行政事業單位內部控制有效性評價框架研究

陳艷++于洪鑒++衣曉青

摘 要： 行政事業單位的特質屬性決定了各級單位在內部控制體系建設中缺乏內在的利益動因，那么如何科學、合理地評價各級單位的內部控制有效性已成為推進我國行政事業單位內部控制建設的一項重要課題。本文從行政事業單位內部控制的基本理論出發，以結果導向為主，過程導向為輔，運用層次分析法（AHP）對我國行政事業單位內部控制的評價指標體系進行了架構設計，并結合模糊綜合評價法（FCE）構建了定性與定量相結合的評價模型，為各級行政事業單位內部控制的有效性評價提供了一種具有可操作性的框架思路。

關鍵詞： 行政事業單位；內部控制有效性評價；層次分析法；模糊綜合評價法

中圖分類號： F2351 文獻標識碼： A

文章編號： 1000176X（2015）09007208

一、問題的提出

行政事業單位擔負著維護社會公眾利益的責任，其內部控制的有效性關乎社會經濟效益、政治效益和文化效益的綜合長效發展。2014年是《行政事業單位內部控制規范》（以下簡稱《規范》）全面實施首年，各級行政事業單位內部控制正在逐漸付諸于實踐。然而，《規范》只是起到了原則性的指導作用，并未對內部控制有效性評價方面做出任何規定，換言之，現階段依然缺乏對內部控制有效性評價的參考依據。評價環節是保證各個單位順利地、有效地實施內部控制規范的關鍵，是值得深入研究的重要問題。我們怎樣才能設計出一套行之有效的內部控制評價體系，從而對各單位的內部控制設計和運行的有效性做出科學合理的評價？如何在對單位內部控制有效性的評價過程中實現定性評價與定量評價相結合？上述問題的解決，就理論意義而言，有利于豐富我國行政事業單位內部控制的相關理論；就現實意義而言，不僅有利于滿足社會公眾對行政事業單位提升管理水平和加強廉政風險防控機制建設的強烈訴求，更是行政事業單位對自身監督與評價體系不斷完善的需要。 基于此，本文將對行政事業單位內部控制有效性評價的概念框架進行厘定，結合我國行政事業單位的自身特質及屬性，吸收企業內部控制評價研究的有益成果，采用層次分析法（AHP）構建行政事業單位內部控制有效性評價指標體系，結合模糊綜合評價法（FCE）進行指標模糊評價，以結果導向為主，過程導向為輔，構建定性與定量相結合的行政事業單位內部控制有效性評價框架。

二、文獻回顧

我國行政事業單位內部控制起步較晚，現有研究多數是探討行政事業單位內部控制的構建問題，而關于內控有效性評價問題的研究還比較匱乏，少數關于有效性評價方面的文章也是基于《規范》進行定性評價。劉永澤[1]認為應采用個別訪談法、實地查驗法、比較分析法和專題討論法等收集證據對行政事業單位內部控制設計和運行進行有效性評價；田發和杜思鵬[2]提出用專家分析法等對單位層面進行定性評價，在業務層面嘗試定量評價；唐大鵬等[3]從制度需求和模式選擇等方面提出了行政事業單位內部控制評價體系的構想?？梢?，行政事業單位內部控制有效性評價方面仍具有一定的研究空間。由于我國企業內部控制有效性評價方面的研究成果較為豐富突出，對我國行政事業單位內部控制有效性的評價有著啟發作用和借鑒意義，所以，筆者將從企業內部控制的評價范圍、評價指標和評價方法三個方面進行文獻梳理：

關于內部控制評價的范圍方面，主要存在兩種評價口徑：一是財務報告審計評價口徑，即只要財務報告內部控制有效，就可以認為企業整體內部控制有效，美國公眾公司會計監督委員會（PCAOB）采用的就是這種評價口徑。PCAOB之所以采用了財務報告審計評價口徑，主要是為了重點解決企業財務報表真實性差的問題，這種口徑雖然操作簡單，但存在一定的片面性。二是完整的內部控制評價口徑，我國的《企業內部控制評價指引》采用的就是這種口徑，這種內部控制評價口徑覆蓋了組織的全部控制活動的評價，可以全面考察組織控制活動的有效性及風險應對能力，因此，從組織可持續發展的角度來看，完整的內部控制評價口徑顯然更加完整合理。

關于內部控制有效性的評價指標方面，指標體系的設計主要有三種思路：一是過程導向，即按內部控制要素設計指標。內部控制整合框架（IC框架）和企業風險管理框架（ERM框架）對內部控制有效性的指標均是從要素是否存在且是否有效運行的角度來進行設定。受到IC框架和ERM框架的影響，美國大多數學者和實務操作者多是從內部控制要素出發設計指標。國內方面，駱良彬和王河流[4]與南京大學會計與財務研究院課題組[5]等都是基于內部控制五要素設計了內部控制評價指標體系。二是結果導向，即按內部控制目標設計指標。Moerland[6]、Tseng[7]、張先治和戴文濤[8]等分別從IC框架與ERM框架的目標出發設計評價指標。他們認為，企業實施內部控制的目的是為實現內部控制相關目標提供合理保證，對有效性的評價應建立在目標實現的合理保證水平之上，所以，應從目標角度設計指標。三是過程導向和結果導向結合，即目標、要素及其他指標結合方式。韓傳模和汪士果[9]從目標維、控制要素維和組織維建立了三維度分析框架，陳艷等認為應從《企業內部控制評價指引》的五要素出發，根據內部控制的目標并考慮人的因素對企業內部控制進行評價。楊潔[10]根據PDCA循環四項組成設計指標結合內控要素構建評價體系，中國上市公司內部控制指數研究課題組[11]等以我國《企業內部控制基本規范》五目標，并輔以內控缺陷指標設計指標體系。

基于要素的過程導向強調各項控制的健全性，而基于控制目標保證程度的結果導向反映內部控制的成效性，過程導向和結果導向兩者之間存在著交叉，對結果的評價依賴于對過程的分析。對于公共權力的行使者——行政事業單位而言，合法合規、公共服務效率和廉政建設方面等內部控制目標的實現重如泰山，是其內部控制評價的歸宿點。而要素作為反映內部控制活動的載體，在內部控制實施過程中直接影響內部控制目標的實現程度。所以，在行政事業單位內部控制評價中應以結果導向為主，過程導向為輔。

關于內部控制有效性的評價方法方面，有定性法和定量法兩類方法。定性法包括流程圖法、抽樣法、問卷調查法、穿行測試法、個別訪談法、實地觀察法、比較分析法和自我評估方法（CAS）等；定量法是通過引入數學計量方法和系統工程學方法來設計模型對指標進行量化，王立勇[12]采用可靠性模型和結構函數進行了系統可靠度量化，駱良彬和王河流[4]、韓傳模和汪士果[8]、張先治和戴文濤[7]、楊潔[10]均利用層次分析法并結合模糊綜合評價法分層次構建指標并賦權量化，王海林[13]、陳力生[14]構建能力成熟度模型對指標系統利用分級打分法量化，魏巍[15]、周鮮華和張方方[16]通過灰色系統理論構建灰色評價模型并輔以層次分析法進行定量評價。鑒于內部控制定性評價方法的主觀性強、可比性差，大多數學者嘗試在定量評價方法上有所突破。實際上，定性評價和定量評價這兩種方法各有所長，兩者是優勢互補的。定性評價的目的在于把握內部控制質的規定性，形成對其完整的看法。任何事物都是質和量的統一體，評價過程中，定性評價和定量評價并不能截然分開。

綜上所述，我國企業的內部控制體系有效性評價現已臻于成熟。那么，我們是否可以直接將企業的內部控制評價體系照搬應用于行政事業單位？答案是否定的。行政事業單位與企業相比有其特殊性：從目標上看，行政事業單位作為國家權力機關的執行機關旨在提供公共管理和社會服務，區別于企業的追求經濟利益和企業價值最大化；從資金來源上看，行政事業單位來源于財政撥款，具有非償還性，而企業的資金來源于股東和債權人，需要為其保值增值；從委托代理關系上看，不同于企業與投資者之間相對明確的權利義務和完善的監督機制，行政事業單位受托于人民群眾，居于公共利益代理人的壟斷地位，由此造成了其內部控制實踐的內在動力不足。行政事業單位的特質屬性決定了其內部控制在目標、主體與客體、評價內容與指標等方面顯著區別于企業，因此，立足于行政事業單位的自身特質及屬性構建其內部控制有效性評價框架是非常有必要的。

三、基于AHP與FCE的行政事業單位內部控制有效性評價框架的構建

就企業而言，主要基于兩種內部控制評價理論框架：一是基于IC框架，Stringer和Carey（1995）、Paso（2003）、駱良彬和王河流[4]等基于IC框架構建了內控評價體系。二是基于ERM框架，韓傳模和汪士果[8]等基于ERM框架設計了內控評價體系。目前，對于行政事業單位來說，雖然《規范》在行政事業單位內部控制構建過程中提供了相應的理論指導，但《規范》卻沒有給出系統的內部控制評價理論框架，所以，行政事業單位內部控制評價理論框架有待于進一步探索和完善。 本文將基于AHP與FCE對我國行政事業單位內部控制評價目標、評價主體與客體、評價指標體系內容及設計、評價方法與模型進行探究，從而完整地構建行政事業單位內部控制有效性的定性與定量評價框架。

（一）評價的目標及關注點

行政事業單位內部控制有效性評價的目標是通過對組織層面和業務層面的內部控制設計和運行的有效性進行評價，進而確定本單位內部控制有效性水平等級。設計有效性評價應關注以下四點：一是設計的合法性，是否遵循內部控制的相關原理和法律法規。二是設計的全面性，是否覆蓋單位經濟活動的全過程，對相關工作人員和工作流程起到約束作用。三是設計的重要性，是否涵蓋了所有關鍵風險點、關鍵控制點、關鍵崗位和關鍵業務環節。四是設計的適應性，是否符合單位的自身特點，與相應財務資金屬性、業務范圍、管理流程和行政風險水平相協調，并能夠根據環境變化適時反饋、不斷調整。執行有效性評價應關注以下三點：一是內部控制在一定時期的的執行是否持續一致。二是內部控制機制、內部管理制度和內部控制措施是否得到有效執行。三是執行人員是否具備必要的工作素質和勝任能力。

（二）評價主體與客體的界定

評價的主體即為評價的實施方，由自我評價的實施主體與社會評價的實施主體組成。其中，自我評價的實施主體包括單位的內部審計機構或專門設立的內部控制自我評價機構及內部紀檢監察部門；社會評價的實施主體是財政部門、審計機關、紀檢監察部門及會計師事務所等專業中介機構。需要強調的是，單位領導應在內部控制評價中承擔最終責任，對評價報告的真實性負責，并由紀檢監察部門對評價報告進行審核，并對單位領導的建立、實施和評價內部控制工作進行監督。評價的客體是內部控制的有效性，即行政事業單位建立與實施內部控制對實現控制目標提供合理保證的程度。

（三）基于AHP指標體系的內容及設計

1采用AHP的可行性分析

從已有研究成果來看，指標體系設計及權重賦予所運用到的方法主要有德爾菲法、主成分分析法、多目標規劃法、層次分析法等方法。其中，德爾菲法完全依賴專家的判斷和經驗，其主觀性過強，科學性欠缺。主成分分析法通過提煉主要指標來降低維度，存在不全面之嫌。多目標規劃法往往忽略多階段、多層次，缺乏結構分析。而層次分析法則可以較好地彌補上述方法的缺陷，與行政事業單位內部控制有效性評價的指標設計相契合。

AHP是系統工程學中的一種定性與定量相結合的，系統化、層次化的分析方法，其本質是用數量方式和科學方法對人的主觀判斷進行表達和處理，根據人的決策思維特點將復雜問題按照各組成要素的屬性和隸屬關系條理化，分組分解成目標、準則和方案等層次，形成自上而下、逐層支配的遞階層次結構。遞階層次結構中每個層次有自己的功能和形式，不同層次間存在功能依存性（以上一層次為準則對下一層次排序）和結構依存性（上一層次的排序受下一層次要素個數和組合方式的影響），從而通過各層次間的相互關系實現整個系統的功能。同時，在每個層次內部，由專家按照某一準則對層次內要素兩兩比較，按相對重要性等級賦值形成判斷矩陣。經過一致性檢驗，得出該層要素對該準則的權重，并依次自下而上層層確定各要素對總目標層的合成權重。行政事業單位為實現各項控制目標，從組織層面和業務層面針對各項要素設置了相應的把控措施，形成了內部控制系統，因而其有效性的評價與AHP的系統論視角和遞階層次關系相切合。采用AHP不僅可以對內部控制的各個構成要素進行指標設置，而且可以根據不同單位的特點，賦予不同的相應權重，進而實現多指標綜合量化評價，從而彌補定性評價不可公度及缺乏可比性的缺陷。

2指標體系內容及設計

（1）基于AHP的遞階層次結構的構建

行政事業單位內部控制的有效性取決于控制目標實現的合理保證程度，結果導向應作為有效性評價體系的邏輯起點，在此我們從目標出發構建指標體系。進一步，目標的實現有賴于組織層面和業務層面的各流程控制的設計和執行的有效性，因此，我們將以目標層為基礎，進一步設計各流程模塊作為準則層，同時為實現各流程控制設計相應措施層，實現層層遞進和要素細化。本文構建的基于AHP的行政事業單位內部控制有效性評價指標遞階層次結構，如圖1所示。

圖1 基于AHP的行政事業單位內部控制有效性評價指標遞階層次結構圖

圖1中，目標層分為總目標層和子目標層。內部控制有效性總目標的實現取決于合理保證單位經濟活動合法合規、單位資產安全和使用有效、單位財務信息真實完整、有效防范舞弊和預防腐敗、提高公共服務的效率和效果五項子目標的實現程度；準則層作為實現目標所涉及到的中間環節，是實現內部控制目標的流程控制環節；措施層則是為了實現目標所采取的各種控制措施，控制措施有效性進一步取決于其設計和執行的有效性。

由于不同行政事業單位在組織架構、工作機制、人才需求、會計機構管理及信息系統建設方面有著不同的天然特點及需求，所以本文僅在《規范》的基礎上，從行政事業單位組織層面內部控制具有普遍性及共性的環節對措施層的具體評價標準進行了設計，有關措施層及其具體評價標準設計，如表1所示。

（2）基于AHP的兩兩比較判斷矩陣的引入

在構建有效性評價指標遞階層次結構圖后，各層次間要素的隸屬關系亦被確定。在實踐工作中，不同單位在組織運行和業務實施時對各個層次內要素的側重有所不同。例如，交通運輸管理部門，其具體業務所涉及到的財政資金“盤子”比較大，那么對于此類單位的內部控制來說，財政資金的把控應該放在首位，即業務層面的預算控制、收支控制及采購控制三個措施層要素顯得極其重要；例如，科技廳主要是以權力審批為主，那么此類單位組織層面的準則層要素設計與運行的效率及效果就顯得尤為重要。為了對各層次內要素的重要性加以區分，需要進一步對層次內要素進行比較，我們因而引入了9級標度法對各個層次內要素進行重要性程度賦值，如表3所示，建立各層指標的判斷矩陣，通過判斷矩陣的構建來實現對各個層次內要素的兩兩比較，繼而明確各個層次內要素的重要性。例如，判斷矩陣A_ B=（bij）5×5，其中，bij是要素Bi與Bj相對于A的重要性的比例標度。

表3 1—9標度表

標 度 含 義 標 度 含 義

1 表示兩個要素相比，具有同樣重要性

3 表示兩個要素相比，前者比后者稍重要

5 表示兩個要素相比，前者比后者明顯重要

7 表示兩個要素相比，前者比后者強烈重要

9 表示兩個要素相比，前者比后者極端重要

2，4，6，8 表示上述相鄰判斷的中間值

倒數 若要素i與要素j的重要性之比為aij，那么要素i與要素j的重要性之比為aji=1/aij

通常來說，判斷矩陣階數一般不超過9。心理學觀點認為，行為人同時辨別事物能力的極限個數在9以內才能保持判斷具有大體一致性，換言之，矩陣階數大于9時就需要進行轉化。由于本文構建的層次遞階結構中措施層要素有11項，所以需進行相關轉換，標度轉換如表4所示。

表4 標度轉換表

標度范圍 相等 中間 弱強 中間 強 中間 很強 中間 絕對強

1—9 1 2 3 4 5 6 7 8 9

1—11 1 3 4 5 7 8 9 10 11

（3）各指標權重的確定及一致性檢驗

經過兩兩比較，確定了判斷矩陣及各個層次內要素的重要性強弱后，需要對各指標的權重加以計算，以明確各指標對內部控制有效性評價的重要程度。權重的計算方法有和法、根法和特征根法等，其中特征根法應用最廣泛且操作簡單，所以，本文采用特征根法來計算權重。以總目標層A層和子目標層B層為例，（A_ B）W=λmaxW，其中，λmax為判斷矩陣A_ B的最大特征根，W是對應的特征向量，對W歸一化處理，∑Wi=1，則Wi即相應因素的權重。需要指出的是，在上述兩兩比較的過程中，是利用專家的知識和經驗來進行衡量的，但是事實表明，行為人憑借知識和經驗建立判斷矩陣可能會有誤差，繼而造成判斷不一致，所以，為了確保專家判斷的科學合理性，還需對判斷矩陣進行一致性檢驗。一致性檢驗一般是通過計算一致性比例值確定一致性程度，其步驟如下：

①計算一致性指標CI （ Consistency Index）

CI= λmax-1 n-1 （1）

②查找相應的平均隨機一致性指標RI

根據薩迪教授1980年給出的樣本容量為500—1 000的RI值，1—11階矩陣對應的RI值分別為0、0、058、090、112、124、132、141、145、149和151。

③計算一致性比例CR（Consistency Ratio）

CR= CI RI （2）

若CR<010時，則判斷矩陣的一致性可以接受，否則要對判斷矩陣進行修正以達到一致性。

按照以上步驟分別逐層對其上一層計算并通過一致性檢驗，自上而下計算合成權重，即各要素對總目標層的組合權重，尤其要求最低層各要素對總目標的相對權重，第k層要素對總目標的合成排序向量W（k）簡化求法如式（3），其中，P（k）為k層上要素對k-1層上各要素的排序向量，W（2）為第二層上要素對總目標的排序向量：

W（k）=P（k）P（k-1）…W（2） （3）

最后，運用同樣的方法對合成排序向量進行一致性檢驗。

（四）基于FCE的模糊評判模型構建

1采用FCE的可行性分析

通過AHP對指標進行權重排序后，要對各指標進行評價。由于大部分內部控制指標是定性指標，只能用優、良等模糊語言來描述，為了定量化需要采用模糊數學的方法。根據行政事業單位內部控制有效性評價符合模糊語言和多層次的特點，本文在AHP指標體系設計的基礎上，通過采用FCE構建模糊評判模型來實現行政事業單位內部控制的定量化評價。

2模糊評判模型的構建

在模糊評判模型的構建中，以AHP指標評價體系確定的措施層作為因素集，將其權重作為權重集，針對措施層的具體評價標準建立“好、較好、一般、較差、差”五級評語隸屬度，由評價人員對設計有效性和執行有效性進行綜合評價打分，設定五級評語隸屬等級依次對應分數為90—100、80—90、70—80、60—70、0—60。在此之前，需要對行政事業單位內部控制的設計有效和執行有效賦予權重。筆者認為，在行政事業單位內部控制建立初期，內部控制設計的有效性決定了以后整個單位內部控制體系的形成方式及運行方式，所以，此時對內部控制進行評價應賦予設計有效性較高的權重；在內部控制體系完全形成之后，其設計有效性和執行有效性同等重要，若設計無效，則執行有效無從談起，若執行無效，則設計有效毫無用處，所以，此時兩者對措施層權重相等，應各為050。確定權重后，分別對兩者評分并按照加權平均法求出各措施層因素的有效性分值，形成評判向量。最后，將權重向量與評判向量相乘即得行政事業單位內部控制有效性分值。

3內部控制有效性水平的評定

根據上述模型求得分值后，需要外部專家確定一個合理保證水平的邊界，大于或等于合理水平的邊界則內部控制有效。例如，合理水平確定在70分，所求分值為90分，則說明本單位的內部控制體系能為其實現控制目標提供合理保證，且內部控制設計比較完善，執行效果很好，單位處于安全的風險狀況，針對具體評價中的一般缺陷進行修正和完善。

四、結 語

本文從行政事業單位內部控制的基本理論出發，運用層次分析法結合模糊綜合評價法，構建定性與定量相結合的評價框架，從而實現了對行政事業單位內部控制有效性科學客觀的定量評價。本文設計的評價路徑簡明易行，彌補了目前行政事業單位內部控制有效性評價方法少、定性評價方法操作性不強的缺陷，為行政事業單位內部控制體系有效性的自我評價和社會評價提供了理論依據和實務指導。同時，也為當前反腐倡廉、充分發揮內部控制制衡作用提供了一種構建實時監督機制和問題發現及糾正機制的定量模型框架思路。然而，本文的指標體系尚需從實證研究的角度在實際工作中根據不同單位的業務特性和實施效果進行檢驗和細化，同時，可進一步嘗試嵌套風險管理框架，以期不斷地提升我國行政事業單位內部控制的效率和效果。

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（責任編輯：巴紅靜）