公共選擇視角下高校自主招生政策公平性分析

黃夢杰

( 華東師范大學教育學部，上海200062)

高校自主招生政策對改革評價和選拔機制，推動素質教育，以及擴大高校辦學自主權具有重要意義。高校自主招生政策，作為教育公共政策，應為公共利益而作，體現公正性和公平性的倫理訴求，使每個學生都有公平的機會參加自主招生，不因家庭社會經濟地位、地域和學校的差別而受到不公平的待遇。根據公共選擇理論，政策執行過程中，每個相關主體都是理性“經濟人”，追求利益最大化。每個主體都有各自的利益訴求，任何一項公共政策的制定與實施是多方主體利益博弈的結果。因此，自主招生實質上是教育場域中的利益角逐，利益分配的不均衡制約著自主招生的公平性。自主招生政策涉及哪些主體? 該政策如何在利益的博弈中產生? 利益博弈如何制約自主招生政策的公平性?筆者試圖從公共選擇理論的視角探究自主招生政策的公平性問題。

一 公共選擇理論

公共選擇理論以新古典經濟學的基本假設、原理和方法作為分析工具，分析政治學問題。公共選擇理論認為，政治是經濟交易過程的延伸，“經濟學家們可以根據交易范例來觀察政治和政治過程?！保?］在行動能力內，人們被認為是理性利益的最大化者。政治行為主體也是“經濟人”，為了實現利益最大化，而進行理性行動。政治家在政府組織中，表面上是為了公共利益服務，實際上都以各自的利益訴求為目標，理性的追求利益最大化。該理論主要有以下四個方面的假設: ( 1) 政策過程涉及多個政策主體，每個主體都有各自的利益訴求。(2) 各政策主體始終是理性地追求利益最大化。(3) 政策主體都在規避政策風險與損失。(4)各主體的“利益博弈”結果決定了最后的政策［2］。

二 公共選擇理論視角下高校自主招生政策公平性闡釋

( 一) “經濟人”行為范式: 高校自主招生政策公平缺失的內在原因

公共政策實施過程涉及的主體包括政策制定者、政策執行者和政策實施對象，高校自主招生政策相關主體則包括教育行政部門、試點高校、高中學校、考生，各行為主體為追求自身利益，采取個人化決策。個體行為的有限理性引致自主招生公平缺失。

1. 政府的“經濟人”范式。公共選擇理論認為，政府官員的決策是為了追求自身利益，如高薪、公共聲譽、權力、提升，與上下級或鄰近組織比較獲得分配預算等，而非公共利益或社會福利的完善［3］。政府制定高校自主招生政策，其“經濟性”體現在以下兩點:

(1) 高校自主招生權有限性。政府出臺高校自主招生政策，迎合教育改革與發展的需要，表面上是為了促進高校招生選拔標準的多樣化，滿足人才的個性化需求，但從學校自身來說，是為了緩解社會輿論壓力，獲得良好的社會聲譽。一直以來，我國實行高度集中的教育管理體制，自主招生政策雖然把部分招生權力下放給試點學校，但是習慣于傳統力量的控制，高校的自主招生權力非常有限，相關部門仍然牢牢把握自主招生的行政控制權。比如教育行政部門決定開展自主招生改革試點的高校名單、招生名額、招生程序，對考生高考分數批次限度進行規定，使某些具有特殊才能的“偏才”“怪才”仍然受到高考分數的限制。

(2) 高校自主招生政策模糊性。為了減少政策的制定成本和執行成本，避免公眾質疑，政府制定自主招生政策在很多內容的規定上比較模糊，在具體實施操作層面沒有提供明確的指導意見，對西部落后地區、農村地區的考生沒有出臺詳細的特殊政策。作為理性“經濟人”，官員們不愿意做吃力不討好的事情，要照顧弱勢群體，就要付出更多的人力物力財力資源。政府出于自身利益考慮，忽視弱勢群體的特殊狀況，因而制定的政策將難以保證公平。

2. 高校的“經濟人”范式。高校在招生過程中試圖以最小的成本獲取最大的教育收益，體現為不顧招生的公平性，開展“生源大戰”，以盡可能招收優秀生源。

(1) 高校自主招生對申請條件的限制。高校執行自主招生政策的利益訴求在于，吸引優質生源，選拔特殊拔尖人才，讓學生為學校創造更多的價值，提高學校的社會聲譽。因此，高校規定參加自主招生的生源必須來自“優質生源高中”或者重點高中，而薄弱高中、非重點高中的學生成為自主招生中被邊緣化的群體。所有高校申請條件都要求學生學習成績優異、品學兼優、特長突出、具有創新潛質、綜合素質優秀，要求考生獲得各類競賽證書，如“新概念作文大賽”“全國創新英語作文大賽”“學科奧林匹克競賽”等。這些報名條件對來自農村及經濟落后地區的考生來說，門檻過高。農村落后地區、中西部地區，由于辦學條件落后，教育水平較差，沒有經濟條件和文化資源參加特長培訓，學生在知識能力、文化素養、綜合能力方面不及城市發達地區的學生，導致農村考生在自主招生競爭中處于不公平的位置。

(2) 高校自主招生對經濟資本的要求。高校開展自主招生，需要動用大量的財力、人力、物力，為了減少招生成本，高校對參加自主招生的考生收取一定的考試費和資料費，而且筆試和面試一般設在高校校內進行，部分高校僅在省會城市設有考點，所以考生參加自主招生，必須支付差旅費、食宿費等，這對農村家庭、貧困家庭來說負擔較大。汪慶華等對某高校自主招生考生群體家庭資本進行實證考察，發現人均年收入5 萬到10 萬元之間的家庭比例，自主招生新生比統招生高出6.93%，人均年收入在10 萬元以上的家庭比例，自主招生新生比統招生高出12.16%，低收入家庭的考生則被排斥在自主招生之外［4］?？梢姼咝５慕洕嫒∠蛑萍s自主招生的公平性。

3. 高中的“經濟人”范式。高中學校作為政策的執行者，也是為了最大限度地尋求自身利益。高中的“經濟人”性質體現在兩個方面: 其一，通過自主招生拓寬一條升學通道，提高升學率，提高學校的社會聲譽，吸引更多的優質生源。其二，學校中的個人也是“經濟人”，有職稱、收入、地位、權力、金錢等利益的追求，學校內的教師和管理者禁不住誘惑，違規公平公正的原則，違背誠信道義甚至法律規定，進行權力尋租和金錢尋租，與權勢階層家長、政府官員串通勾結，對自主招生過程暗箱操作，謀取私利，如“推良不推優”，提供虛假材料，照顧“特權生”“關系生”等現象屢禁不止。

4. 考生的“經濟人”范式?？忌鳛檎邔嵤ο?，是自主招生政策的直接利益主體。對他們來說，在自主招生政策中的利益訴求無疑是，自主招生給他們提供除了統一高考之外的另一條進入重點大學的通道，尤其是對于那些具有特殊才能、創新創造潛質、綜合素質突出，而在統一高考中難以體現出來的考生來說，自主招生政策對于改變他們的人生命運至關重要。

在這樣的利益驅動下，對于有家庭背景的考生，會利用父母的經濟資本和社會資本，利用權力、人情和關系，操縱自主招生過程。我國自古以來就是“一個以家族宗法社會結構為基礎的人情社會，重人情面子與裙帶關系構成其獨特的文化景觀”［5］。由于權力監督約束機制尚不健全，自主招生流程自由化、標準彈性化、權力分散化，給權力尋租創造了空間。具備豐富社會資源的家庭可以通過權錢交易，“托關系” “走后門”，制造假證書、假推薦信，在面試環節順手牽羊，在自主招生博弈中輕易獲勝。而缺乏社會資本的考生在這場角逐中受到隱性歧視，不能公平地參與選拔競爭。

( 二) 利益集團: 高校自主招生政策公平缺失的組織原因

1. 自主招生政策利益集團間的博弈關系。利益集團( interest groups) 又稱壓力集團( presage groups) ，通常被定義為“那些有某種共同的目標并試圖對公共政策施加影響的個人的有組織的實體”。［6］公共政策執行是各個利益集團相互作用的過程，不同利益主體從自身利益出發互相博弈，博弈的結果決定了政策的制定和實施。教育政策作為一種資源配置方式，在很大程度上決定著教育利益結構和每個利益集團實現利益的狀況［7］。自主招生政策實施過程中，政府、高校、高中和考生各個主體有不同的價值訴求，為了各自的利益展開博弈，由于各方力量不均衡，他們之間的博弈是一種非均衡博弈，使政策偏向強勢群體的利益要求，忽視弱勢群體的利益要求，導致招生過程的不公平。四者的博弈關系如下圖所示。

圖1 自主招生政策利益主體間的博弈關系

政府與高校之間是招生權力的博弈，高校對政府的招生權力提出了需求，要求獲取招生自主權，以招收個性化的創新特色人才，滿足學校發展的需要。政府在一定程度上下放招生權，提供政策，但是下放程度比較有限。高校與高中之間也存在非均衡利益博弈，高校的利益訴求是選拔優秀人才，高中的利益訴求是提高學校的升學率，甚至還有經濟利益和權力利益，由于信息不對稱，雙方的需求難以充分實現。高中與考生之間相互博弈，考生參加自主招生需要高中老師推薦，對考生的能力提供材料認證，而考生成功與否關系到學校辦學質量的高低，關系到學校聲譽地位、經濟利益和權力利益的獲得。由于信息不對稱，高中能否為考生提供真實有效的推薦認證，考生能否有效作為學校辦學績效的代表，均存在模糊。高校與學生之間的博弈在于，高校的利益是追求創新特色人才，考生的利益是獲取進入高校的機會，高校是政策的制定者之一，其政策的影響力遠遠大于考生，但考生憑借經濟資本、社會資本、權力關系等也能對自主招生實施結果施加有力影響，孰強孰弱，二者之間的不均衡博弈難以確定。

2. 自主招生政策利益集團間的非均衡競爭力。在自主招生競爭的過程中，總是會有一部分人成功了，獲得了利益，另一部分失敗了，付出了無效的成本，可以理解為對前一部分人給了間接補貼，對后一部分人征收了間接稅。每個參與的集團進行博弈，施加壓力，對最后的競爭結果產生影響，競爭結果朝著強勢集團的方向發展。建立一種競爭力影響函數:

上式中，S 和T 分別表示補貼和稅收，即利益和成本，Ps和Pt分別表示獲利集團和受損集團所施加的壓力，ns和nt分別為這兩類團體的人數。這兩個團體利益沖突，他們施加影響力，影響力的博弈結果決定了自主招生競爭的勝負結果。

在自主招生場域中參與競爭，為了取得成功，一個考生要付出各種有形的和無形的成本，包括智力、知識、能力、時間、金錢、權力、信息、關系等，競爭力生產函數表示為ai= ( k，a，t，m，p，i，s)

那么，一個集團的生產函數是由多個考生組成的集合，集團競爭力生產函數為

其中，mi= ai* ni

奧爾森在《集團行動的邏輯》一書中指出，小集團比大集團更能增加利益。集團越大，組織運營成本越大，集團獲得收益時，成員個體攤分到的利益越少［8］。因此利益永遠只為少數人占有，政策只是代表少數人的意見。在自主招生政策實施過程中，農村地區、中西部經濟落后地區、非重點學校的教育利益群體規模龐大，人數眾多，由于組織的松散性，增加集團利益所需的組織成本很高。另一方面這部分利益集團處于經濟和政治力量體系中的弱勢地位，由于經濟發展和教育條件落后，家庭背景受限，個體在知識、能力、金錢、權力、信息、社會資本等方面的投入資本非常有限，因而所能施加的影響力很小。而城市地區、重點學校、占有社會多數財富的上流階層子女組織的利益集團規模小，并且相對于前一個團體具有“組織優勢”“信息優勢”“資本優勢”，政治影響力大，因而在自主招生的利益角逐中占據有利地位。農村教育利益群體被城市利益群體以先天性優勢戰勝，自主招生的公平制約凸顯。

( 三) 教育尋租: 高校自主招生政策公平缺失的政治動因

教育尋租，指的是與教育有關的主體利用權力，通過其掌握的優勢資源，在制度之外，獲取更多的教育機會、更優質的教育資源，這種用非正當的方式獲得非生產性的“灰色”教育收入，有違教育的公平性原則。高等教育尋租可以分為權力性尋租和制度性尋租。

1. 權力性尋租。權力性尋租是各主體以權力為手段，謀取制度之外的教育機會。在高校外部，教育行政部門掌握主要的招生權力，對高校自主招生權的范圍和大小進行嚴格限定，規定了哪些高校享有自主招生權，并對權限進行嚴格限定，政府在挑選試點學校時帶有明顯的行政色彩。高校為了爭取更多的自主招生權，獲取更多的名額，不得不要做好與政府的公關工作，因此走老路線—— “跑部權進”。高校與權勢家長之間的權力性尋租尤為普遍，有權有勢的家長憑借自己的權力地位和社會資本， “買通”高校自主招生的管理者，高校從“經濟人”的角度出發，為了迎合高權領導，謀取背后的經濟利益和權力利益，會默許與權勢階層共謀尋租。

2. 制度性尋租。制度性尋租是由于制度設計本身不健全所導致的尋租［9］，是一種隱性尋租。高校自主招生制度對申請資格和能力標準的規定體現城市話語特征，隱含著高校與城市家庭、與經濟文化優勢階層之間的尋租。自主招生政策把政府長期壟斷的招生權下放到高校，權力制度的松散結構帶來招生選拔方式和標準的自由化、彈性化，而相應的監督機制尚未建立，為招生尋租留下空間。高校掌握一定的自主權，會按照有利于自身利益的方向設計考試內容和標準，加大了人為因素的影響，為人情關系的暗箱操作埋下了可能性。制度性尋租潛伏在自主招生實施背后，間接影響自主招生的過程和結果。表面上的公平實則是虛假的公平，城市精英階層通過尋租謀取競爭勝利的果實，弱勢階層則受到不公正的待遇。

三 公共選擇理論視角下推進自主招生政策公平的完善建議

( 一) 政府: 完善自主招生政策

1. 政策制定過程多方參與，權衡各行為主體的利益。公共選擇理論認為，解決政府失靈的途徑是改革經濟活動和政治活動的決策規則，因為經濟市場上的選擇和政治市場上的選擇都是根據規則進行的，要改變選擇的結果就必須改革規則的制定［10］。公共政策是諸多利益主體博弈的結果，推進自主招生政策公平實施，需要平衡各主體的利益關系。在不同利益主體的訴求下，政策制定過程多方要參與，權衡各行為主體的利益。政策制定過程要舉行聽證會，邀請各方代表參加，包括來自不同地區的家長、高中、高校，多方共同參與政策制定?？梢越柚W絡信息工具調研和搜集公眾對自主招生方案的意見，方案制定程序公開透明，使政策兼顧各方利益和需求，尤其要關注農村地區、中西部地區的考生及家長的需求，提高政策制定的民主性、公開性和透明性。

2. 政策向農村地區和欠發達地區傾斜。國家有關教育公共政策重視公平的價值導向，《國家中長期教育改革和發展規劃綱要( 2010 －2020) 》要求教育資源向農村地區、邊遠貧困地區和民族地區傾斜。長期以來，教育資源配置的“城市優先”思維模式，導致農村地區教育發展水平落后，農村地區考生的綜合素質能力落后于城市發達地區，因而在自主招生選拔中競爭力不足。根據羅爾斯的機會公正平等原則和差別原則，要使公平的機會對所有人開放，使社會中處境不利的成員獲得最大的利益。針對城鄉二元體制下的“制度性尋租”誘致的城鄉考生升學機會的起點不公平，自主招生政策應向農村地區和落后地區傾斜，對農村考生進行制度性補償。實施農村專項自主招生，劃出一部分名額用于農村考生參加自主招生。2015 年在教育部的推動下，該政策得到有效實施。擴大自主招生的實施范圍，自主招生向普通高中開放，向落后地區開放，打破城市地區、重點高中的壟斷。

3. 建立和完善監督審查機制。自主招生關系各個利益主體，制度漏洞成為腐敗的溫床。因此，要建立和完善自主招生監督審查機制，從政策制定、政策實施到政策評估進行全方位全過程監督審查。高校自主招生改革是不同利益群體之間的博弈，只有多方的共同參與和積極關注，才能拓寬渠道滿足參與主體的不同利益訴求，政府、高校、中學、家長和考生等社會力量應聯合推動自主招生制度的不斷完善［11］。因此要建立校內監督、社會監督、法律監督聯合機制。政府部門建立監督舉報制度，開展自主招生工作評價和檢查，對違法行為予以懲罰制裁。試點高校切實開展校內監督，充分利用陽光高考平臺，及時公布招生進程信息，包括參加考核的考試名單、入學資格考試名單、錄取考生名單、專家名單、面試錄像等，考核過程全程公開，防止暗箱操作。同時，社會多方主體參與監督，包括家長、社會輿論媒體。

( 二) 高校: 按照規范程序開展自主招生

1. 規范高校自主招生權。公共選擇理論把人設想成追求自身利益最大化的人，為了防止利用權力或不正當手段損害他人利益，需要設計出約束人的行為的法律和制度。我國招生考試制度確定了“分類考試，綜合評價，多元錄取”的建設目標，在教育治理背景下，推動高?！肮苻k評分離”。一方面，要推動大學自治，保障高校自主招生權，促進高校特色高質辦學，培養特色創新人才，提高高校辦學水平; 另一方面，要約束高校的自主招生權，建立自主招生權負面清單，規定招生委員會的招生權力，政策制定權、政策實施權、政策監督權分離，防止高校濫用權力，利用人情關系和權力進行尋租。

2. 實施多元化招生標準。自主招生政策要實行差別原則，在制定政策時應考慮到農村地區考生知識和能力情況，制定符合這些地區考生特點的考試方案，實行差異化的錄取標準［12］。要以教育公平為根本原則，根據各地情況合理分配名額，破除重點中學和“優質生源地”的限制，向普通高中開放; 降低考試成本，對貧困家庭考生提供應試資助。2012 年，北京大學發布公告，進一步加大對農村戶籍考生的政策傾斜，在自主招生過程中提高農村戶籍考生比例。清華大學、南京大學、上海交通大學等高校紛紛提出自主招生要兼顧公平原則，保障農村學生有機會參加自主招生，從制度上補償農村學生的教育權利。

3. 建立自主招生委員會，提高自主招生的專業性。教育部發布的自主招生調整意見明確指出，要充分發揮相關學科專家的作用，增強專業評判。建立專業化的招生隊伍，由相關學科專家成立評審組審核學生的申請材料，評判學生筆試成績和面試成績，提高自主招生的專業性，保證考核過程的公平公正，減少自主招生過程中的腐敗和尋租。取消校長推薦和學校推薦，采取考生自薦的方式報名，減少自主招生的中間環節，遏制權力尋租。

( 三) 社會力量: 加強對自主招生政策的外部監督和評估

1. 建立第三方機構，加強對自主招生政策的外部監督。針對自主招生過程中的權力腐敗和尋租，應建立第三方機構。第三方機構由學科專家、人才培養研究專家組成，協助高校制定科學的自主招生方案，規范自主招生程序，參與和監督自主招生實施過程，監督政府、高校、高中規范行使權力。建立學生電子檔案，對學生申請材料進行鑒定，及時公布招生信息，增加自主招生透明度。通過第三方機構，加強信息反饋與跟蹤，減少信息不對稱導致的權力尋租，防止人情、關系的人為干預，保證自主招生程序公平公正。中國人民大學在今年的自主招生章程中規定，除了實行學校內部監督機制，還引入了第三方監督機制，社會監督員有權參與自主招生選拔過程并提出意見，表明高校在推進自主招生公平的進程中邁出了很大的一步。

2. 對高校自主招生進行政策評估。教育政策評估的本質是對教育政策價值的評估，即按照一定的評估標準，對教育政策的過程和內容在事實判斷的基礎上做出價值判斷［13］。對自主招生政策實施進行評估，可以為進一步深化自主招生改革提供政策依據。政府和高校應依托第三方專業評估機構，進行周期性的跟蹤調研和評估，評估高校自主招生政策的公平狀況、選拔出的學生的后續培養狀況、自主招生政策的實施效果、公眾對自主招生的滿意度狀況和需求等，根據動態評估結果及時調整政策，并處理自主招生過程中的不當不公平的行為。有效的評估對于監督自主招生政策公平實施、探索自主招生制度的規范化具有重要意義。

此外，推動自主招生政策公平要從教育均衡發展的角度入手。自主招生城鄉不公平、地區不公平的根源是教育發展水平不均衡，因此，促進自主招生政策公平實施，最根本的、最長遠的舉措是從學校自身改進入手。要加大對落后地區教育發展的扶持，均衡配置教育資源，加強網絡信息資源的建設和師資隊伍建設，推動農村地區、欠發達地區中小學辦學條件的改善和教育質量的提升; 引導農村發展素質教育，促進中學生特長和潛力的開發。逐漸縮小教育發展水平的地區差異、城鄉差距、校際差距，促進教育均衡發展，使不同背景的學生有平等的機會參與高校自主招生。

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