我國生物多樣性保護的法律制度研究

[摘要]生物多樣性是人類賴以生存和發展的重要資源。由于長期以來，尤其自資本主義起興以來，人類不合理的開發利用生態資源環境，生物多樣性遭遇嚴重危機，引起全球廣泛關注。作為世界上生物多樣性最為豐富的國家之一，我國同樣面臨物種減少甚至滅絕的問題。然而，我國生物多樣性法律制度，在立法、執法及國際合作等方面存在不足，無法保障生物多樣性。為此，我國應在立法等方面相應予以完善，以保護生物多樣性。

[關鍵詞]生物多樣性；物種減少；國際合作

一、生物多樣性的概念與分類

（一）生物多樣性的概念

生物多樣性是生物或生態保護的核心概念。1986年這一概念提出后，起初是在生物及生態學等學科使用，后隨著生態環境問題重要性凸顯，始進入法律表述，成為法定概念。目前對生物多樣性進行權威界定的，要數1992年聯合國環境與發展大會通過的《生物多樣性公約》（Convention on Biological Diversity，簡稱CBD）。依該公約第2條“用語”所定義，所謂生物多樣性（Biodiversity），即“所有來源的活的生物體中的變異性，這些來源包括陸地、海洋和其他水生生態系統及其所構成的生態綜合體；這包括物種內、物種間和生態系統的多樣性”[1]。

（二）生物多樣性的分類

一般可將生物多樣性細分為三個層次，即分別體現在“物種內”、“物種間”與“生態系統”之上的“遺傳多樣性”、“物種多樣性”以及“生態系統多樣性”：[2]

首先，在微觀層面，即“物種內”的層面，體現為“遺傳多樣性”。物種由其下若干種群構成。因此，生物多樣性首先在種群的范圍予以呈現，體現為同一物種內不同種群間、及同一物種同一種群內遺傳的多樣性。這種種群范圍的生物遺傳多樣性，又稱基因多樣性；其次，在中觀層面，即“物種間”的層面，體現為“物種多樣性”。物種層面的生物多樣性，主要是在生物物種種類數量以及空間分布等方面，體現出的生物物種的多樣性、差異性、豐富性；最后，在宏觀層面，即“生態系統”的層面，表現為“生態系統多樣性”。生態系統多樣性，是“地球生態系統組成、功能的多樣性以及各種生態過程的多樣性，具體包括生物圈內生境、生物群落和生態過程的多樣化以及生態系統內生境差異以及生態過程的多樣性”[3]。從以上分析我們可以知道，生物多樣性是一個層次分明、內涵豐富、相互聯系的范疇。

二、美國及歐盟生物多樣性保護法律制度

生物多樣性問題首先出現在歐美地區。隨著生態意識提高，歐美地區對生物多樣性保護的政策法律制度已發展得愈加完善。

（一）美國的生物多樣性保護法律制度

1969年《國家環境政策法》，是美國環境與生態保護方面的基本立法，該法首次明確了對自然資源和生態環境的保護。其后，美國聯邦及各州分別制定了一些立法，就資源和生物多樣性進行保護，如在部分公共土地上劃定自然保護區，以保護生態多樣性。截至目前，美國已劃定超過1.09億公頃公共土地，這些公共土地都處于聯邦及各州政府地嚴格保護與監管之下。在《國家環境政策法》這一基本立法之外，美國還陸續通過了諸如《瀕危物種法》、《遷移鳥類條約法》、《國家野生生物庇護所管理法》、《北美濕地保護法》等不同專門單項立法；其中1973年通過的《瀕危物種法》，堪稱全球最嚴格的生物多樣性保護規范，其表現為：第一，“應用同一標準，將美國和國外瀕危物種列入相關目錄”；第二，對《瀕危野生動植物種國際貿易公約》所列瀕危野生動物名錄內之動植物，予以保護；對瀕?；蛏媸芡{之物種，專門制定規劃或方案予以保護；禁止進出口或銷售瀕?；蛏媸芡{物種及其制品；嚴厲打擊持有或運輸瀕危野生動物及其制品者[4]。美國對生物多樣性之保護可謂不遺余力，涵蓋了國內保護與國際保護兩個層面?？梢哉f，美國的生物多樣性保護不單是其國內政策法律制度，同時也成為其國際政策與戰略，二者是高度一致的。

（二）歐盟的生物多樣性保護法律制度

歐盟也相當重視生物多樣性保護，相繼制定了一系列保護野生物及其生境等法律規范，如1979年《關于保護野鳥的指令》，1992年《歐共體關于保護自然生境和野生動植物的指令》等。此外，歐盟還先后制定并實施了《生態保護網計劃》、2006年《生物多樣性行動計劃》，并先后提出了《我們的生命保障，我們的自然資本：歐盟生物多樣性戰略2020》等區域發展規劃[5]。受到歐盟生物多樣性保護的驅動，歐盟各成員國也不斷加強生物多樣性保護立法。如德國通過制定或修改《聯邦水法》、《聯邦植物保護法》等立法明確德國聯邦政府以及公民、企業和社會組織對水生物、植物等生物多樣性的保護義務；法國則通過《水質保護法》、《土地和土壤保護管理法》等立法建立了其生物多樣性保護法律體系；歐盟的另一架馬車———英國先后頒布了1976年《瀕危物種法（進出口）》和1996年《野生哺乳動物保護法》等立法，對瀕危物種及野生動物進行嚴格保護[6]。

（三）美歐生物多樣性保護法律制度的特點

第一，注重立法，建設生物多樣性保護的體系建設，不斷完善各項專門立法。歐美都是成熟的法治化國家和地區，其注重通過制定正式法律的形式，實現生物多樣性保護的策略，是成功的，其依靠法治的力量保護生物多樣性的做法，值得其他國家和地區進行借鑒。

第二，注重立法的協調與統一，不斷完善生物多樣性法律自身的體系性。歐美等國家和地區，不單注重對生物多樣性保護進行立法，其立法不僅僅體現在數量與規模的數量較多之上，更體現在其不同法律規范與制度之間，彼此相互協調、一致、統一，共同構成了自洽而完備的生物多樣性法律體系。從本文最初對生物多樣性的定義與類型分析可知，生物多樣性的保護是一個涉及范圍頗為廣泛、關系極為復雜的問題，這就要求生物多樣性法律制度充分回應和適應，在物種內、物種間及生態系統整體這三個層次上，提供全面系統的法律保護，決不能僅僅依靠一兩個單一或抽象的法律規范。

第三，再具體制度設計上，注重因地制宜，根據本地經濟社會條件、歷史文化背景，結合本地生物多樣性的特點和需要，建立相應政策法律制度。以美國為例，由于歷史原因，美國存在大量公共土地，這為美國建立其以國家公園及自然保護區為核心的生物多樣性政策法律制度體系，提供了制度土壤，反而，在人口密集、公共土地偏少的歐洲，這種制度模式是難以形成的。

第四，在全球化的視野下建設本國或本地區生物多樣性政策法律制度體系。從歐盟的法律實踐可以看出，生物多樣性保護法律較為發達的國家和地區，往往都將內部生物多樣性保護政策法律制度建設，融入全球生物多樣性保護制度實踐。美國和歐盟都是全球生物多樣性保護的主要推動力量之一，在其內部相關立法及制度建設活動中，始終同時關注著全球生物多樣性保護的趨勢，并與之同步接軌。

三、我國生物多樣性保護法律制度存在的問題

（一）生物多樣性保護的立法滯后

我國是《生物多樣性公約》締約國，并制定了《中國生物多樣性保護行動計劃》。1989年施行的《野生動物保護法》是我國生物多樣性保護方面的基礎性法律。然而，該法早已嚴重滯后，不足以應對如此復雜而又嚴峻的生物多樣性流失等問題?？傊?，目前我國立法在生物多樣性保護方面是較為有限的，存在著較多的空白領域。

（二）生物多樣性保護管理制度不完善

首先，生物多樣性保護行政管理體制不完善。生物多樣性涉及林業、國土、農業、水利、環保等多個部門，這與我國行政上條塊分割的分權式管理體制相沖突；其次，生物多樣性保護相關部門責任制不完善。作為一種典型的公共物品，單單依靠市場和社會不足以保障生物多樣性的安全，這就亟需相關部門積極介入。然而，一方面由于各級部門經濟發展激勵驅動，另一方面由于我國相關立法不完善，目前我國生物多樣性保護缺乏對政府職責的細致規定，甚至，對于物種滅絕等生物多樣性減少，很難追究有關部門監管與保護不力的責任，從而也就難以促使相關行政部門積極保護生物多樣性。

（三）生物多樣性國際合作有待加強

我國對于生物多樣性保護采取了多部門分割管理的制度模式，很難以一個聲音說話，以一個身體行動。這種模式與其他國家和地區相關管理體制和制度模式差異較大。這造成的一個較為嚴重的后果是，在面臨生物多樣性保護的國際交流與合作方面，找不到合適的國內牽頭主體。同時，在履行國際生物多樣性保護的相關公約、條約時，由于國內多頭分管的局面，也影響了國際義務在國內的落實。

四、我國生物多樣性保護法律制度的完善

（一）加強我國生態多樣性法律體系性建設

生物多樣性，不是一部法律，或者一兩部法律就能夠成功。法律是依靠體系的力量實現其自身的，據此，我們應當構建生物多樣性法律體系，使得生物多樣性貫徹在憲法、法律、法規之中。首先，我們應在《環境保護法》———我國環境與生態保護的基本立法中，明確對生物多樣性的保護，以專門章節的形式，集中系統規定諸如外來物種防治、瀕危物種名錄、自然保護區等制度內容；完善各《野生動物保護法》、《森林法》等各具體單項立法，增加和改進保護生物多樣性的規范內容。

（二）完善我國生物多樣性行政管理制度

如前所述，我國生物多樣性管理體制，條塊分割較明顯，這種多頭管理的制度模式，非常不利于生物多樣性保護。[7]因此，必須打破多頭管理的局面，按照協調統一的原則，重構我國的生物多樣性保護行政管理制度?；蛘?，打破以行業或地域為基礎的生物多樣性管理體制，以生態系統及其要素為中心，實施在地化、綜合性管理，例如在生物多樣性較為豐富或形勢嚴峻的地區，設立專門的管理機構，對生物多樣性實施綜合統一管理，這正是美國以國家公園、自然保護區為核心的生物多樣性管理的基本精神。此外，我們還可以加強和完善政府保護生物多樣性的責任，對輕視生物多樣性保護，行政不作為或作為不力的地方政府、機關或個人，依法追究行政或刑事責任。

（三）加強生物多樣性保護國際交流

事實上，很多生物物種的生存、繁衍與遷徙，都不局限于一個地區或一個國家。因此，生物多樣性保護是全人類的共同事業，是一項全球性公共事務。只有通過全球各個國家和地區的參與及合作，生物多樣性保護才是可能的。歐盟等國都極為注重對生物多樣性保護，進行政策法律、資金技術等方面不斷加強國際交流與合作。我國作為一個大國，一個經濟與人口規模長期高速增長，資源環境壓力巨大，生物多樣性形勢極為嚴峻的國家，迫切需要融入國際生物多樣性保護的國際社區中，通過積極參與生物多樣性國際公約、多變及雙邊條約的起草、制定與實施，將國際先進制度經驗引進到國內，并同時將我國有特色的制度模式推送到全球，共同開展國際生物多樣性保護。

參考文獻

[1]生物多樣性公約第2條[EB/OL].http：//www.npc.gov.cn/wxzl/g ongbao/1992-11/07/content_1479265.htm，最后訪問時間2015年4月11日。另可參見：胡志昂，王洪新.遺傳多樣性的定義、研究新進展和新概念[M].生物多樣性與人類未來———第二屆全國生物多樣性保護與持續利用研討會論文集.1996.

[2]夏銘.遺傳多樣性研究進展[J].生態學雜志，1999，（3）：59-65。另可參見：史學瀛，何向亮.土著與地方社區的傳統知識與做法對保護和利用生物多樣性的意義———兼論土著民族的權利保護問題[J].南開大學法政學院學術論叢，2001；魏輔文等.生物多樣性喪失機制研究進展[J].科學通報，2014，59（6）：430-437；桑海英.中外生物多樣性保護法律制度的比較及借鑒[D].石家莊經濟學院，2012年，等.

[3]王曉強.我國生物多樣性保護法律制度研究[D].中國海洋大學，2010年.

[4]任海軍.綜述：美國生物多樣性保護概覽[EB/OL].http：//news. xinhuanet.com/world/2011-05/22/c_121444714.htm，最后訪問時間2015年4月11日.

[5]蔡守秋.歐盟環境政策法律研究[M].武漢：武漢大學出版社，2002年，第212頁。另可參見姜巖.新聞分析：解讀歐盟保護生物多樣性10年戰略[EB/OL].http：//news.xinhuanet.com/world/2011-05/04/c_12137910 2.htm，最后訪問時間2015年5月11日.

[6]孫中艷.英國、印度和美國生物多樣性法律保護概況及其借鑒意義[J].油氣田環境保護，2005，15（4）：7-9.

[7]呂忠梅.環境法新視野[M].北京：中國政法大學出版社，2001年，第253頁.

[作者簡介]劉璐（1985-），河南鄭州人，法學碩士學歷，國家知識產權局專利局專利審查協作河南中心人力資源部。