新公共管理的兩種悖論：是否超越了“官僚制”

張靜

摘 要：本文通過對新公共管理范式的簡單分析，重點討論了新公共管理改革對“官僚制”所帶來的影響，就是否超越“官僚制”進行了概括式闡述。本文的目的就在于說明，新公共管理范式，沒有從根本上超越官僚制，只是在形式上而已。因此，關于這個問題的討論，或許會為完善國家治理理論并服務于現代國家的公共治理實踐。

關鍵詞：新公共管理；官僚制；超越

一、引言

官僚制一詞起源于18世紀初，在19世紀的時候被廣泛應用于政府和企業中。當提到官僚制，大多數人會把它與德國的社會學家馬克斯.韋伯聯系到一些，毋庸置疑，韋伯對官僚制做出了很大貢獻，為我們提出了理性官僚制理論。但在韋伯之前，19世紀時期，官僚制這種政府權利不是由公眾和特定的社會階層掌握的，而是由官員掌握的，這一時期把官僚制當作與民主制相對立的組織形式。

其實，官僚制在遠古時代就已經存在，中國古代的官僚政治制度源遠流長，古代貴族政治中其實已經孕育演生出官僚政治制度中的若干因素。但一般而言，官僚政治更是由封建貴族政治向帝國皇權政治轉變的產物，是皇權政治賴以運行的基本政治體制。中國古代王朝主要的政權形式就是官僚制，戰國時期的變法運動使國家的政治制度由宗法制變為官僚制。例如，建造金字塔和尼羅河構成的行政組織，中國科舉制度選拔官吏的統治機構等等。但是，古代官僚制與韋伯的官僚制有一定區別，古代的官僚制是君主統治的工具，帶有貶義的意思，為君主一人所用，生死命運掌握在統治者手中；然而韋伯的官僚制截然不同，韋伯的官僚制是一種理性的，非人格化的，集權-統一、指揮-服從的意思，是理想的類型，是現代社會實施合法統治的工具。隨著時間的推移，官僚制的弊端也逐漸突顯，人們開展了一項新的運動來挽救當前的局面——新公共管理運動。新公共管理運動出現在20世紀70年代末80年代初期，在這一時期，由于西方國家的福利及稅收危機，使得美國克林頓總統開展新公共管理運動，當時的政治與行政二分法和韋伯的官僚制無法解決政府日益復雜的內部矛盾，迫使社會變革，理論創新。經濟全球化和科技革命也推動了它的出現，促使各國紛紛提高本國經濟競爭力，在世界的舞臺上贏得主動權和話語權。

作為政府研究領域的一種新模式，新公共管理認為政府必須清楚自己應該如何做事，為誰負責，為誰服務。政府中應該聘任更多的管理人員來擔任重要職務，而不是專業性的人員來擔任。新公共管理把重心放在掌舵和劃槳分離的體制上，政府主要力量放在掌舵上，劃槳交給民營化的組織負責，共同承擔社會責任。同時，新公共管理把市場機制引入到公共部門，主張用市場的力量來重塑政府，競爭機制的引入帶來了優勝劣汰的局面。由于新公共管理被各國政府運用到實踐中，比如，石油危機；克林頓總統重塑政府，解決“信任赤字”；僵化的理論危機；經濟全球化的影響。但在其發展過程中，新公共管理將矛頭指向了官僚制，批判了官僚制的如下問題：效率低下、靈活性不足、層級制混亂、理性化和非人格化矛盾，新公共管理認為我們應該廢棄官僚制。但是隨著“新公共管理”逐漸革新，我們發現官僚制在許多企業和政府中依然存在，而且更扎實和牢固。我們不得不思考新公共管理和官僚制相兼容的新形勢，引人深思的問題。

二、兩種聲音

新公共管理為西方各國解決了許多危機問題，一些學者認為，新公共管理解決了政府內部的矛盾，在一定程度上超越了官僚制。但同時也有人認為新公共管理實質上沒有脫離政治與行政二分法，與官僚制仍有相似之處，超越之在反思。下面我們從兩個方面進行分析。

（一）新公共管理超越了官僚制

1、新公共管理改變了官僚制的特征：

（1）官僚制的功能變化。在改革前，行政人員主要職責是負責事物管理和控制；在改革后，行政人員主要承擔政策分析和制定的任務。

（2）在行政執行的方式上。改革前，行政原本是集中權利于一身，政策和執行方案為一體；改革后，行政權力分家，不單承認以往的職責，還需與其它部門協作與競爭。

（3）在行政行為的取向上。改革前，官僚制強調代議制的民主責任以及效率、有效性與經濟性；改革后，更強調行政中的成本—效益、競爭結構、誘導機制及市場取向等價值。

2、新公共管理對官僚制的批判與反思

自19世紀到20世紀間，官僚制在政府中起著決定性作用，并得到廣泛運用。一反面，通過采用長期的合同制使政府處于穩定狀態，安全性良好，及減少不必要的資源浪費，但從長遠考慮，不利于政府發展；另一方面，嚴格的等級制度，政府缺乏創新，員工缺乏創新意識。進入21世紀以來，以短期合同制為主的新公共管理運動的興起，給官僚制致命的一擊。西方國家也紛紛推行新公共管理運動，如聘任制、合同外包、短期合同制、引入競爭機制等等，解決了政府中不可調和的矛盾。綜上所述，新公共管理對官僚制的反思集中在以下幾個方面。

（1）嚴格的等級制度。在嚴格的等級制度下，很大程度上抑制了政府機構成員的主動性和創造性，使政府陷入僵局之中。等級制度層級越多，命令執行與下達時間越長，設立的部門越多，浪費大量的資金與人員；橫向部門之間缺乏溝通，容易導致與領導意見不一致等問題。然而，新公共管理使用扁平式的管理方法，上下級直接接觸，保證問題的準確性，調動員工工作積極性。

（2）終身雇傭制。官僚制采用無過失變終身任職的制度，導致一些員工不求上進，偷懶不做事。在沒有壓力的環境下工作，員工不會主動增強自己的實力，不與外界保持聯系嚴重脫軌。新公共管理采用聘任制及許多獎懲制度，給予員工一定的福利，激發員工的主動性和創造性，增加工作效率。

（3）長期合同制。官僚制采用長期合同制，政府處于穩定狀態。在短時期內有利于政府的發展，但實踐證明，政府存在一些不良行為，由于不能違反合同所以縱容他們的行為，并進一步惡化。新公共管理采用合同外包、采購等短期合同，一方面降低政府幕后行為概率；另一方面可以給政府注入更加鮮活的血液，以合理有效的方式進行管理。

（二）新公共管理沒有超越官僚制

一些學者對新公共管理超越官僚制持反對看法。原因如下：

1、新公共管理的思維邏輯仍與官僚制行政模式相一致。這種變化表現在兩個方面，一方面，無論是局部執行的改革還是市場化、公私合營等改革舉措，改革的前提條件就是決策與執行分離，掌舵與劃槳的分離，仍然脫離不了政策與行政二分法。另一方面，雖然在立場上不一樣，但改革的主導思維卻是一樣的。雖然新公共管理否認官僚制與私營企業管理之間的差異，但是，從管理哲學角度出發，新公共管理突出強調管理的一般性、共同性，它與威爾遜所強調的行政結構的相似性、管理原則和方法的相通性及普遍試用的工具性等思想大至一致。因而可以說，所謂新公共管理的改革并未超出官僚制行政模式的舊潮。

2、新公共管理所致力于的方向仍與官僚制模式存在相同之處。這仍然離不開政治與行政二分法。兩者都采用了政治與行政二分法，其中行政執行的干擾包括排除各種政治因素、利益集團的影響。

3、行政改革的開展離不開既存的行政結構，其中包括歷史、政治、社會和文化環境等制約因素。改革中可行的政策選擇，在很大程度上不是根據改革者所設想的理想行政模式，而更多的是根據上述制約環境而做出的。

4、因為官僚制為新公共管理提供了穩定的整體的運行框架，所以能夠順利進行。根據彼特斯的考察，西方國家在采取新公共管理進行改革時，“并未改變公共服務的整體框架和管理思路，在很大程度上還在原來的組織框架下進行”。他同時指出，在高度專業化的行政環境下，改革的中心問題仍是政治與行政的二分問題，同時也表明官僚制模式仍是出發點，只是被加以修飾而已。

三、一個趨勢

審視新公共管理改革，則難以有充分的理由推出改革中出現了范式的轉變，新公共管理要超越官僚制的行政管理模式，面臨著實踐和理論上的雙重困境。

第一，實踐困境。首先新公共管理在官員的錄用晉升上的變化只是治標不治本，沒有從根本上改變官僚制的一些困境。其次新公共管理改革在思維邏輯上與官僚制非常相近，所以無法超越官僚制。最后新公共管理未能徹底解決官僚制所面臨的各種困境，如效率與民主的兩難選擇、政府規模的縮減等。

第二，理論困境。首先，新公共管理改革在價值取向上依然秉承了官僚制的內容，沒有在價值上實現超越。其次，新公共管理成為一種理論的有效性也不斷面臨挑戰，如微觀管理問題，動機問題、評估問題。所以，在公共部門技術上面臨的重重困難，已成為制約新公共管理改革有效性的重要因素之一，這幾個方面的問題將構成一種內在的理論障礙，是人們懷疑新公共管理作為新范式的可能性和有效性。

四、結束語

任何一種理論都不是完備的，因此我們不能用吹毛求疵的眼光去看待、評價理性官僚制理論，它的重大意義是不容忽視的，它為我們當代行政管理領域的眾多方面提供了一個體系或稱范疇。當然也并不是所有對官僚制的批判都不合理，任何批判都是為了促進組織理論和實踐發展的目的、作了嚴謹的考察之后得出來的，所以它們對于官僚制理論發展的貢獻也是十分重要的。本文看來，新公共管理的出現，不能稱之為范式的轉變，因為它與官僚制有很多相似之處，并沒有超越官僚制，而只是在細微之處與官僚制有些不同，稱不上超越或批判。所以我們要做的不是全盤否定，而是在此基礎推陳出新，找到更好的管理方式來解決管理困境。

（作者單位：黑龍江大學）

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