社區治理中的公民參與

張玉貞

摘要：2016年2月6日《中共中央國務院關于進一步加強城市規劃建設治理工作的若干意見》中指出“城市是經濟社會發展和人民生產生活的重要載體，是現代文明的標志”。2016年6月24日中國民政部基層政權和社區建設司司長陳越良在“2015年度中國社區治理十大創新成果”大會講話中指出“社區治理是社會治理的源頭和支點，社區治理現代化是社會治理現代化的重要前提和根基所在”。社區與城市居民息息相關，有必要對社區有效治理進行分析。社區治理的有效性本質上在于基層工作的落實。公民參與在這一過程中起到了舉足輕重的作用。本文從公民參與社區治理的原因、可行性、范圍、困境及其對策進行分析，意在為社區治理的優化提出建議。

關鍵詞：社區；社區治理；公民參與；公民意識

城市，是一個國家現代文明的標志。城市的發展進步取決于其構成細胞――社區的發展。一般認為，社區這一概念最早由德國學者騰尼斯提出，20世紀30年代由費孝通先生引入中國，如今社區在中國蓬勃發展。那么，什么是社區？它的性質是什么？簡單講，社區即是區域性社會，是中國現有城市治理中的基層自治組織?！皡^域性”，即以地緣而非業緣為基礎；“社會”，自是包羅萬象；“基層自治組織”，其必然直接而非間接影響和關系到其中每個人的切身利益。社區治理，則是指政府、社區組織、居民及轄區單位、贏利組織、非贏利組織等共同參與社區事務，滿足社區需求，優化社區秩序的過程與機制。社區治理與我們每個個體的生活直接相關。因此，有必要對社區治理的途徑加以研究。

一、公民參與社區治理的原因剖析

筆者在多次社區實踐中發現社區治理中普遍存在衛生、治安、老年組織不健全、工作人員工作流于形式和以權謀私等問題。問題的背后，自然有社區體制機制不健全等政治問題，但政治改革并非易事。不妨從與之相對應的行政角度去解決，即從社區治理中的執行入手間接撬動和解決社區治理中的政治問題，達到漸進改革的目的。而社區治理的執行歸根結底在于基層工作的落實，在于將各項規章制度扎扎實實落到實處。社區治理的參與者中，社區居民扮演了非常重要的角色。社區治理工作的落實本質上也決定于社區居民。且在“2015年度中國社區治理十大創新成果”名單中江蘇省太倉市“政社互動”開創社會治理新格局、北京市朝陽區“居民提案”激活社區居民自治細胞等均已社區居民參與為出發點進行社區治理的創新并取得了顯著成績。

二、公民參與社區治理的可行性分析

理論上講，社區基于地緣形成，區域范圍有限，且中國舊有的職工家屬樓仍有保留，一個社區內的居民相互之間較為了解，一旦隱藏其真實偏好，其后得到的心理孤立成本大且持久，這在一定程度上減少了社區居民參與治理中隱藏個人偏好的可能性；另一方面，城鄉二元體制的打破，社區流動人口不斷增加，居民表達真實偏好的可能性雖然減少，但因為社區治理直接涉及個人利益，他的“投票行為”最終會影響到自己，因而在“投票”中也會慎重選擇。

實踐上講，政府治理正在由傳統型、管制型向服務型轉變，服務型政府的轉變需要也鼓勵公民積極參與社會治理；另外，城市生活水平的提高伴隨著公民意識的覺醒和萌芽，公民要求在社會治理中發聲；加之，網絡和電子設備的發展和普及，迎來了自媒體時代，每個人都有了強有力的維權工具，使得社區治理工作更趨于透明化。

社區居民、利益、社區治理，這三者之間基于公民參與而形成一個巧妙的制衡，從而達到一個動態的平衡點。這也是基于政治與行政中行政集權問題的考慮，將社區行政的集權問題交由公民來掌管，避免社區行政淪為社區政治的傀儡。

三、公民參與社區治理的范圍和困境透視

社區治理的最終目的是實現走向自治，因此凡是涉及居民利益的社區事務居民均可參加。但目前我國的社區治理仍以政府機關為領導，同時也必須以政府機關為領導，一方面是基于政治與行政中政治對行政的適當控制考慮，公民在參與社區治理中要以國家法律法規為準繩，另一方面目前公民參與社區治理存在較多困境，而這些困境還有賴于政府出面解決。

公民參與社區治理的困境主要包括，一是阻力較大。歷史遺留下來的“官本位”思想仍然存在；社區有意與公民之間形成的信息不對稱，以及街道辦事處、社區、物業治理公司之間“產權”不清，推諉扯皮；二是推力不強。盡管自媒體時代我們多了維權的工具，但還有很多人一肚子苦水卻不敢倒，也有的倒了苦水卻得不到重視和解決，究其原因在于社區治理中缺乏對公民參與的保障機制，也沒有賦予公民法定的權力做保障；三是動力不足。公民意識并未完全成熟，尚有許多居民依賴于政府包攬一切，社區公共事務中的搭便車心理，“經濟人”的可能性，更多關注個人得失，難以站在全局去考慮，也易“短視”；另外，社區居民自治組織的業主委員會發展并不完善，許多居民對此了解的也不多。

四、公民參與社區治理困境的對策探討

第一，針對阻力較大問題，建立社區信息公開機制。以信息公開帶動社區治理轉變工作方式，督促社區治理人員改變工作作風。建立社區信息公示欄，有條件的社區可以設立社區工作網站及時動態地公開社區內的大小事務等。信息的公開程度及真實性，有賴于上級主管部門對其進行不定期和強有力的監督。

第二，針對推力不強問題，加快建立和完善社區居民參與治理的保護機制，從法律上保護積極參與社區治理的居民合法權益不受傷害，使居民敢說；同時自上而下對公眾參與社區治理賦權，使居民有底氣說。

第三，針對動力不足問題，培育公民意識與社區自治組織的建立。這里的公民，并不僅僅指社區的居民，同時包含了社區治理中的其他所有參與者，是一個更加廣泛的概念。培育公民意識，要求每個人樹立人人平等、每個個體都值得尊重的理念，它的本質在于引導人們樹立責任意識。只有每個人都承認了每個個體平等且值得尊重并以此為行動準則，那么他自然會在社會交往中主動承擔起自己應盡的責任并且為他人考慮，因為自己分內的事是與他人密切相關的，做好了自己分內的事本身就是對個體權利的最大尊重。這是一種自律途徑，屬于內在的自我約束機制，是一種自下而上的主動式參與，也是解決公民參與社區治理最根本的解決措施。培育這樣一種公民意識，并非一蹴而就，它可能關系到了整個國家層面方方面面的變革，但也更在于我們每個個人體自身的努力和自我完善。而社區居民自治組織在培育這樣一種公民意識中也發揮著作用，它可以彌補個體品質等方面的缺陷，由自治組織中的先進者帶動和感染其他個體共同參與社區治理工作。（作者單位：華北水利水電大學法學與公共管理學院）

參考文獻：

[1]陳剩勇，徐珣.參與式治理：社會治理創新的一種可行性路徑——基于杭州社區治理與服務創新經驗的研究.浙江社會科學，2013年第2期.

[2]向德平，王志丹.城市社區治理中的公眾參與.學習與探索，2012年第2期（總第199期）.