）。其它一些研究比較了PPP混合所有制企業與完全公有制企業的經濟績效差異，證實了包含私人股東的企業相對完全公有制企業具有更高的盈利能力和效率（Bortolotti et al，2007；Bognetti ＆ Robotti，2007；Bel ＆ Fageda，2010)。以一項關于黎巴嫩貝魯特生活垃圾處理服務的PPP項目為例，絕大部分受訪官員都認為PPP帶來了高效性和徹底性，雖然新的服務也帶來了一系列相關問題；接受調查的市民普遍了解并且大多數認為新服務比之前市政當局提供的服務要好。PPP不僅提高了效率，而且增強了環保性 （Massoud ＆ EL-Fadel，2002）。Lund-Thomsen (2009)以巴基斯坦卡蘇爾制革污染控制項目為例進行實證分析，介紹了在世界自然保護聯盟、聯合國工業發展組織、聯合國開發計劃署和挪威國際合作署等環境非政府組織，以及大量卡蘇爾公民的共同努力下，公私各方最終形成減污處理項目的成本分擔機制（自愿捐款中皮革廠占50%，旁澤普省政府占20%，卡蘇爾區政府占15%和卡蘇爾鄉政府占15%），使得卡蘇爾制革污染控制項目總體取得了多贏的結果，顯示了PPP在處理公共基礎設施問題方面的優勢。

這些結果與經典經濟理論（代理理論、所有權理論和公共選擇理論）的分析是一致的，也證實了一些管理學者關于PPP優越性的觀點(Bovaird，2004)。也許這意味PPP的優勢（如專業技術改善、管理獨立性改善、更加重視經濟績效的控制等）勝過其劣勢（管理復雜性、公私雙方沖突等）（Nisar，2007）。針對有些研究認為PPP合營企業績效高的實證分析是由于樣本選擇偏差：國有企業在PPP前通過重組使盈利能力變強（Dewentert ＆ Malatesta，2001），政府傾向于在公開資本市場出售盈利能力更強的企業，而在不透明私人市場出售盈利能力較差的企業（Megginson et al，2004），也有實證分析表明結果正好相反：PPP前的企業正好是那些業績更差的企業，并且PPP使合營企業的績效得以提高（Nisar，2007）。

（三）PPP是無效的

也有不少實證研究認為PPP是低效或無效的。Boardman ＆ Vining (1989)比較了競爭環境中私有、國有與混合所有制三種企業的績效，認為混合所有制企業績效不如純國有企業，這可能是由于公有股東與私人股東之間的沖突造成的。另有研究認為PPP的租賃購買融資協議比傳統債權融資的代價更高，“既浪費又有風險”（Bloomfield et al，1998）；PPP項目幾乎摧毀了所有參與者--包括市長、地方議會和居民，令人失望（Greve，2003）。在法國，PPP下的供水價格與傳統公共采購方式相比提高了 （Chong et al，2006）。另有研究認為PPP高效的實證分析是由于樣本選擇性偏差導致的：如果選擇原本就表現出色的企業進行PPP，結果績效表現好也是理所當然（Frydman et al，1999）；政府采取“靚女先嫁”的方式目的在于使私有化變得 “好看”（Megginson et al，2004）；其他實證研究發現，在私有化前10年到私有化后5年這段時間內，企業盈利能力呈現倒U型：在私有化前有一個盈利最高點。由于國有企業在私有化前盈利能力就已經變強，所以業績改善不能歸結于所有權的變化 （Dewentert ＆Malatesta，2001）。

此外，實證研究認為PPP并不適合技術、需求等變化快速的部門。特別是在發展中國家，PPP實際效果并不樂觀：在拉丁美洲國家，PPP的再談判事例非常普遍，并且政府違背承諾的事情也時有發生。在中東歐地區，需求預測失誤和交易成本過高導致PPP項目非常不成功 （Brench et al，2005）。同時，各界對于PPP是否只是私有化的一種變形、是否會損害公眾利益、是否會成為公共基礎設施提供的主要方式、是否會缺乏競爭從而缺乏激勵等方面問題充滿了疑慮和擔心（格里姆賽，劉易斯，2008）?？偨Y以上實證研究的結論可以看出，PPP實施國家或地區不同的制度條件、合作中公私雙方沖突程度及其化解、風險處理的合理性、合作企業的微觀管理有效性以及公共部門是否發揮了有效的作用等，都決定了在實踐中能否成功地實施PPP項目。

五、提升PPP實施績效的思考

（一）進一步完善PPP實施的制度條件

各國民營化效果差異較大的主要原因在于各國制度條件的差異，這已成為學界共識。與此同理，從世界范圍看，制度條件不良也是導致PPP南橘北枳的主要原因。PPP作為一種受政治、法律、行政、市場、社會、大眾等多種因素制約并影響的公共服務與設施提供機制，制度條件的作用更加明顯，尤其是社會經濟環境、管制架構、不同部門的特征等具體條件（Monteduro，2012）。因而要為為PPP的成功實施創造良好的制度條件，主要包括兩方面相輔相成的內容：一是制度應具有內在激勵性，并由此形成動力可以持久地提高產品的生產數量和質量；二是制度應具有內在的節約交易成本的作用，特別是在外部性普遍存在的現代經濟中，降低整個社會的交易成本具有特別的意義（格里姆賽，劉易斯，2008）。

（二）消減PPP中公私組織文化沖突

PPP雙方應認識到組織文化沖突的負面作用，意識到如不采取包容性的措施將無法解決當前的問題（Hajer ＆ Wagenaar，2003）。雙方需要發揮互補性優勢，特別是發展一種有效方法建立共同的目標，塑造基于相互信任、理解和信守承諾的共同文化（Van Marrewijk et al，2008）。要減少由于行事邏輯不同而產生的持續性誤解和沖突來建立良好的伙伴關系，雙方需要通過努力，逐漸理解和欣賞對方的組織規范、思維方式和知識基礎。首先，需要雙方開誠布公、盡快了解對方的相關基本信息。要通過信息服務和定期會議確保雙方了解其共同目標和合資項目公司的新發展，通過頻繁的董事會促進相互信任，通過知識基礎奠定、價值觀交流以及相應的組織行為解釋，不斷調整和建立公司常規，逐步減少最初的誤解和沖突。其次，在理解雙方行事邏輯并認可談判目標的基礎上，形成一個協作模式，逐漸建立雙方的相互理解、相互信任并明確各自的職責，體會、尊重并融合行政、政治和商業等不同角度的成功標準。第三，盡管雙方日漸熟悉，日常協作已不成問題，但由于雙方利益并不一致，所以在關鍵問題的談判中妥協仍然十分必要。此外，PPP經理要了解和指導公私組織文化間的差異，使大家認識到組織間合作的一個至關重要的環境就是承認組織文化的差異，通過公開交換問題及權衡期望來實現目標，預防誤解和期望錯位（Marschollek＆ Beck，2012）。

（三）進行合理的風險轉移和風險分擔

總結起來，合理的風險轉移和風險分擔應遵循以下原則：將風險轉移或分配給更有控制能力或控制風險成本較低的一方，承擔的風險程度與風險回報相匹配，承擔的風險依據承擔能力要設定上限。公私雙方可針對項目實際，依據自身優勢進行風險分擔。私人部門在管理與經濟決策相關的商業風險方面具有優勢，盡管這些風險涉及一些難以量化的社會價值；而公共治理領域的有關風險則最好由政府部門承擔；其他如與公眾感知等相關的風險則需要由雙方共同承擔(Chung et al，2010)。如果風險分擔合理，就可以減少政府當局購買新資產和服務的整體風險。同時，政府可以借助向私人部門付費的支付機制及特定的合同條款來降低風險，例如在監獄服務方面，如果出現了囚犯越獄等情況，除支付機制之外，私人部門還將受到合同設計的特定懲罰(Nisar，2007)。此外，由于PPP項目的特殊性，政府承擔項目失敗時的“兜底”風險，因而公共采購方必須關注私人部門的風險承受能力，而非只看誰的要價最低或出價最高（格里姆賽，劉易斯，2008）。

（四）注重合作企業的微觀管理

由于存在組織文化沖突、風險轉移及具體項目管理復雜性等多項挑戰，所以PPP合作企業的內部管理也是至關重要的。實際上，對合作企業的負面評價，很多就是基于管理的角度（Grossi，2007）。Bovaird（2004）總結了PPP可行的三條主要理由：知識和專門技能融合、管理獨立性提高、更關注經濟績效，但管理獨立性提高并不代表管理能力能夠勝任PPP的挑戰。實際上，正是組織文化沖突等內部具體管理失敗導致了PPP的失敗，但學術界對此卻缺乏深入探討?，F存文獻通常是在宏觀的社會或組織標準下檢驗PPP，卻極少深入了解其內部組織關系和過程控制的管理，缺少微觀管理分析和特定階段分析 （Noble ＆ Jones，2006）。因此需要更加關注合作企業的微觀管理，提高PPP過程的質量和有效性（Koppenjan，2005）。

（五）發揮公共部門的重要作用

PPP之所以取代完全私有化成為公共基礎設施提供的新潮流，成為新公共管理的重要內容，就在于公共部門在與私人部門的密切合作中，能夠更加了解提高公共服務效率的相關知識，并結合自身責任，參與公共服務供給，實現效率與公平雙重目標。因此，公共部門既不能成為“甩手掌柜”，也不能成為“橡皮圖章”，而是應積極、主動參與其中，并在服務規劃、質量控制等涉及公共利益方面發揮核心作用。特別是對于發展中國家，在發展任務艱巨、亟需私人資本進入公共服務領域以促進發展的同時，由于國家和城市正在經歷過渡時期，群體邊緣化、貧困、公平和基本需求供給等問題比以往任何時候都突出。PPP機制絕不應削弱國家對發展、社會振興的指導作用，相反應該通過引入更多機制使其得到加強（Houghton，2012）。

（六）漸進式推進PPP

中國經濟轉軌的成功經驗之一在于轉軌方式采取了漸進式，這一方式有效地避免了激進式轉軌導致的“信息不足”和“信息超載”問題，通過改革積累下步改革的經驗，通過增量推進存量效益提高，為經濟持續發展開辟了道路。PPP方式作為一種新的公共治理方式，目前并未形成放之四海而皆準的具體模式，非常契合漸進式推進的適應條件。一方面，應總結相關國家、相關行業、相關項目的經驗教訓，以供具體應用參考；另一方面，應結合自身具體政治、法律、市場等制度條件，由易入難、由簡入繁，逐步積累成功經驗、擴大試點行業，找到多種適宜模式，推進PPP應用，實現公共基礎設施和公共服務提供中效率與公平雙贏的結果。

注釋：

①據2014年6月9日《中國經濟時報》，為落實十八屆三中全會“允許社會資本通過特許經營等方式參與社會基礎設施投資和運營”的改革措施，2013年年底以來，財政部已多次召開PPP專題會議與培訓班。2014年4月，李克強總理主持召開國務院常務會議，決定在基礎設施等領域首批推出80個PPP項目鼓勵社會資本參與。5月25日，財政部成立了PPP工作領導小組，從制度、機構、項目和能力建設等多方面著手推廣PPP模式。同時，相關部門正在加快制定《基礎設施和公用事業公私合作法》。10月22日在北京舉行的第21屆亞太經合組織（APEC）財長會議，通過了《APEC區域基礎設施PPP實施路線圖》，標志著解決亞太區域基礎設施籌資難、推進亞太區域互通互聯邁出實質性步伐。

［1］Bel,G.&X.Fageda（2009）,“Factors Explaining Local Privatization:A Meta -regression Analysis”,Public Choice 139（1/2）：105-119.

［2］Bel,G.& X.Fageda （2010）,“Partial Privatisation in Local Services Delivery:An Empirical Analysis of the Choice of Mixed Firms”,Local Government Studies 36（1）：129-149.

［3］Blanc-Brude,F.et al （2007）,“Public-private Partnerships in Europe:An Update.Economic and Financial Report”,European Investment Bank.

［4］Blanc-Brude,F.et al （2009）, “A Comparison of Construction Contract Prices for Traditionally Procured Roads and Public-Private Partnerships”,Review of Industry Organization 35：19-40.

［5］Bloomfield,P.et al（1998）,“Innovation and Risks in a Public-private Partnership Financing and Construction of a Capital Project in Massachusetts”,Public Productivity and Review 21（4）：460-471.

［6］Boardman,A.E.& A.R.Vining （1989）,“Ownership and Performance in Competitive Environments:A Comparison of the Performance of Private,Mixed,and Stateowned Enterprises”,Journal of Law and Economic 32（1）：1-33.

［7］Bognetti,G.& L.Robotti （2007）,“The Provision of Local Public Services Through Mixed Enterprises:The I-talian Case”,Annals of Public and Cooperative Economics 78（3）：415-437.

［8］Bortolotti,B.et al（2007）,“II Comune Azionista:Un' analisi Empirica Del Capitalismo Municipale in Italia”,Mercato Concorrenza Regole9（3）：535-568.