整體性治理視角下的校企協同合作機制研究

[摘要]如何有效協調高職院校與企業這兩個不同管理主體之間的合作關系，促進企業主動融入職業教育發展，一直是制約校企協同合作的難題。整體性治理理論注重多元主體的參與、組織邊界的調整、職能權責的整合、運行機制的重構優化等思路，為解決校企協同合作提供了非常有價值的解決范式。文章從整體性治理的分析視角，探索從政策保障機制、信息協調機制、利益分配機制、組織協調機制及多元評價機制等方面構建校企協同合作機制的實現路徑。

[關鍵詞]整體性治理 現代職業教育體系 校企協同合作 碎片化

[作者簡介]曾東升（1974- ），男，南京科技職業學院，助理研究員，碩士，研究方向為比較教育管理。（江蘇 南京 210048）

[基金項目]本文系中國職業技術教育學會第四屆理事會科研規劃項目2014—2015年度立項課題“整體性治理視角下的校企合作協同機制研究”的階段性研究成果。（課題編號：201410Y38）

[中圖分類號]G710 [文獻標識碼]A [文章編號]1004-3985（2015）23-0010-03

2014年以來，國家在頂層設計層面做出發展現代職業教育的重大戰略部署，提出企業參與職業教育對于激發職業教育辦學活力具有重要性，發揮企業重要辦學主體作用，強調校企協同育人等?？梢哉f，國家在高度重視現代職業教育發展對提高國家競爭力作用的同時，也越來越意識到企業對職業教育發展的重要作用。二十多年來，從“校企合作”到“校企深度合作”及“校企協同合作”表述的變化，既反映了院校與企業合作的必要性和重要性，又間接體現了當前校企合作中存在的深層問題，主要表現為企業主動參與合作的意愿不足、校企合作的層次和水平不高、缺乏有效的政策支持等。要解決這些問題，僅僅從教育層面是不夠的，更需要從法制、機制等層面展開研究。文章嘗試從治理的視角特別是整體性治理的視角分析構建校企協同合作機制的框架思路，以期有效解決校企合作的機制困境。

一、高職教育的跨界性和人才培養目標需要校企雙主體合作辦學

高職教育的跨界性特點決定了職業教育的人才培養規格必須適應技術進步、生產方式變革以及社會公共服務的需要，將職業教育的經濟屬性與教育屬性有機結合，既要滿足職業教育的社會化需求，又要滿足學生的個性化發展需求。這一跨界性特點決定了高職教育發展必須突破現有的單一主體辦學模式，賦予企業辦學主體地位，并且給予政策引導和支持?！秶鴦赵宏P于加快發展現代職業教育的決定》明確提出，研究制定促進校企合作辦學有關法規和激勵政策，深化產教融合，鼓勵行業和企業舉辦或參與舉辦職業教育，發揮企業重要辦學主體作用。下一步的關鍵是如何落實這一頂層設計要求。從政府治理層面而言，政府具有促進職業教育發展的公共職責，通過政策導向激發職業教育辦學活力，統籌協調學校與企業的合作關系，三方共同承擔現代職業教育發展的相應責任；僅僅依靠院校的主動合作，企業一方處于合作中的機會主義者角色，勢必導致合作層次（如傳統的訂單合作等）不高、合作領域有限（如主要限于人才招聘方面等）和合作缺乏穩定性（如表現為臨時性、不定期的合作關系等）。這就需要政府承擔起橋梁的作用，通過制度激勵、有效治理、資金支持等途徑促進學校和企業的協同發展。

此外，企業作為高職院校人才輸出的主要需求方，最有資格評價和檢驗職業院校的人才培養水平。因此，產教融合、校企合作體制機制的有效構建不僅是現代職業教育體系建設的要求，更是衡量職業教育發展水平的一個重要指標。要讓多年來一直提倡的校企合作真正成為推動現代職業教育發展的有效途徑，落實雙主體辦學機制，需要政府、學校和企業三方及相關利益者的共同治理。整體性治理模式的提出，就是從政府、院校治理方式改革著手，通過制度創新、組織革新和機制運作，協調企業與學校的合作關系，注重合作的靈活性和實效性，而非合作形式化。①

二、整體性治理視角下的校企合作機制分析

整體性治理作為21世紀關于政府治理的重要理論，其主要理論觀點在于破解主體單一、組織結構分割、功能重疊與科層管理模式下的碎片化問題。整體性治理需要解決的是不同管理主體、不同部門之間的協調整合問題。這些問題跨越了部門邊界，絕非單一部門機構所能解決。②?？怂拐J為，政府治理中的功能性碎片化問題主要體現在跨部門職能運作過程中，表現為職能的同構、目標的沖突、利益保護主義、管理的排他性問題等。對于以項目合作、契約合作或缺乏法制約束的不同社會主體之間（如校企合作）的合作，存在著道德與信任危機、合作導向與主體價值的偏離以及制度的非均衡性等制約因素，從而影響了合作的成效，導致合作主體之間呈現碎片化、分散化等問題，如當前各類職業教育集團成員之間的合作問題。

現代職業教育的發展和現代職業教育體系的構建需要多元主體融入其中。對于企業而言，現行政策中沒有賦予企業參與職業教育的法律責任，企業在內部培訓和勞動力市場的分化過程中，一直將職業院校作為人才吸納的短期合作者；特別是在買方市場，企業有更多的人才選擇渠道，缺乏與院校的合作動機。教育行政部門期望通過重要項目、資金資助的方式增強企業、地方政府對職業教育的關注和參與，所起作用還是有限的，不能從根本上激勵企業融入職業教育。如2006年啟動的國家示范性（骨干）高職院校建設項目，從驗收和建設成效來看，高職院校的整體內涵提升是有限的，特別是在校企合作機制建設方面，并沒有取得實質性突破，校企合作還未達到協同發展的層次和水平。其主要原因之一就是地方政府沒有發揮有效的協調作用，沒有出臺激勵企業、行業參與職業教育發展的政策和措施。依靠職業院校自身的主動合作，單一主體的機制創新不能從根本上清除校企深入合作的障礙，還需要從政府治理層面著手解決。通過制度創新和機制運行，解決校企合作中存在的主體利益協調與溝通的障礙、責任邊界的不確定、監督約束和績效評估等諸多問題。因此，構建校企協同合作機制應從政府治理的視角著手，結合院校治理機制改革，共同推動協同機制的落實。

三、構建校企協同合作機制的實現路徑

由于單一主體驅動的合作機制不能有效解決校企協同合作問題，需要將政府治理、院校機制和企業責任三個方面統籌結合、系統運作加以解決，關鍵是如何有效發揮政府治理的作用，協調、整合學校和企業兩個管理主體的合作關系。與政府內部治理機制不同，政府對于企業的管理并非是科層模式，而是間接管理模式，通過政策引導和責任界定來激勵企業參與職業教育合作辦學；同樣，對于院校而言，在管辦評分離的治理趨勢下，政府需要適當放權給院校，如與企業合作開展股份制辦學模式、混合所有制模式等，具體落實頂層設計中提出的一些指導建議。在理論運用和實現途徑方面，整體性治理的思路契合政府治理下的校企協同合作范式。該理論注重發揮市場和社會力量的輔助功能，強調政府在整合資源過程中的主導地位，承擔著拓展公共服務參與空間、管理服務過程和控制服務結果的主要責任。整體性治理模式下的組織更加注重機制協同和組織目標的達成，側重治理的整體利益等。該理論契合校企合作的治理思路，職業教育的跨界性和治理主體的復雜性，需要通過協調、整合學校和企業的合作機制，改革地方政府治理機制，促進職業教育政策的有效落實，使企業、行業等社會組織成為職業教育發展必不可少的利益相關者。文章嘗試從政策保障機制、信息協調機制、利益分配機制、組織協調機制及多元評價機制五個方面探討校企協同合作機制的構建思路。

1.政策保障機制。1996年頒布實施的《中華人民共和國職業教育法》自2009年修訂以來，一直進展緩慢，2014年以來，職業教育法加快進入修改日程。國家教育行政學院的邢暉教授認為，要增強修訂法參與主體的多元性，體現職業教育的跨界特征；職業教育“跨界”的特點和“齊抓共管”的現實需要組織“多元”力量，吸收政府多個部門、行業、企業、院校等利益主體進行廣泛博弈。當前，制約職業教育發展的主要瓶頸是行業企業參與職業教育的機制缺乏政策依據，這需要從頂層制度設計中加以明確，通過法制來進行約束和界定。為此，政策保障機制的源頭首先是職業教育法的修訂，然后出臺政策配套措施，其關鍵落腳點在于地方政府的貫徹執行。該法案的修訂不能僅由教育部門單一主體完成，需要體現“跨部門”的協同合作，明確各主體部門的責任分工，特別是“跨界”運行中的統籌協調機制和利益制衡機制等。職業教育的“跨界”特性需要跨部門的治理，以促進不同合作主體的協調和整合，最終目的是有效貫徹修訂后的職業教育法的精神和要求。這一法制思維也正是整體性治理思維的體現，其治理目的就是達成政府治理目標和手段的一致性。

2.信息協調機制。新公共管理倡導協同治理的方式，強調治理主體的多元性、治理權威的多樣性以及各治理主體的自愿平等協作等。協同治理需要網絡技術與信息技術的支持，由政府、企業、民間組織、個人等社會多元要素協調合作治理公共事務，以追求最大化的治理效能。③職業教育與產業發展緊密關聯，產教融合、校企合作已成為現代職業教育體系建設的基本原則。促進職業教育政策的有效執行、實現校企合作資源的共享、促進校企協同合作等，首先需要構建一個信息合作平臺，實現政府、學校、企業和行業等利益相關者的資源共享。如教育部委托中國職業技術教育學會建設的“全國職業教育集團化辦學統計與公共服務平臺”，目的是通過搭建一個信息平臺，為下一步評選全國骨干職業教育集團奠定基礎。校企合作缺乏深度的一個主要原因是信息不對稱：一是缺乏有效的溝通平臺，學校和企業之間不能實現信息的充分交流；二是政府組織信息不對稱或者不能合理配置信息資源；三是缺乏一個多方合作主體互相溝通和交流的協調機制，不能有效實現信息協同。缺乏信息協調機制，校企協同合作也就無從談起。

3.利益分配機制。校企合作的基本前提是受益原則，否則就沒有雙方合作的動機和必要性。目前校企合作存在的主要問題就是如何使校、企在合作過程中受益，還缺乏具體的實施規則。④職業教育培養的人才具有技術性、應用性特點，緊貼行業企業需求，職業教育人才培養整體上是一種集體利益的體現，國家、社會、學生、學校和企業都是其中的利益分享者。校企合作不可避免地面對學校公益性與企業功利性的沖突，雙方合作的目的存在一定的差異，如企業不愿意參與學校教學過程、不想讓學校老師分享企業的技術資源等。但是，學校與企業最大的交集也是最大的合作目的就是人才的需求，即人才供方與需求的合作，這也是雙方利益分配的基點。

滿足合作主體的利益需求是校企合作的前提，單一的主體驅動無助于推進雙方的有效合作。如國家骨干高職院校建設項目，項目建設要求是創新校企合作體制機制，促進校企深度合作等。立項高職院校采取各種舉措搭建校企合作平臺，絕大多數合作載體和項目是院校主動聯系企業建設的，真正有成效的、長久的合作平臺還是比較少的，關鍵因素就是沒有滿足企業的利益需求。項目建設與企業有何關聯，企業參與項目能夠獲得什么，這些涉及企業利益的問題沒有得到切實解決，教育部門的單方行為并未產生聯動效應。因此，以規范的形式影響校企雙方合作背后的理性選擇行為，進而使校企主體走出集體行動的困境成為政策發揮作用的主要邏輯。④其實現途徑就是先建立校企合作的利益分配機制，讓企業真正視學校為利益共同體的重要部分，其愿景是校企合作層次越高受益越大。只有如此，校企協同合作才會產生效益導向。

4.組織協調機制。?？怂拐J為，組織在目標和手段之間的沖突問題并非是專業化和分化等組織內的問題，而是不同組織“間”的問題，其根源在于組織間的碎片化問題。整體性治理理論認為，碎片化是科層組織體系的主要問題，不僅表現在功能層面、權力層面、資源分布層面和制度層面，還表現在決策的制定和執行層面。組織層級多且組織職能同構化導致組織協調困難，部門中心主義和部門利益主義盛行，造成政策目標不能有效實現。對于高職院校而言，高職院校內部治理結構的“碎片化”、職能裂化傾向比較嚴重，主要體現在學校與院校兩級管理體系權責不匹配、管理功能和權力分配碎片化、管理機構膨脹、問責機制缺失等方面。對于校企合作的管理權責，有的院校由就業部門負責，有的院校成立校企合作職能部門等。校企合作涉及領域較為廣泛，相應地產生了院校在校企合作內部組織之間的協調困境，如就業處、科技處、教務處還有各個院系等部門之間的協調問題。

高職院校開展校企合作，除了要明確校企合作的職能部門及具體職責外，還要建立組織協調機制。例如，建立校企合作工作委員會，統籌負責學校的校企合作工作，具體工作由校企合作職能部門負責，有關部門協助配合。問題是成立組織機構簡單，而要有效協調相關部門開展校企合作工作卻難點重重。相對企業而言，無須成立校企合作組織，一般是人力資源部門負責合作事宜，合作出發點主要是人才需求。由此，從組織協調層面來看，高職院校存在校企合作的內部協調問題，企業存在如何尋求平臺有效獲得人才需求問題。從企業的視角看，合作過程簡化、強調效率、協調順利是主要考慮因素，而組織之間的有效協調是關鍵，包括院校內部組織的協調及校企之間的組織協調，這是保障雙方合作順利推進的重要環節。目前，有的高職院校實施了大部門式治理方式，對相似或者相近的職能部門進行整合和綜合設置，組織形式注重整體利益，通過目標協調和組織整合，調整組織職能邊界，從而致力于政策目標的有效落實。這一舉措正是整體性治理模式所倡導的，也是創新組織協調機制的一種有益探索。

5.多元評價機制。杜玉波同志在“深化高等教育綜合改革要轉變發展方式”的講話中談到：“適應經濟社會發展需要，關鍵要創新高等教育人才培養機制，要把構建協同育人機制作為重要突破口，要把改進人才培養質量評價作為重要保障?！薄督逃筷P于深入推進教育管辦評分離 促進政府職能轉變的若干意見》中指出，鼓勵高校面向社會辦學，建立健全協同創新和協同育人機制，制定專業機構和社會組織參與教育評價的資質認證標準等?！冬F代職業教育體系建設規劃（2014—2020年）》提出要完善學校、行業、企業、研究機構和其他社會組織共同參與的職業教育質量評價機制。這一系列指示和政策說明高校人才培養質量的評價標準需要市場介入。對于高職院校而言，評價其培養的人才是否合格，是否滿足企業和社會的需求，關鍵在于人才培養的過程和目標是否發揮了企業的重要辦學主體作用，是否有效改革了職業教育專業課程體系并建立了專業標準和職業標準聯動開發機制等。作為高職院校的主要人才需求方，企業最有資格評價學校人才培養質量的高低，包括院校開設的專業是否實現與產業的有效對接、課程設置是否滿足職業資格標準的要求等，院校教學改革的成效最終將通過學生在企業的工作實踐得以檢驗。正如整體性治理理論提出的，整合和協調并非是改革的目的，而是一種實現目標的手段。如何評價目標實現的效果，主要看政策執行效度。對于校企合作而言，無論是學校還是企業，無論何種方式的合作，評價合作成效的關鍵指標還是人才質量，這也是評價校企合作層次和水平的主要指標。在當前“政府引導服務+社會多元合作治理”的改革趨勢下，多元評價機制的有效構建是構建校企協同合作機制的重要組成部分。

總之，整體性治理模式有助于克服政府和院校組織內部的部門主義、狹隘視野和各自為政的弊病，提高不同組織、跨部門之間復雜問題的應對能力。以政府為紐帶協調學校、企業、行業等之間的合作關系，有效發揮政府在資源整合過程中的協調作用，通過上述五個協同機制的構建，學校和企業最終才能走向實質性的協同發展。

[注釋]

①譚學良.整體性治理視角下的政府協同治理機制[J].學習與實踐，2014（4）：77.

②何水.協同治理及其在中國的實現——基于社會資本理論分析[J].西南大學學報，2008（5）：103.

③易鑫.校企合作的三個追問——一所高職院校發展的否定之否定[N].中國教育報，2010-04-21.

④黃文偉.職業教育校企合作主體利益沖突與政策調試——理性選擇理論的分析視角[J].教育發展研究，2014（19）：54.