基于PEST分析下的中國農村合作醫療制度

顧婧

摘 要：中國農村人口眾多，農民最基本的醫療保障問題是我國實現現代化進程中關鍵的問題之一，農村合作醫療制度是在為了解決農民醫療保障問題這一背景下產生的。農村合作醫療制度從產生到發展，經歷了大起大落的趨勢，本文在回顧了我國農村合作醫療制度的變遷過程的基礎上，運用PEST分析方法從宏觀角度分析現時期新農型農村合作醫療制度所存在的問題，再系統深入總結國內外相關文獻，并探討國外醫療制度的相關經驗，最后針對性的提出政策建議。

關鍵詞：農村合作醫療制度；PEST分析；政策建議

1 引言

現時期，出現農民衛生費用不斷攀升，農村衛生機構服務質量低下，因病致貧、返貧現象的不斷增加的現狀，同時，國家全面倡導建設社會主義新農村、和諧社會和小康社會，如何建立起一個公共服務均等化的農村醫療合作體制，解決農民的就醫貴、就醫難的問題已成為當務之急。本章闡述了中國農村合作醫療制度的選題背景及意義，分析了國內外相關研究，明確了研究重點和方向，并對研究思路與方法及可能創新之處做了簡要的說明。

（一）選題的背景

中國是農業大國，中國農村現代化是中國現代化的關鍵。而作為追求中國農村現代化的主體——農民，他們的生活狀態和健康狀況是中國現代化進程和水平的重要標志之一。一直以來，中國農村醫療衛生體制改革是比較滯后的，很多地區鄉村衛生服務機構設施條件差，公共衛生和預防保健工作薄弱，經濟效益較差，難以吸引高素質的衛生人員。目前在大部分農村地區鄉鎮衛生院的衛生技術人員中，中專學歷和未接受過專業培訓的高中及以下學歷者分別占53%和36%，在貧困地區專業人員素質問題嚴重影響著農村衛生服務能力和質量的提高，也造成一些農民不太愿意去農村醫療機構看病。

不言自明，現時期中國農民的健康需要有一個保障機制，即農村醫療保險。在當前市場條件下，農村合作醫療制度作為一個涉及人口最多、防范程度較低、管理相對粗放、發展很不穩定的制度，它的發展和完善尤為引人關注。

2 農村合作醫療制度發展歷程

合作醫療制度是具有中國特色的農村醫療保障制度，它是在政府和集體經濟的扶持下，農民遵循自愿、互益和適度的原則，通過合作形式，民辦公助、互助共濟建立起來的滿足農民基本醫療保健要求的農村醫療保障制度。合作醫療自產生起，歷經形成、輝煌、衰退、恢復及再發展幾個幾經周折的階段，曾經被世界衛生組織譽為“發展中國家解決衛生經費的典型范例”，但到2002年又淪落為衛生系統“財務負擔”最不公平的國家之一（191個國家排名188位）。在此回顧農村合作醫療的發展歷程就顯得尤為重要，有助于于我們總結過去，發現問題，并且進一步完善新型農村合作醫療。農村合作醫療一般會經過五個時期：形成期、

高潮期、低谷期、恢復期、發展期。合作醫療制度在中國農村經歷幾起幾落，從總體上來說是走過了一條曲折發展的道路。從發、高潮到低谷，再到恢復再發展，合作醫療制度的建設仍然面臨來自多方面的挑戰，其改革還有很長的路要走。

3 基于PEST分析下的農村合作醫療的宏觀現狀及存在問題

（一）PEST分析法的簡要說明

PEST分析法，就是從政治法律（PoliticalandLaw）環境因素、經濟（Economic）環境因素、技術（Technological）環境因素和社會文化（SocialandCultural）環境因素等四個方面對影響企業的主要外部環境因素進行分析的方法。

PEST分析法后又被廣泛運用于除企業以外的其他主體的宏觀環境分析中，而本文則著力于用PEST分析方法從政策環境影響、經濟發展狀況、技術改革創新以及社會管理與服務能力四個方面對現階段新型農村合作醫療制度所處宏觀環境進行分析，找出現階段新型農村合作醫療制度所存在的一些問題，從而在此基礎上尋找和探索出解決這些問題的一些建議。

（二）農村合作醫療制度的PEST分析

新型農村合作醫療制度從2003年改革到如今，不得不說它在一定程度上取得較大的進展，主要體現在：第一，參保覆蓋面逐漸擴大，籌資水平能力也在不斷提高。第二，醫療保險報銷比率不斷上升，保障內容不斷增多，尤其是增加了一些重大疾病的保障。第三，新農合經辦服務能力和水平進一步提高，全國已有超過90%的地區實現了統籌區域內農民看病就醫即時結算報銷。

在取得眾多進步的同時，新農合也不可避免的存在著一些問題，本文首次把經濟學中的PSET分析方法研究現階段新農合在宏觀條件下所存在的一些問題。

1.政治法律方面

經濟體制改革以后，農村合作醫療政策不穩定，國家對合作醫療采取了放任自流的態度，合作醫療從國家政策變成了地方政策，這就使得發展農村合作醫療失去了國家政策的“強制性”威力，主動性大大下降，沒有足夠的動力推動合作醫療的發展。

農村醫療保險缺少立法，沒有專門的法律法規來保障農村的合作醫療制度，因此農村醫療遲遲不能走上正軌。沒有法律制度的保障，使得合作醫療的性質不能準確地確定下來，其在整個社會保障體系中的作用也難以準確定位，缺乏持續性和穩定性，極易產生混亂。

雖然中央政府也曾下發很多政策性文件為新農合的有效開展鋪路，但是地方一些各級政府卻沒有真正的引導和實施，對于該制度也不是那么的重視，此外，國家對于醫療合作制度的政策性資金投入看似在逐年上升，但是力度還是不夠大，地方政府也沒有把資金向新農合上傾斜，這對于本身困難重重的新農合的前景更加的不樂觀。

2.經濟發展方面

農村合作醫療制度中資金的籌集是一重要環節，農民以戶為單位每人每年繳納一定費用，然后中央財政、省財政、市財政以及縣（區）財政給予每人每年一定費用補助，同時，在補助方面，中央財政對西部地區補助80%，對中部地區補助60%，對東部地區按一定比例補助。近幾年，每年中央及地方財政對籌資和補助的額度都有著一定幅度的增加。

新農合制度籌集資金方面和補償比例方面表面上看似有效地消除了區域之間的差晃，但全國各省之間的差異顯著，國家也沒有注意到東部各省之間的差異狀況，各省經濟發展狀況不相同但是卻是相同的補償比例，這樣的做法略失公平。農村人口約占全國人口7成比例的現狀使得國家需要對合作醫療的發展做出很多的努力，特別是在經濟上的支持，經濟的發展是重中之重。

而且，就我國現時期發展狀況來說，不可能實現全民的免費醫療，所以，農民看病的錢有一部分還是需要自己來負擔，很多農民負擔不起的原因就在于農村地區經濟的不發達，即使中央和地方在資金上能增加補給力度，還是不能解決實際問題。

3.技術方面

醫療合作制度的順利進行，不得忽視技術這一重要的因素，國家科技正在飛速的發展，先進技術和先進設備大量投入到各個生產領域，但是在醫療這一領域卻沒有較大突破。特別是在農村地區，經濟文化落后、交通蔽塞等因素更加阻礙了其醫療技術的發展，大部分農村地區沒有齊全的醫療設施，農民生病后根本得不到基本的救助。

此外，長期以來農村地區醫療人員短缺，且整體素質不高和幾乎得不到專業完整的培訓等狀況，使得大多數醫生的技術不達標，醫療服務技術低下，而且技術骨干嚴重流失，很難滿足農民日益增長的，多層次的醫療需求。這些軟、硬件技術的嚴重缺失導致在農村甚至出現到縣，鄉鎮醫院看錯病，導致死亡的案例發生。所以從這些來看，也在一定程度上制約了新型合作醫療制度的有效運行。

4.社會文化方面

在醫療服務方面，農民就醫難這一問題一直存在，2008年的調查顯示，有81.7%的農民患者將首診地點選擇在鄉鎮衛生院及以下級別的基層醫療服務機構。因為他們距離的綜合醫院較遠。即使到鄉鎮衛生院，也需要走很遠的路，4.1%農民走路需要30分才能到達最近的衛生院。

醫療服務的地區差異也是一問題，我國東中西部的發展不均衡使得農民公平健康權問題、農村公平衛生資源分配問題、農民公平享受醫療保險權利和承擔相應義務問題以及對貧困農民的醫療救助問題等相關醫療服務不可避免的出現偏差，中東部及沿海發達地區農村遠高出西部貧困地區的醫療服務。

4 完善農村合作醫療制度的政策建議

綜合本文以上研究，為了更進一步的促進我國新型農村合作醫療合作制度的健康發展，本文試擬從以下幾個角度來推廣實施。

（一）加強政策支持

國外農村的醫療保險制度得以執行，很重要的一點是其依賴于法律的保護，法律的制約效應保證了國民健康保險的順利發展。我國正式由于缺乏法制的保障，才是導致合作醫療發展緩慢的重要原因。從我們國家層面上來說，農村醫療保險立法必須符合經濟發展狀況和農民需要，如果不能切實減輕農民醫療負擔，以強制為原則，必然會引起農民反感。想要讓該項制度可以一直有效、健康、持續的發展，那就應當不斷探索、改進和完善這一制度，最有力的保障方式就是出臺相關的法律法規，使農村合作醫療能得到法律的保護和監督，從而促進這一制度的規范、穩定運行和持續發展。

同時，地方各級政府是新型農村合作醫療的執行者，是制度的實施者和維護者，因此在推廣新型農村合作醫療制度時，要總結過去的成功失敗的經驗，不斷完善制度、管理模式、資金籌備方式、監管力度、組織架構等職能，從而也可以依據各自地區的自身條件來制定適合于自身發展地方性醫療保障政策。

（二）加大資金投入，提高農民收入水平

為了更好的推行新型農村合作醫療制度，中央和地方政府要對財政的資金進行有效管控，省、市、縣級財政隨著地方財政收入的增長而增加對新型農村合作醫療事業的投入。對西部經濟落后地區，由上一級財政劃發專項資金進行重點補助。同時，政府還應積極引導社會各界對農村合作醫療的支持，廣泛吸納各種社會慈善捐贈，從而以進一步提高農村的醫療保險水平。

此外，在全社會經濟水平還高的情況下，居民收入水平與居民參加農村合作醫療保險的愿望呈正相關。由于農民本身收入水平較低，加之保險本事價格昂貴的特點，使得農民寧愿將僅有的收入存入銀行生息，也不愿意購買保險，獲得保障。在部門農民看來，患病獲得補償的幾率遠遠低于勞動獲得的收入。所以，國家在大力發展經濟的同時要注意切實提高居民的收入水平，能使農民在滿足基本生活需求的前提下一定的能力來參加農村合作醫療保險。一方面要切實減輕農民負擔，增強農民種糧積極性，大力發展農業產業化經營和農民合作經濟組織，提高農民進入市場的組織化程度，拓寬農民增收渠道；另一方面要加快推進城市化和現代化進程，大力發展二、三產業，特別是大力發展勞動密集型產業，促進農村勞動力向非農產業有效轉移。

（三）加強技術支持，完善醫療隊伍建設

在技術層面上，首先要保證全面基本醫療設備的建設，逐步把高科技儀器往農村地區投放，要更加向貧困地區傾斜，在不能同時滿足設備的地區，可以實行先進設備共享化，即把先進設備安置在較集中的農村地區，實現設備共享機制。同時，加強農村基層衛生技術人員培訓，建立終身教育制度，提高農村衛生人員的專業知識和技能。高等醫學院校要加強面向農村需要的衛生專業人才培養，擴大定向招生試點。研究制定農村衛生技術人員職稱晉升的傾斜政策，鼓勵農村衛生技術人員安心工作。建立城市衛生支援農村的長效機制，城市醫院要選派醫務人員輪流定期到縣級醫院和鄉鎮衛生院幫助開展醫療服務和技術培訓?？h級醫院也要建立對鄉、村醫療機構的定點幫扶制度。要制定政策引導醫學院校畢業生到農村基層從事志愿服務。

（四）加強農村醫療衛生服務建設

農村醫療衛生機構不能為農民群眾提供滿意的醫療衛生服務一部分原因在于農民對新型農村合作醫療保險缺乏信任。因此，建立一個設施完善、服務水平較高的農村醫療衛生體系是十分必要的，這不僅是農民參保新型農村合作醫療保險的必要條件，也是吸引農民參保的籌資手段，良好的農村醫療衛生服務體系可以促進新型農村合作醫療保險運行穩定并健康發展。

國家可以適當擴大保險形式的多樣性，在條件允許的情況下考慮商業保險的介入，引入商業保險可以提高競爭，增強保險保障范圍，擴大險種模式，在增加農民選擇性的同時，也可以降低投保費用，有利于提高農村醫療保險的覆蓋率。同時，建設農村衛生服務網絡，由政府、集體、社會和個人結合起來，共同在縣、鄉村范圍內舉辦的各種醫療衛生機構組成，以公有制為主導，形成多種所有制共同發展的社會化網絡。這樣，一方面可以使地方各級人民政府要加強宏觀調控，另一方面也充分考慮到了發揮市場機制的作用，進一步打破部門和所有制之間的固有界限，綜合利用了農村衛生資源。

此外，為確保農村醫療保險制度的實施，對醫療保險資金籌集和支付過程實現有效的控制和監督。在這種情況下，回顧中國農村合作醫療的改革階段及成效，深入解析農民對醫療保險的需求形勢成為必須。

5 小結

本文從中國農村合作醫療制度的發展歷程出發，分析其各階段特點，運用PEST分析方法找出現時期我國農村醫療合作制度存在的問題，并結合別國相關經驗，適當的提出了解決建議。我們知道，建立可持續發展的新型農村合作醫療制度是落實科學發展觀的具體體現，是解決新形勢下農業、農村、農民問題，促進整個社會和諧發展的重大舉措。新型農村合作醫療為解決廣大農民的醫療問題發揮了重大的作用，但是需要及時總結試點的經驗與不足，并逐步完善制度建設。新型農村合作醫療制度要邊實踐，邊建設，邊完善。新型農村合作醫療是過渡性制度，實現城鄉一體的社保制度更是長期性的重大工程。這樣一個長遠工程建設，需要法治監督，需要經濟發展，需要技術進步以及需要社會文化服務的完善，這些都應該引起各級政府的注意。唯此，才能實現合作醫療的初衷，并實現新型農村合作醫療制度的可持續發展。

注釋

[1]段慶林：《中國農村社會保障的制度變遷》，寧夏社會科學出版社，2001年，第53頁。

[2]楊紅燕：《中國農村合作醫療制度可持續發展研究》，中國社會科學出版社，2009年，第88頁。

[3]引自：http：//baike.so.com/doc/5398417.html

[4]谷義：《我國新型農村合作醫療制度中的政府行為研究》，中國經濟出版社，2009年，第90頁。

[5]李合成等：《教育、健康與農民收入增長》中國農村經濟，2006年，第63頁。

[6]吳國文：《新時期農村合作醫療籌資機制的思考》中國衛生事業管理，2001年，第109頁。

參考文獻

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[2]林閩鋼：《中國農村合作醫療制度的公共政策分析》江海學刊，2002年。

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[4]楊善發：《中國農村合作醫療制度變遷研究》，南京大學出版社，2012年。

[5]朱斌文：《我國農村合作醫療的過去、現在和未來》，醫學與哲學，2004年。

[6]《中國衛生年鑒》，2003年。

[7]《中國衛生年鑒》，2004年。

[8]《中國衛生年鑒》，2009年。