高職教育評估與教育問責的聯動發展

[摘要]教育評估的偏廢與教育問責的缺失限制了我國高職教育的內涵式發展。教育評估與教育問責存在相互作用的內在關聯，二者的聯動是構建高職質量保障體系的關鍵。保障教育問責主體的平等性和評估主體的獨立性，明確教育評估與問責客體的責任，提升教育評估與問責的制度化水平以及注重高職的本質與特性是構建高職教育評估與教育問責聯動機制的前提和保障。

[關鍵詞]高職 教育評估 教育問責 協同聯動

[作者簡介]馬億前（1991- ），女，浙江東陽人，華東師范大學職業教育與成人教育研究所在讀碩士，研究方向為職業教育課程與教學。（上海 200062）

[中圖分類號]G710 [文獻標識碼]A [文章編號]1004-3985（2015）23-0013-04

2012年發布的《教育部關于全面提高高等教育質量的若干意見》標志著我國高職教育在經歷了大規模的數量擴張之后步入了“以追求質量”為導向的內涵式發展階段。重視和提升高職教育質量是這一階段的核心課題，而教育評估與教育問責作為教育質量保障與提升的重要手段日益成為社會各界關注的焦點。我國高職教育評估與教育問責當前面臨什么樣的困境，該向什么方向發展？本文嘗試在提升高職教育質量的語境下，將教育評估與教育問責置于同一分析框架，摒棄傳統的“就教育評估談教育評估”和“就教育問責談教育問責”的研究理路，構建高職教育評估與教育問責的協同聯動機制。

一、高職教育評估與教育問責的實然困局

1.高職教育評估“形同虛設”。自2004年開始，我國高職教育評估工作在促進高職院校加大投入、改善辦學條件、加強和規范教學管理等方面發揮了不可否認的積極作用。但是，當前我國高職教育評估在發展中卻陷入了“形同虛設”的困局，實踐中存在各種“異化”現象。高等職業教育評估存在“量化情結”“優秀情結”“專家組情結”以及“本科情結”四大情結，導致高職院校內涵建設未能得到足夠重視，過分重視學科建設，過分重視評估結果，甚至在評估中弄虛作假等問題。高職院校評估存在“政府主導型高職院校評估帶來的‘行政化傾向”“高職教育評估價值取向的偏差和異化”“評估模式單一、固化”“高職院?！畠壬u估動力缺失，引致各種功利化行為和評估‘失范行為”等問題?？傊?，這些問題表征都說明高職教育評估已陷入重硬件、輕軟件，重結果、輕過程，重靜態、輕動態，重形式、輕實質的誤區當中，使得評估工作在評估目的、評估方法、評估標準、評估過程等方面都出現了偏差與異化，導致高職教育評估對高職院校的導向、激勵、治理等多方面功能都無法發揮作用而形同虛設。

2.高職教育問責“有名無實”。雖然我國早在1991年就頒布了《教育督導暫行規定》，實施了教育督導制度，但并未從真正意義上涉及問責。直至2010年7月頒布的《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010—2020年）》才提出“完善督導制度和監督問責機制”和“嚴格落實問責制”，并對“問責制”的內容做了具體解釋：“主動接受和積極配合各級人大及其常委會對教育法律法規執行情況的監督檢查以及司法機關的司法監督；建立健全層級監督機制；加強監察、審計等專門監督；強化社會監督?！比欢?，該條款只涉及教育督導制度問題，并沒有規定教育問責具體的實施與運行制度。也就是說，我國高職教育領域缺乏關于教育問責的具體可操作的法律法規，并未建立起完整的教育問責制度。規范、清晰、科學的教育問責制度的缺失導致政府與高職院校的教育責任模糊化，問責手段與程序缺乏可操作性，問責后果得不到落實等。當前我國的教育問責仍然停留在只有出現重大行政失誤或嚴重違反法律法規時才采取“教育部門官員引咎辭職”“政府道歉”等措施的低端、無效的責任追究層面上?？陀^地說，目前我國的高職教育問責制有名無實。

3.高職教育評估與教育問責的隔離弊病。高職教育評估與教育問責的隔離是導致教育評估“形同虛設”與教育問責“有名無實”的根本原因，進而也成為阻礙高等職業教育發展的最大障礙。

目前，我國高職教育正處于從外延擴充轉向內涵建設的關鍵時期，高職院校面臨著許多挑戰，諸如高職院校的辦學理念不能適應產業升級以及現代職業教育體系建設的要求、高職院校管理不能適應規?？焖侔l展以及提高管理質量的要求、高職院校難以激發企業參與校企合作的動力、高職院校師資隊伍的數量和質量不能適應產業升級發展的要求等。構建高職教育治理體系是解決這些涉及高職教育質量、運行邏輯、控制過程等問題的關鍵，教育評估與教育問責作為高職教育治理體系中質量保障體系的重要組成部分，對高職教育的發展有著深刻的影響。高職教育評估與教育問責同為教育質量監督與保障的手段，二者各自為政、相互隔離就意味著高職教育質量保障體系的支離破碎，導致高等職業教育發展方向不清晰、政府與高職院校的責任模糊、高職院?？冃o人問津等問題，牽制了高職的發展。

二、高職教育評估與教育問責的應然勾連

教育評估與教育問責是相互獨立又相互關聯的兩個體系，教育問責是教育評估的應有價值，教育評估是教育問責的必要保障。二者的內在關聯決定他們的隔離必然產生弊病，而當二者達成協調有機的聯動時，則能構成高等職業教育質量提升與保障的有力支撐。

1.高職教育問責是教育評估的應有價值。教育評估具有導向、激勵、鑒定、診斷、調節、監督和問責等功能，其目的不僅是檢測質量狀況，更重要的是改進和提高質量水平。①然而，我國高職教育評估實質上卻僅僅表現出其遴選功能，診斷、調節、監督和問責的功能常常被忽略。其根本原因是，我國社會大眾與教育體系都弱化了教育承擔者在實行教育權利的同時所應該擔負的教育義務與責任，責任感的弱化以及追責制度的缺失直接導致教育質量的停滯乃至下滑。只有建立一種“誰接受了多少教育委托，誰就要承擔多少教育責任、承受多少失職追責后果”的機制，教育體系才能真正向家長、學生、社會交出滿意的答卷。教育問責制即是完成這一使命的系統化的責任追究制度。

教育問責制能夠通過運用制度化的評估、匯報、證明、回答、獎懲等一系列方法有效促進教育質量的改進。單憑高職教育評估的一己之力是無法實現其問責功能的，高職教育評估需要通過教育問責來體現其價值。這是因為，第一，教育問責能夠體現教育評估目的的價值。教育評估與教育問責聯動，明確了評估的目的是通過判定教育公共權力平衡與否、教育資源分配公平與否以及考核教育績效來促進高職教育的發展。第二，教育問責能夠體現教育評估指標的價值。教育評估與教育問責聯動，評估指標就與追問的責任相一致，評估指標體系便有了核心，指標的確定就不再混亂無序。第三，教育問責能夠體現教育評估結果的價值。教育評估與教育問責聯動，評估結果就成為問責的判斷依據，成為具有權威性的指標，從而擺脫其最后僅僅成為無意義文字報告結論的命運。

2.高職教育評估是教育問責的必要保障。教育評估是失責行為發現的工具，是教育問責的重要前提和方法，是實現問責的必要保障。評估與實行教育問責制度的邏輯主線息息相關，主要表現在以下三個方面：

首先，評估過程是問責程序的重要環節決定了教育評估是教育問責的必要保障。教育問責制是一個系統化的責任追究制度，包含權力授予、明確責任和全面實施體系化控制等內容，包括對責任的解釋、評估、判斷和追究等環節，追求達成權力與責任、義務的平衡。就教育問責制度本身來說，評估作為其中十分重要的一環，保障制度的程序性與有效性。缺少評估，問責就無法對問責客體的實然狀況做出客觀的判斷，更無法進一步實行責任追究。

其次，評估指標是問責內容的具體表征決定了教育評估是教育問責的必要保障。教育問責制度的首要環節就是對授予教育承擔者的權利、義務與責任即問責的內容做出明確的解釋與規定。評估指標是問責內容的載體，能夠將宏觀的問責內容轉化為一系列具體、細微的可測量、可描述、可評判的指標，從而從各個方面評估問責客體的實際狀況。

最后，評估結果是問責后果的根本依據決定了教育評估是教育問責的必要保障。教育問責要進行最后的責任追究、獎懲指導等，都必須對問責客體實然狀況與其責任目標之間相差的距離做出程度上的判斷，從而決定對問責客體采取什么樣的問責后果。評估結果是問責客體在業績與效率上實然狀況的真實反映，因此也成為問責決斷的重要依據。

3.高職教育評估與教育問責的聯動效應。教育評估與教育問責均是高職教育質量提升與保障的關鍵環節與手段，二者的隔離不僅使教育評估體系與教育問責體系都陷入困局，而且也使保障提升高職教育質量的效果大打折扣，因此要構建評估與問責的聯動來打破這種困局。聯動，顧名思義，是因二者內在的關聯性，其中一者運動變化，另一者也跟著運動變化的活動。也就是說，構建的教育評估與教育問責的聯動是一種動態的、一環接一環的、有規則并相互影響的運動機制。二者聯動產生教育評估向上生長、教育問責向下扎根的效應，二者如樹與藤，相互支撐，共同生長。

從國外教育問責與評估的優秀經驗來看，二者聯動是提升與保障教育質量最為有效的途徑。在美國職業教育質量保障體系中，二者聯動在問責實施程序與質量評價指標體系方面表現得尤為突出。首先，美國職業教育質量問責在實施過程中包括計劃制訂、評價報告和結果反饋三個階段。在問責計劃獲得批準后，各州政府在全州范圍內收集相關數據后形成評估報告并每年向聯邦教育部上交，匯報本州在達成績效標準的過程中所取得的進步，聯邦教育部收到報告深入分析以后提出改善計劃或予以處罰。其次，美國的職業教育質量指標體系包括核心指標、附加指標和已有指標三種類型。其中，核心指標是《帕金斯法Ⅳ》給定的全國范圍內都需要評價的指標，主要包括學生學術成就、文憑獲得率、就業率等指標；附加指標和已有指標則是各州根據自身的實際情況設置的。這些指標無一例外都與問責內容相一致，為判斷問責對象是否達成預定績效目標提供了基礎。

三、高職教育評估與教育問責聯動發展的前提條件

結合當前我國高職教育質量保障體系的實際狀況，借鑒英美等發達國家的豐富經驗，筆者認為以下四個方面是成功構建高職教育評估與教育問責聯動機制的前提條件。

1.保障高職教育問責主體的平等性與評估主體的獨立性?，F代民主政治下，教育問責的主體是多元的。我國高職教育以公辦學校為主，學校的經費主要來源于納稅人的賦稅，納稅人首先是向學校和教育管理部門問責的主體。除此以外，對于高等職業教育來說，還要接受政府教育行政部門、學生及家長、經濟市場、社會輿論等多個利益相關者的問責。有效的問責強調利益相關者在過程中的平等性，要求全面考慮來自各方的價值觀，給予利益相關者平等的能力與權利。我國當前的教育問責制度中政府占據強有力的優勢地位，因為有形的權利與義務通常都是由政府授予，優勢地位一旦變成主導地位，那么教育問責也就必然產生“行政化”傾向。因此，必須平衡各方權益，使各個利益相關者參與其中，以保證他們的利益與需要。

問責是利益相關者在自我立場上的意愿表達，評估則是一個反映客觀事實的過程。因此，評估主體不能代表利益相關者中的任何一方來進行評估，應保持其獨立性；同時，評估又是一個需要利益相關者共同參與的過程，評估主體應包括來自政府部門、學校、行業等的專業人士。以英國高等教育績效評估為例，對全英所有大學進行的績效評估及其績效報告的發布均由績效指標指導小組（PISG）完成，該小組的成員來自政府的各個部門和英格蘭、蘇格蘭、威爾士高等教育基金委員會及高等教育統計局、大學、學院等。

2.明確高職教育評估與問責客體的責任。在構建教育問責與教育評估聯動機制時，在形式上必須要以文件來明確教育問責客體的責任，使教育評估有理、問責有據。如美國的職業教育問責制中，首先是在法律上明確了州政府的職責?！?006 年卡爾·帕金斯職業技術教育改進法案》對美國職業教育實施問責的目的、州績效措施、核心績效指標等進行了詳細明確的規定。其次，在此基礎上，美國各州還必須向聯邦教育部門提交州問責計劃，包括展示本州計劃構建的質量問責指標體系，并說明各項指標的具體測量方式；明確本州未來兩年內在每一個核心指標上計劃達到的績效標準；描述本州將采取哪些措施，保證所獲得數據的精確性、可靠性和兼容性三方面的內容。職業教育法案和問責計劃具體化了問責客體的責任，增強了教育評估與問責的有效性。

在內容上，教育評估與教育問責客體的責任不僅要包含行政上、道德上、法律上的宏觀責任，更重要的是要囊括一定時間限制內的績效責任，這種績效責任的可測量性與可描述性也極為重要。如美國州政府向聯邦政府提交的職業教育問責計劃中就明確羅列了政府的績效責任標準與其測量方法。高等職業教育管理部門的主要績效責任包括出臺高職教育政策、管理與配置教育資源等，高職院校的主要績效責任則包括院校硬件設施、師資隊伍建設、學生學業成績、學生滿意度等。

3.提高高職教育評估與問責的制度化水平。高職教育評估“形同虛設”與高職教育問責“有名無實”證明了當前我國高職教育評估與教育問責的制度化水平都極低，急需提高其制度化水平來促成兩者的聯動。第一，頒布專門的教育問責制度的法律法規，由法律法規保障教育問責制度的規范性與權威性，以法律法規的形式對問責主體、客體、內容、程序、方法和后果等進行明確而詳細的規定，使教育問責制能有法可依、違法必究，使其成為一種真正提升教育質量的長效機制。第二，建立專門的政府機構，其任務是整合教育問責與教育評估實踐，確保評估與問責的有序進行。該機構應由政府主導創立，由政府、學校和社會市場等各方人員組成。該機構是接受問責主體的委托對問責客體進行評估、收集評估信息、表達問責主體意愿、溝通公布信息的第三方組織，也為積弊太深各自為政的利益各方提供溝通交流的平臺，讓利益相關者對問責過程和結果有參與和表達意見的機會。第三，將高職教育評估與問責機制納入教育管理部門與高職院校的戰略計劃中，通過文本的形式規范制度，要求教育管理部門與高職院校參與評估與問責。

4.注重高等職業教育的本質與特性。構建高職教育評估與教育問責聯動機制必須揚棄“本科情結”，構建與高職教育的本質特性相一致、導向高等職業教育內涵式發展的機制。如何將高職院校堅持以就業為導向，重點培養學生工作崗位需要的技能，深化校企合作、產學結合的人才培養模式，打造專業精、教學優、科研勤的師資隊伍等辦學特色體現于評估與問責聯動機制中是十分值得探究的問題。筆者認為，應著力在以下兩個方面體現：一方面，高職教育評估指標體系。評估標準對高職院校的發展有直接的導向作用，高等職業教育向內涵建設發展的導向決定了學校辦學水平評估的重點必須落在高職院校課程體系、教學模式、實訓條件以及其教師是否具備課程開發的能力、理論與實踐一體化的教學能力上。②因此，評估指標體系應當重點開發相關指標。另一方面，高職教育問責后果實施。目前我國高等職業教育發展正處于從外延擴充的豐碩成果轉向接受內涵建設新挑戰的關鍵時期，不僅大多數高職院校在發展中遇到包括人才培養目標、專業建設、課程體系建設、教學模式改革、師資水平提升等直接影響辦學水平的困惑，而且教育管理部門在高等職業教育發展中也遇到經費如何使用、資源如何配置、政策如何優化等問題。因此，實施問責后果不僅應包括獎勵與懲罰兩部分，還應把重點放在研究與指導上，促使政府與高職院校共同研究發現與積極實踐提高高等職業教育質量的方式與方法。

[注釋]

①王永林，王戰軍.高等職業教育評估的價值取向研究——基于評估方案的文本分析[J].教育研究，2014（2）：104.

②徐國慶.走出高職評估的二元困境[J].職教論壇，2006（12）：1.

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