殘疾人就業政策的不足與設想

傅佳銳

【摘要】殘疾人是社會的弱勢群體之一，由于其自身的身體缺陷，喪失了和普通人同等的生存能力，原本簡單的就業卻成為一大難題。近年來，殘疾人就業問題受到了社會的廣泛關注，如何讓殘疾人更好就業成為了政府的重要工作。本文通過介紹現行殘疾人就業政策的不足，以社會組織、政府、用人單位三個角度為切入點，提出“三位一體”的就業服務模式，旨在為促進殘疾人就業、協助殘疾人創造勞動價值提出合理的意見和建議。

【關鍵詞】殘疾人就業；三位一體；就業服務

一、引言

根據第六次全國人口普查和第二次全國殘疾人抽樣調查的結果分析，我國目前的殘疾人總數已逾8500萬，其中全國城鎮殘疾人在業人數為430.2萬，農村殘疾人在業人數為1678萬，25%不到的就業率充分體現了我國殘疾人就業保障體系的不完善。作為社會重要的組成部分、社會的弱勢群體之一，殘疾人雖受到全社會的關愛與幫助，但當下殘疾人群體就業仍存在殘疾人就業率低、就業層次低、就業門檻高等問題，這都是由于殘疾人受教育水平低、就業服務能力和水平滯后、受社會歧視等多方面因素造成的。殘疾人的就業問題不僅成為了殘疾人自身的一大難題，而且也是需要政府迫切解決的重要社會問題之一。

殘疾人并非都不能參與工作，大部分殘疾人是具備勞動能力的，甚至在特定領域可以發揮出自身的優勢。推動殘疾人更好地就業、讓殘疾人最大限度地創造勞動價值，已經成為社會的共識，需要社會各界的努力。要切實保障殘疾人的勞動權益，就需要通過社會組織、政府、用人單位三方面的相互合作，相互配合，共同形成一套完整的體系。

二、現行殘疾人就業政策的不足

自新中國成立以來，在黨和政府的高度重視下，殘疾人就業政策的不斷出臺與完善，對促進殘疾人就業起到了不可替代的作用，在解決殘疾人就業問題上取得了一定的成就。但是，目前我國殘疾人就業率依然較低、就業層次不高、就業穩定性較差、就業渠道不夠通暢，這些問題表明現行殘疾人就業政策仍然存在不足。

（一）立法緩慢，政策相對滯后

在法律體系的基礎之上，殘疾人就業政策不斷出臺，這些政策為殘疾人就業工作取得了顯著的成績。殘疾人就業情況隨著時間在不斷地變化，殘疾人就業政策也應該“與時俱進”，隨著時代的發展呈現出上升的趨勢，然而，目前殘疾人就業立法緩慢，待立法工作完成時，殘疾人就業形勢早已發生變化，導致殘疾人就業政策的內容相對滯后，不能發揮出最佳的效果。

（二）政策落實不到位

殘疾人就業政策要全面落實，需要自上而下地逐級傳遞，繼而全面普及，但由于各級政府部門對政策的執行力不同，容易出現政策落實不到位的情況，經濟較落后的農村地區情況尤為明顯。例如，政府為援助殘疾人就業出臺的小額信貸政策就存在落實不到位的情況，尤其是農村地區，在河南、河北、湖北等農村地區，部分殘疾人連殘疾人證都不知道，更別提小額信貸政策能為他們所用。

（三）提升殘疾人就業能力的政策落后

雖然目前全國有較多接受殘疾人職業培訓的普通機構、專門針對殘疾人職業技能培訓的機構、學校，但是實際上這些機構所能提供的教育和培訓機會有限，并不能完全滿足適齡殘疾人群體的培訓需求。而在大部分農村地區，殘疾人接受教育、培訓的機會相對更少，導致殘疾人總體受教育程度不高。由于提升殘疾人就業能力的政策落后，加上國內就業形勢的不樂觀，使得殘疾人就業更加困難。

（四）政策數量不足，難成體系

本文介紹現行殘疾人就業政策時對具體政策有所列舉，雖然殘疾人就業政策對促進殘疾人就業發揮出了巨大的作用，但是殘疾人就業不僅僅局限于各企事業單位、殘疾人聯合會、各級政府部門等，還涉及殘疾人社會保障金、培訓、失業、再就業、稅收等多個領域，因此目前殘疾人就業政策的數量遠遠不足，所涵蓋的領域不夠全面，難以形成一套完整的政策體系，必然會阻礙殘疾人就業事業的發展，限制殘疾人多樣性的就業需求，這與西方發達國家差距較大。

（五）集中就業政策存在的問題

在我國，集中就業政策的落實主要依附于社會福利企業，福利企業在享受國家政策紅利的同時也為殘疾人就業提供了較多的崗位。2007年國家出臺的《關于促進殘疾人就業稅收優惠政策征管辦法的通知》對福利企業的稅收政策進行調整，擴大了福利企業的范圍，提高了福利企業的標準，使得福利企業的增值稅、所得稅、營業稅的退還金額減少，激烈的市場競爭使得福利企業“專產專營”的失效，最終導致福利企業為了自保而逐步退出，集中就業政策收到阻礙。

（六）按比例就業政策存在的問題

截至目前，雖然按比例安排殘疾人就業得到了較大的發展，但是相對于其他就業政策，不論是就業比例或是就業人數，都遠不及集中就業和個體就業。除了就業規模小這個不足外，按比例就業的殘疾人還有工作穩定性差、參保率低、地區差異大等問題。作為一種為世界多個國家所采用的促進殘疾人就業的有效方式，在現實中，我國按比例安排殘疾人就業的方式沒有發揮出其優越性。

三、政策設想

（一）“三位一體”就業服務模式

“三位一體”中的“三位”分別為社會組織、政府和用人單位，“一體”指的是將其三者整合成一個完整的體系。因此，“三位一體”就業服務模式就是在殘疾人就業中，以社會組織、政府和用人單位為主導，彼此間相互影響、相互聯系、相互配合，共同形成的一套專門針對殘疾人就業的就業服務模式，為殘疾人就業提供一條龍服務，包括就業咨詢、崗位安排、技能培訓、后期保障等等，更好地促進殘疾人就業，捍衛殘疾人的勞動權利。

（二）“三位一體”就業服務模式的意義

提出“三位一體”就業服務模式的目的在于解決在促進殘疾人就業中各部門、各組織出現的職責不清晰、目標不明確、管理范疇模糊、政策落實不到位等問題，完善殘疾人就業管理體系，建立全新的就業服務模式，旨在提出合理的意見和建議，共同促進殘疾人就業，推動殘疾人事業的發展。

建立“三位一體”就業服務模式，對于殘疾人自身來說，可以為殘疾人提供更多便利，從提交就業需求到最后的就業保障，都可以充分利用系統帶來的便利，避免了以往所出現的“無處可尋、無人問津、無法可依”的三無問題，可以為殘疾人創造更多的就業崗位，提高就業率，提高就業質量，大大改善就業現狀。對于社會組織、政府和用人單位來說，“三位一體”不但可以減輕三方面的工作負擔，各部門各司其職，負責管理不同的范疇，三者環環相扣，避免了殘疾人在尋求就業崗位的過程中發生“脫節”的現象，還可以互相加強交流與合作，提高工作效率，共同為殘疾人創造更暢通的就業渠道，打造更大的就業平臺，提供更多的就業機會。三方面相互協調，能夠使殘疾人就業政策的制定與實施更加科學、合理。

（三）“三位一體”就業服務模式的運作機制

1、就業服務模式運作結構

在“三位一體”就業服務模式中，政府處于核心位置，是維系系統三方面的紐帶，是雙向溝通的橋梁。社會組織、政府、用人單位三者之間相互聯系、相互配合，社會組織將作為殘疾人就業的第一個站點，充當門面工作，主要負責向政府（有關部門）遞交殘疾人信息，向用人單位（企業）移交檔案、輸送殘疾人職工；各級政府將成立對應的“殘疾人就業輔助小組”，作為“三位一體”就業服務模式中的主要領導小組和主要負責單位，對各級社會組織、用人單位起引導作用，主要負責向社會組織反饋審核信息，向用人單位（企業）下放殘疾人就業指標并給予政策的照顧；用人單位將作為殘疾人就業最后的歸宿，主要負責受理政府下放的指標并反饋信息，與社會組織達成資源共享協議，定期向社會組織派遣導師，為殘疾人提供相應的技能培訓。

2、殘疾人就業流程

在“三位一體”就業服務模式下，殘疾人從尋求就業到真正上崗一共分七步走：第一步，殘疾人根據自身愛好、個人意愿，向社會組織，如殘疾人聯合會、婦女聯合會或其他殘疾人公益性組織提交就業申請，并建立自己的殘疾人檔案；第二步，社會組織整理殘疾人所提交的所有資料，初步審核后向政府所成立的殘疾人就業輔助小組遞交殘疾人就業申請；第三步，殘疾人就業輔助小組審核完后向社會組織反饋信息，并向已經簽定合作協議的用人單位下放就業指標，為殘疾人安排就業。就業去向包括集中就業、按比例就業、社會福利企業就職等等。最終政府將給予招用殘疾人職工的用人單位一定的政策照顧；第四步，用人單位對殘疾人的就業申請進行受理，并向殘疾人就業輔助小組反饋受理信息，最終將被告知社會組織；第五步，社會組織將殘疾人檔案移交至相應的用人單位，用人單位將派遣導師對殘疾人進行上崗前的職業技能培訓；第六步，社會組織協助用人單位安排殘疾人參加職業技能培訓；第七步，殘疾人接受完職業技能培訓后正式上崗。

盡管殘疾人就業需要經過眾多的步驟，但是真正需要殘疾人做的僅僅是提交就業申請，其他步驟都是由社會組織、政府和用人單位共同完成，為殘疾人提供了最大的便利。利用“三位一體”就業服務模式，社會組織、政府、用人單位三方面的職責范圍將更加明確，殘疾人就業的途徑將更加清晰，大大增加了殘疾人就業的機會，最大限度地保障了殘疾人的勞動權利。

3、“三位一體”各自的職責

政府的職責：第一，成立“殘疾人就業輔助小組”，作為殘疾人就業保障工作的領導小組和主要負責單位，發揮領導、統籌、決策等功能；第二，為招用殘疾人職工的單位制定優惠的政策，加大與用人單位的合作力度，擴大殘疾人的就業途徑，切實提高殘疾人就業率；第三，鼓勵社會福利企業的登記與注冊，協助發展，給予幫助與扶持；第四，加大力度完善基層殘疾人事業建設，同時做好農村殘疾人就業與城鎮殘疾人就業工作，加大對農村殘疾人從事農業生產勞動的關注度；第五，貫徹落實殘疾人社會保障制度，全面建立困難殘疾人生活補貼和重度殘疾人護理補貼制度；第六，及時跟進殘疾人入職后的反饋情況，將職業技能培訓作為監督的首要任務，切實改善殘疾人的就業質量，提高就業層次；第七，給予自主創業的殘疾人更多的資金、政策扶持，鼓勵有能力的殘疾人以創業帶動就業；第八，與社會組織、用人單位合作，共建殘疾人就業信息網絡，將零散的殘疾人招聘信息、就業咨詢等做歸總，利用互聯網為殘疾人打造更大的就業平臺等等。

社會組織的職責：第一，全國殘疾人聯合會與全國婦女聯合會將作為殘疾人社會組織的最高代表，負責統籌各級組織工作，起引導作用；第二，各級殘疾人聯合會、各級婦女聯合會以及其他殘疾人組織建立結盟關系，搭建信息互通平臺，共同充當殘疾人就業的門面工作，為殘疾人就業做好第一道保障；第三，與對應用人單位合作，做好殘疾人職業技能培訓的監督工作，與殘疾人加強交流與溝通，給予殘疾人更多的關心和照顧等等。

用人單位的職責：第一，在享受國家政策紅利的基礎上，盡最大努力為殘疾人創造最多的就業崗位，配合政府完成下放的殘疾人就業指標，給予殘疾人更多的就業機會；第二，積極做好殘疾人入職前的職業技能培訓，完善好殘疾人在企業中的就業保障，及時跟進殘疾人入職后的適應情況，長期保持后期培訓工作；第三，為殘疾人營造良好的就業氛圍，時刻關心殘疾人職工的心理、生理健康；第四，與時俱進，勇于創新，為當地經濟增長作貢獻；第五，與當地的殘疾人社會組織合作，定期向社會組織派遣技能導師，為殘疾人提供技能培訓；第六，配合政府建立殘疾人就業信息網絡，為殘疾人建立就業檔案，豐富殘疾人的就業渠道等等。

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