“關閉”與“重構”：兒童救助政策的反思:以廣州福利院嬰兒安全島為例

□孫 元

2011年我國首個嬰兒安全島在河北省石家莊設立。2013年，民政部在總結地方經驗的基礎上，下發《民政部辦公廳關于轉發中國兒童福利和收養中心開展“嬰兒安全島”試點工作方案的通知》，要求各地根據實際情況開展嬰兒安全島試點工作。

一、廣州市福利院嬰兒安全島運作概況

本著保障棄嬰的生命健康，以免棄嬰遭受二次傷害的宗旨，廣州福利院設立了首個嬰兒安全島，于2014年1月28日正式啟用。數據顯示，2014年前廣州社會福利院每年接受300-400名孤兒，而廣州福利院嬰兒安全島設立后，17天接受了過百個棄嬰，甚至在2月23日發現了首例死嬰被遺棄在嬰兒安全島門口。死嬰事件受到大眾的關注，而由于事件嚴重觸犯我國法律，政府相關部門已針對案件進行立案處理。死嬰事件發生后，安全島附近已增加了攝像頭，福利院門口處更豎立了“棄嬰違法”的警示牌。但這些舉動并沒有使前來棄嬰的父母減少，其中更有遠超過福利院規定接受年齡范圍的孩童父母前來求助。兒童福利院不具有執法權，所以針對超過1周歲的孩童父母，福利院人員只能對其進行勸阻。棄嬰數量急劇上升，雖然福利院工作人員已從原來50人增加到100多人，但是卻面臨場地設備不足的問題，兩個嬰兒只能同睡一張嬰兒床，這大大增加了嬰兒間的疾病傳播，嚴重威脅到嬰兒的生命安全。為保證福利院的正常運行，保證福利院孩童得到必要的照顧，3月16日廣州市福利院正式宣布嬰兒安全島暫停使用，廣州福利院嬰兒安全島歷經47天共接受棄嬰262人，其中九成棄嬰具有先天缺陷或身患重病，其中23名重病患兒因病離世。

二、廣州市福利院嬰兒安全島淪為棄嬰島的主要原因

劉永富表示到2012年底，中國貧困人口仍有近1億人。而按世界銀行人均每天消費低于1.25美元的標準計算，中國貧困人口總數超過2.5億，高居世界第二。①“第二次全國殘疾人抽樣調查”的1002名殘疾兒童中，曾經接受過服務或扶持的占37.43%，未接受過任何服務或扶持的占62.57%。有69.66%的殘疾兒童需要醫療服務與救助，55.09%的殘疾兒童需要貧困殘疾人救助與扶持，48%的殘疾兒童需要康復訓練與服務。②出現大量棄嬰的原因是多方面的，主要有以下幾個方面：

（一）當前兒童福利救助機制不完善

缺乏針對幼齡兒童家庭救助的政策。從政策層面上，中國兒童福利基本已經形成比較完備的政策體系，內容涉及兒童撫養、教育、醫療、保護等方面。但缺乏針對幼齡兒童家庭救助的相關政策，特別是有關貧困幼齡兒童家庭救助和特殊幼齡兒童家庭救助的政策還是處于空白狀態。在文化傳統上，中國社會習慣于將撫育兒童的責任加諸于父母和家庭，把兒童撫育看作是私人事務，公共政策的觸角很少延伸至兒童撫育等家務事中；③特殊兒童救助機構不健全。由于特殊兒童家庭救助的制度不完善，缺乏足夠的特殊兒童救助機構，家長對相關政策不了解，缺乏疾病治療的相關知識，孩子難以得到有效的救助，同時殘疾兒童家庭成員需要承受來自社會的歧視與不公正對待等社會壓力。在身心承受巨大壓力且周圍缺乏支持的情況下，絕大部分家長會根據家庭經濟狀況與各種考量選擇遺棄孩子。

（二）棄嬰違法宣傳力度與執行力度較弱

《中華人民共和國婚姻法》 第二十一條規定，“父母對子女有撫養教育的義務”；“不履行撫養義務時，未成年的或不能獨立生活的子女，有要求父母付給撫養費的權利?！?；“父母禁止溺嬰、棄嬰和其他殘害嬰兒的行為?！钡谒氖臈l，“對遺棄家庭成員，受害人有權提出請求，居民委員會、村民委員會以及所在單位應當予以勸阻、調解?！?；“對遺棄家庭成員，受害人提出請求的，人民法院應當依法作出支付扶養費、撫養費、贍養費的判決?！惫室鈼墜胧且环N逃避責任的行為，不但應該受到道德上的譴責，還需要受到法律的處罰。我國《刑法》第二百六十一條規定，具有撫養能力而拒絕撫養將嬰兒遺棄的，將構成遺棄罪。遺棄孩子到人跡罕至的地方，其行為嚴重危害到孩子的生命，涉嫌故意殺人罪。盡管法律明文規定父母不得遺棄或殘害孩子，但是大多數人對棄嬰行為僅停留在道德層面上的譴責，并不清楚棄嬰行為是違法行為。據調查，超過六成市民表示不清楚棄嬰行為將會受到法律的制裁。④

（三）婚前檢查意識薄弱

2003年10月公布的《新婚姻登記法條例》中婚前健康檢查由強制執行改為自愿檢測，不再把婚前健康檢查作為結婚登記的前提條件。自2000年以來，我國出生缺陷發生率就呈現上升趨勢，但2003年新婚姻登記法實施后，出生缺陷發生率上升趨勢更為明顯。2010年達到140.3／萬，較2000年增加了32.95 個萬分點，2011年出生缺陷發生率上升到153.23／萬。⑤2012年原衛生部發布的《中國出生缺陷防治報告》顯示，我國出生缺陷發生率約為5.6%，中國每年1600萬名新生兒中大約有90萬名帶有天生缺陷,每年臨床發現的出生殘缺約為25萬例。本次事件中，262名棄嬰中九成具有先天缺陷或身患重病。由此可見，病殘兒童的增加或減少，直接影響棄嬰數量的變化。減少病殘兒童的出現，加強作為干預人口出生缺陷第一道關口的婚前檢查顯得十分重要。

（四）嬰兒安全島極少

我國已經正式營運的嬰兒安全島僅有南京、西安、天津、哈爾濱、南寧等25個，根本滿足不了社會的需要。

三、我國現行兒童救助機制的反思

國家作為兒童的終極監護人，當家庭無力承擔撫養撫育責任時，國家有責任確保兒童獲得成長的必要條件，保護兒童的合法權益。

（一）建立了兒童保護的法律法規與政策

中國有關保護兒童的法律法規與政策分為綜合性政策、專項政策和單項政策。綜合性政策包活《中國人民共和國憲法》、《兒童權利公約》、《中華人民共和國母嬰保健法》等。專項政策如《中華人民共和國教育法》、《關于幼兒教育改革與發展的指導意見》等。單項政策，主要是對某一個問題而制定的實施細則和管理方法。如母嬰保健法實施辦法等。

《中華人民共和國婚姻法》與《刑法》均有諸條涉及保護兒童的法律規定，前文已有表述?！吨腥A人民共和國母嬰保健法》等法律法規，為孕產婦和兒童保健、兒童生長發育監測、計劃免疫、兒童常見病診療、建立社區醫療衛生服務中心等基本衛生服務提供法律依據。保障兒童生存權、受保護權、發展權和參與權的法律法規及宣言還有：《兒童權利公約》、《兒童生存、保護和發展世界宣言》《中華人民共和國未成年人保護法》、《中華人民共和國預防未成年人犯罪法》、《中華人民共和國收養法》 等法律法規。還建立了未成年人監護制度，保證未成年人得到有效監護。

國家還對弱勢兒童提供了政策保護，如對家庭功能缺失、患有身心健康疾病等兒童，國家和政府提供政策上的傾斜和保護。建立受艾滋病影響的兒童和服刑人員未成年子女的替代養護制度、落實孤兒社會保障政策等。

（二）兒童家庭缺乏政策的經濟支持

“第二次全國殘疾人抽樣調查”調查的1002名殘疾兒童中，有31人領取低保金，占3.09%；56人領取救濟金，占5.59%。⑥由此可以看出，殘疾兒童家庭領取低保金和救濟金的比例很少，這些家庭并沒有得到足夠的救助與支持。

社會保障包括社會保險和社會救助，基本收入保障。我國社會保障的主體是社會保險，但社會保險的覆蓋對象是城市職工人群，并不是兒童。城市中的社會保障主要是最低生活保障制度；農村主要實行農村低保等制度。政府已經提出有關殘疾人專項社會保障政策措施，但目前殘疾兒童的各項費用還是主要由家庭承擔。

0-6歲兒童衣食住行和成長教育等費用基本上由家庭支付，除生育津貼（適用對象為“城鎮企業職工”，而且其所在單位已向社會保險經辦機構繳納生育保險費）、免費接種疫苗和一定的醫療補貼外。對于一些困難家庭，政府多限于提供貧困補助或重大疾病補助。因此經濟支持性政策覆蓋的家庭范圍很小，大部分相對困難兒童家庭難以得到幫助與救助。而對于需要接受長期照料、治療與康復的特殊兒童來說，國家補助并不能解決他們的各種問題。

（三）缺乏殘疾兒童醫療保障制度

國家為兒童提供的醫療保障制度包括：婦幼保健、免疫接種、基本衛生醫療。對貧困家庭及弱勢群體提供：貧困家庭的疾病救助基金，為特困家庭提供必要的醫療救助；對城市流動人口中的孕產婦女、兒童逐步實行保健管理；對棄嬰孤兒實行醫療救助；大病兒童醫療救助等。但目前的醫療保險項目都有起付線和封頂線，這成為兒童求醫的一道門檻，救助申請手續和行政手續繁雜，醫療救助資金不足等，使部分大病兒童治療和治療后康復的費用還是主要由家庭承擔。缺乏足夠的正規殘疾兒童康復機構和社區康復和衛生服務機構，缺少為殘疾兒童家長提供的殘疾兒童健康成長康復知識培訓和心理疏導等。

（四）殘疾兒童教育機構嚴重不足

我國殘疾兒童教育主要以特殊教育學校教育，接受對象主要為盲聾啞等殘疾兒童；普通學校開辦的特殊教育班；殘疾兒童在普通班進行隨班就讀教育，以彌補特殊教育資源的不足。但接受腦癱、中度智障、自閉癥、重度肢體殘障等兒童的教育機構十分有限，完全不能滿足大量殘疾兒童的教育需求。

四、完善兒童救助政策的對策建議

不難發現我國還未形成一個目標明確、完整的殘疾兒童救助福利系統，相關的法律法規相對松散，并未建立一套專門針對殘疾兒童救助的法律法規。目前的殘疾兒童福利主要以指導性和支持性的法律政策為主，沒有具體的實施細則和操辦辦法，可操作內容不足，使法律政策難以執行實施。針對貧困、孤殘、流浪等特殊兒童的政策少而且層次低，難以滿足這類兒童的發展需要。有關殘疾兒童福利的部門多而不專，缺乏專門執行管理殘疾兒童福利事務的政府或社會機構，造成多頭治理的亂象。政府缺乏對殘疾兒童家庭必要性支持，特別是0-3歲殘疾兒童的必要性支持政策不足，家庭承擔接近全部的兒童成長照料教育?；緵]有殘疾兒童福利服務機構，需盡快健全殘疾兒童福利機制以滿足兒童及其家庭日益高漲的各類需求。

（一）加強棄嬰違法懲處力度

在法律法規上，雖然我國的《中國人民共和國憲法》、《刑法》、《中華人民共和國母嬰保健法》、《中華人民共和國教育法》、《關于幼兒教育改革與發展的指導意見》、《中華人民共和國婚姻法》、《中華人民共和國未成年人保護法》、《中華人民共和國預防未成年人犯罪法》、《中華人民共和國收養法》與《兒童權利公約》、《兒童生存、保護和發展世界宣言》等法律法規與宣言，已對不同領域的兒童權益保護提供了法律依據。相關的法律體系廣泛卻較為松散，主要以指導性的法律政策為主，沒有具體的實施細則，可操作內容不足，使法律政策難以執行實施。

棄嬰導致嬰兒死亡或受傷的事件時有發生，但是由于棄嬰行為具有很強的隱蔽性，難以取證立案。而且除非情節惡劣或危害到嬰兒的生命安全，否則一般的棄嬰事件，難以界定是否屬于惡意棄嬰行為。這使棄嬰違法行為的判定和執法增加了難度，因此鮮有聽聞懲處棄嬰行為的相關報道。棄嬰觸犯法律，執法部門應該嚴格執行法律，根據棄嬰行為情節輕重做出公正的判定。讓人們清楚認識到棄嬰行為的犯罪性質，以防惡意棄嬰行為的再次出現。同時，政府及人大應該重新審視有關兒童保護的法律法規，進一步完善相關規定，建立一套更為全面具體的兒童保護法律體系，為今后保護兒童合法權益的執法行為提供有力的法律依據。

（二）完善特殊兒童的救助機制

法律只能對違反法律的行為進行事后的懲處，對人們起到警戒的作用，并不能從根源上減少棄嬰行為的出現。只有改變社會貧困，減少殘障兒童的出現，使貧困兒童家庭和特殊兒童家庭得到必要的支持，才能從根源上阻止棄嬰事件的發生。

我們并不能盲目跟風，要立足我國的基本國情，可以在現行的計劃生育政策上，試行國家對貧困家庭第一胎提供基本經濟補貼，對特殊兒童家庭提供經濟補貼、日間照顧、康復與治療等支持家庭政策等。（支持家庭政策是強調政策對家庭的支持性作用，更多看到家庭在支持兒童早期發展中的困難和需求。認為雖然家庭對兒童早期發展負有不可推卸的責任，但家庭本身也是需要支持的。）⑦為其提供孕育孩子、養育孩子、教育孩子最低限度的資金政策支持，確保困難兒童和特殊兒童獲得必要發展的機會，從根源上減少因經濟壓力和照料壓力而出現棄嬰行為的概率。

進一步完善特殊兒童貧困兒童醫療保障制度，擴大基本醫療救助范圍，使更多有需要的兒童得到及時有效的救助。由于我國人口基數大，社會經濟還處于發展上升階段，貧困人口尚有一億之多。所以政府應該先保證困難兒童家庭和特殊兒童家庭得到足夠的救助，再逐步推行更為廣泛惠及大眾需求的兒童福利政策。

通過發放補貼津貼、減免稅收等方式，加大政府對困境兒童和家庭的支持扶助力度，預防家庭因無力治療、照顧病殘兒童或因貧困將孩子遺棄。⑧

（三）大力發展民間兒童救助機構

政府具有維護社會穩定，實現社會公平的作用，而且政府作為兒童最終監護人，肩負著推動兒童福利事業發展的責任。但單靠政府力量往往不足以令弱勢兒童得到細致的照顧，所以作為兒童救助機制重要組成部分的民間救助組織機構就發揮著重要作用，以彌補政府在兒童救助微觀領域中的不足之處。

政府應該積極推動民間兒童救助組織的孵化和發展。對于現有的民間兒童救助組織，政府應該在推動其發展的同時，做好對機構評估監督的工作，以確保機構健康發展與非盈利機構性質不變。對于民間兒童救助組織極少涉及的0-6歲兒童救助及兒童保護領域，政府可以積極引導機構向這些方面開展服務。如開展促進兒童早期發展的專項家庭服務。建立“以社區為依托、家庭為基礎、兒童為中心”的兒童早期綜合服務模式，為早期兒童家庭提供保育及教育等方面的服務。研究表示在孩子出生前后為家庭提供持續的服務，不但可以有效減少虐待兒童行為的出現，還有助于家庭形成積極健康撫育孩子的行為。⑨特殊兒童救助除了國家為其提供的經濟補助外，政府還可以通過推進民間（特殊）兒童救助機構發展來實現對特殊兒童及其家庭的救助。使他們能夠得到更專業有效的教育培訓課程，幫助他們盡早融入社會，實現個人的生命價值。

（四）完善嬰兒安全島的運行管理機制

兒童福利院遵行獨立管理運行，兒童福利院間的溝通交流少之又少，更不用說實行資源共享?，F存的兒童福利院絕大多數是國家創辦為無人撫養和殘疾兒童提供服務的社會福利機構。兒童福利院都由國家民政部管理，設立的目標相同，政府可以加強各地方兒童福利院的信息交流與資源共享。孤兒過多難以正常運行的兒童福利院可以通過向當地民政部門提出申請，轉移部分孤兒到其他資源設備充足的兒童福利院。這樣不但能保證兒童福利院正常運行，達到兒童福利院資源利用最大化，而且能為福利院的孩子提供更好的生活成長環境。

在加強兒童福利院間資源共享外，政府還應積極在各地建設嬰兒安全島。防止由于嬰兒安全島缺乏，導致部分兒童福利院的人數劇增，影響兒童福利院正常運行的情況出現，也能為更多棄嬰提供幫助，防止棄嬰受到更大傷害。

（五）引進專業社會工作

醫院是嬰兒出生的地方，也是第一時間發現潛在棄嬰行為的地方。醫院曾多次出現父母留下虛假的個人信息后，把嬰兒遺棄在醫院醫療室等地方。醫院社工可以通過與醫務人員緊密聯系，在第一時間發現潛在的棄嬰父母。社工為他們說明棄嬰行為的違法性，給他們提供救助信息和舒緩心理壓力等服務，協助他們得出除了遺棄之外更好的解決方案，為他們給出專業的意見。如果服務對象符合國家特困家庭救助、重大疾病救助條件，醫院社工也可以及時協助他們申請國家救助，或者為他們鏈接有關的民間兒童救助組織。這將會為貧困或特殊兒童家庭提供莫大的支持，也將影響他們對小孩去向最終的決定，以最大程度上降低棄嬰出現的可能性。

兒童福利院配備的社工與政府、民間兒童救助組織和醫院社工三者建立緊密聯系。福利院社工可以同醫院社工合作，為棄嬰父母提供專業服務。同時，兒童福利院社工發現棄嬰行為時，可以為棄嬰父母提供幫助。為他們鏈接政府和民間兒童救助組織的資源，提供更多更為專業的解決方法。幫助他們用平靜心態重新審視事件，以免做出錯誤的決定，給孩子和自己帶來一生不可磨滅的陰影。

（六）建立兒童救助的聯動機制

兒童救助涉及多個部門和專業人員，政府、社會保障部門、兒童福利院、相關民間救助組織與醫院社工等等。政府民政部門對兒童救助試行宏觀管理，為兒童福利院提供財政支持，推動民間兒童救助組織發展，對涉及兒童救助的單位與人員進行指導監督。民間兒童救助組織代表的是社會的力量，有彌補政府機構在兒童救助上的不足，在向“小政府，大社會”轉變的今天，民間力量將扮演更重要的角色。醫院社工需要和醫院人員緊密溝通，及時發現潛在案主。為有需要的案主提供服務，提供相關的有效信息并為其連接有用的資源，從源頭上防止棄嬰的出現。建立政府民政部門、兒童福利院、民間兒童救助組織與醫院社工四者之間的信息共享和溝通合作，建立各單位信息資源聯動機制?？梢詭椭鮿輧和玫接行Ь戎?，防止兒童傷害事件的發生。

（七）加大社會宣傳力度

1、加大對婚前檢查必要性的宣傳

目前福利院內收治的病孩中，有1/3是可以通過婚檢、孕前檢查和產檢等多個環節避免出現的。自2003年10月公布的《新婚姻登記法條例》中婚前健康檢查由強制執行改為自愿檢測以來，全國婚檢率就不斷下降，2004年全國婚檢率由80%降至2.67%，部分地區婚檢率更接近于0。盡管部分地區推出免費婚檢政策，但直到2011年全國婚檢率也只有41%。

天生缺陷嬰兒的出現，大部分責任在于孩子父母沒有進行婚前檢查。家長應該承擔起自己身為父母應盡的責任，不能不負責任地把他們拋棄，把全部的責任強加于社會。衛生、民政、計生、婦兒工作委等部門應該加強合作，加大對婚前檢查知識的宣傳，鼓勵民眾自覺進行婚檢。

2、加大對父母負有子女教養責任與棄嬰犯罪性的宣傳

白云區心理醫院青少年心理專家沈家宏教授則表示，被拋棄感和被忽略感將會給孩子的一生造成不可彌補的創傷，并且給社會治安帶來極大隱患。被父母遺棄的孩子很難和周圍的人建立愛的關系，也不利于建立良好的行為習慣。⑩少教所負責人表示七成以上的“問題少年”的童年，不同程度都缺乏父母的關愛。把孩子遺棄到福利院，這或者能保證他們得到生存和發展的基本條件，但是棄嬰父母的不負責給孩子帶來的卻是一個不完整的人生。心理上的缺陷是難以利用物質來彌補的，這種不完整可能會導致他們走上違法犯罪的道路。

《中華人民共和國婚姻法》和《刑法》，明確規定父母對孩子具有撫養的義務。父母不得遺棄孩子，如因遺棄而嚴重危害到孩子的生命，將涉嫌故意殺人罪。但據調查，六到八成民眾并不清楚相關規定，不知道遺棄孩子是違法行為。政府相關部門應該加大對棄嬰違法的宣傳，在醫院或社區派發宣傳單張或進行相關講座。同時政府應該加強父母對孩子具有養育責任等社會道德的宣傳教育，讓保護兒童的理念深入到每個人的心中。

總之，兒童的救助需要全社會的關注，是一項需集政府、社會和家庭共同努力的系統工程。

注釋：

①③周天：《扶貧辦主任：中國仍有近1億貧困人》http://china.caixin.com/2013-12-26/100622165.html(2013/12/26)。

②尚曉援：《中國殘疾兒童家庭經驗研究》，社會科學文獻出版社2013年版，第36-37頁。

④單學熙：《每三天就有一新生兒被棄》，http://epaper.tianjinwe.com/cskb/cskb/2009-08/02/content_6828943.htm(2009/08/02)。

⑤令狐昌平：《貴州省兒童發展規劃 （2001-2010年）》，《終期評估報告》http://www.gznw.gov.cn/lset/detail-Info.jsp?id=3656(2011/11/15)。

⑥尚曉援：《中國殘疾兒童家庭經驗研究》，社會科學文獻出版社2013年版，第35頁。

⑦楊雄：《兒童福利政策》，上海人民出版社2012年版，第66頁。

⑧宋金峪：《廣州“嬰兒安全島”遭遇拋棄死嬰事件引熱議：勿變成棄嬰島》，《羊城晚報》2014年2月25日。

⑨楊雄：《兒童福利政策》，上海人民出版社2012年版，第72頁。

⑩楊黛清：《雙胞胎姐妹醫院被父母遺棄，只因是早產兒》，《新快報》2007年1月30日。