淺析小額貸款公司的法律監管問題

摘 要：小額貸款公司在我國方興未艾，在解決農村金融服務欠缺、中小企業融資難、融資貴等問題上發揮了重要的社會作用和經濟作用。但同時其制度設計和實際運作之間存在著一些差距，如小貸公司的法律主體地位不確定、融資限制過多、法律監管不暢通等問題都亟待解決。另外、小貸公司一旦對存款業務處理不當也容易觸碰非法集資的紅線。在這種背景下，對小額貸款公司的法律監管就要既要考慮我國的民間借貸涉及的一系列法律規定，又要考慮目前我國整個金融市場的發展階段的需求，不能矯枉過正、抑制經濟活力。

關鍵詞：小額貸款；融資；金融機構；法律監管

一、小額信貸的產生與發展

小額信貸這一術語是由“Microcredit”翻譯而來的。產生于20世紀70年代的小額信貸旨在向低收入群體和微型企業提供額度較小的信貸服務，消除貧困和發展農業生產。小額信貸的開創者是經濟學家尤努斯教授，其同時也是2006年度的諾貝爾經濟學獎獲得者。當時的這位教授發展小額信貸的目的是在于幫助當地的窮人尤其是那些貧困的女性獲得一定額度的資金來源，從而能夠她們幫助解決迫在眉睫的生存問題。1995年成立的世界銀行扶貧協商小組（CGAP）對小額信貸的官方定義為“為低收入家庭提供金融服務，包括貸款、儲蓄、保險和匯款服務?！睂π☆~信貸的服務對象與項目完成了界定，同時也可以看出小額信貸在當時的最大功能有著“扶貧”的特征。

在我國，小額信貸興起于上世紀九十年代的初期，首先中國農村進行試點，以國內扶貧資金為支持進行運作。小額信貸不同于傳統的商業貸款或者扶貧政策，其不需要提供擔保的制度組織形式加強了與信貸人之間的直接聯系，更大程度上要基于借貸雙方的相互信任。而小貸同時也意味著貸款的額度較小，一般情況下不能超過當地的人均國民生產總值，且其服務對象也往往是農村當中的中低收入人群[1]。

建立小貸公司的最初目的是發展農村金融服務體系，協調城鄉經濟發展，但是出于市場經濟的逐利性，小貸公司要想在農村發展壯大，在當時是比較困難的，其服務對象一方面本身的財富額度就不高，另一方面一般情況下自身的財富積累較漫長，且一旦無法按時歸還貸款即便小貸公司進行追索也難以收回損失的貸款。而隨著我國改革開發的程度加深，小貸公司順應經濟的發展和社會進步的要求，小額信貸已經超出了其最初建立時的制度愿景，在很大程度上發揮了“金融市場”的調節劑的作用。盡管在我國最開始進行制度設計是的設立目的是為了引導資金流向農村和欠發達地區、改善農村的金融服務，但在目前的情況下，小額貸款公司的服務對象更多為低收入群體和個體經營者、微小企業，更加體現出來小額信貸的商業性質。

二、小額貸款公司的現狀分析

根據《關于小額貸款公司試點的指導意見》，小額貸款公司被定義為指由自然人、企業法人或社會組織投資成立，禁止吸收公眾存款，經營小額貸款業務，以盈利為目的的有限責任公司和股份有限公司（銀監發[2008]23號）。由此可以看出小額貸款公司目前在我國的法律性質定位仍然為一般的企業法人，而非金融機構。從而在目前的制度背景和經濟形勢下，結合小額貸款公司的業務性質，可以得出結論小額貸款公司仍然為我國唯一能夠進行合法的放貸業務的非金融機構。但是小額信貸所經營的業務貸款業務是一項典型的金融業務，但是卻難以獲得銀行征信系統的支持，更不能直接使用信用信息數據庫從而對借方的貸款、信用等級情況進行了解，與此同時為了吸引客戶小額貸款公司最常用的就是無抵押、無擔保的貸款方式，這就意味著其將承擔客戶信用問題所引發的信貸風險，這種風險一旦集中爆發，對小貸公司來說就是致命的打擊。

為了防范金融風險，保護存款人的利益、以及維護自身資金鏈的穩定性，小額貸款公司如果完全按照“只存不貸”的限制來發展公司，是不能吸收公眾存款的，其所能依靠的資本也主要是公司股東繳納的資本金、捐獻資金、不超過兩個銀行業金融機構的融入資金。但是這種操作模式就意味著小貸公司先天就有著后備資金不足、融資渠道狹窄且規模難以做大的劣勢。對小貸公司來說無異于“坐吃山空”，只能依靠自身的資本積累，卻要等待著漫長的貸款回收周期，就很容易出現資金未到回收期，但是業務的發展又需要不斷地對外提供貸款的中間斷層現象，這就意味著小額貸款公司會遭受資金鏈斷裂的風險。

出于維系自身發展的需要，小額貸款公司必須保證自己能夠收回貸款。而貸款的回收期越短則越有利于資金的融通，可是現實情況中不難發現，小額貸款公司并不具備銀行等大型金融機構對客戶的信用分析能力，這就意味著小貸公司面臨著很大程度的為信用狀況低下的顧客服務的風險，從而導致其對于自身資金收回的控制能力不足。為了規避這種風險，小額貸款公司還是愿意選擇具有雄厚資金支持的大型公司，或者具備品牌背書能力的公司，從而最大程度減少收貸風險、維系資金的穩定性。小貸公司也會最大程度上縮短借貸的周期，更加希望從事短期借貸業務，從而能夠為客戶提供短期的資金借用服務之后迅速的收回本金和利息。但是，無論是以上兩種方式的任何一種都是與小額貸款公司最初設立的制度背景背道而馳的。

由此可見，雖然小額貸款公司最開始的制度設計是為了幫助我國金融服務發展最不完善的農村地區開展小額借貸的義務。但是在實際的操作中不難發現，按照這一期許，小額貸款公司面臨的正是正規的金融機構所不愿意面對的三農和中小企業的巨大資金缺口。許多小額貸款公司設計公司的目的最開始在于獲得金融牌照，從而為進軍村鎮銀行和銀行業做準備，當然目前我國對小額貸款公司的法律性質雖然定義為企業法人，而非可以獲得種種好處的金融機構，這種身份上的尷尬地位仍然沒有阻止許多小額貸款公司從事一些基本的借貸業務。但是實際的資金流向很大程度上并不是農村欠發達地區，而是為了防止自身出現資金短缺，更多得流向了諸如房地產之類的高收益行業、個人和企業的招標保證金等，擔任著墊付注冊資本的作用，實際上是一種過橋貸款。

三、小額貸款公司的法律監管困境

我國目前的現實情況是對小額貸款公司進行規范的法律位次較低，最高也只是金融規章和規范性文件，還遠沒有上升到嚴格的法律層面[2]。故而小貸公司只是能夠從事放貸業務的企業法人，卻沒有獲得金融牌照，故對于金融機構進行監管的法律體系就不能適用。但是小貸公司實際上的主營業務正是金融業務當中最為基礎與核心的借貸業務。這種不規范、不明確的尷尬法律地位使得小貸公司的法律監管往往以先關部門的意見和通知類文件為依據，這是非常不完善的監管方式。

在我國，對小額貸款公司的規制和監督的主體是國家依法設立的小額信貸公司的監管機構，《指導意見》授權各級升級政府主管部門擁有對設立小額貸款公司的行政許可權，但是其并沒有對小額貸款公司的市場準入及退出機制做出完整的規范，但是地方政府對于小額貸款公司的行政處罰權的設置卻有缺陷。在當前的制度體系下，小額貸款公司的行政處罰權散落在工商、公安、經貿、銀監會、人行等多個部門當中，而這些部門依照各自智能各司其政，就造成了監管權和行政處罰權分離的情況，其工作的有效性也受損[3]。造成的后果就是小貸公司的長期發展處于一種監管主體不到位、法律監管不完善的不確定半真空狀態之中。

四、對小額貸款公司進行法律監管的建議

1.放松利率管制

眾所周知，風險投資公司向創業企業的投資收益率非常高，甚至能夠在短時間內實現數倍的利益，但是對小額貸款公司的利率管制確實非常嚴苛的根據我國2015年頒布的《關于審理民間借貸案件適用法律若干問題的規定》的兩線三區規定，民間借貸約定的利息應當不突破24%，超過24%至36%之間的利息屬于自然債務，超過36%的部分屬于絕對無效的利息。同樣是風險投資企業，風險投資企業的股權性投資沒有管制，但是對于債券性投資卻層層設卡，嚴加管制，這顯然是不合理的[4]。小貸公司作為中國金融系統“毛細血管”—微型金融的重要組成部分，目前面臨的額度小、頻率高、管理成本高等問題很大程度上都與其貸款風險大有關，因為小貸公司的大量貸款都是信用貸款，但是其本身又沒有信用識別能力，故而小貸公司應當獲得與其承擔的風險相對應的風險溢價。

2.落實主體監管責任

對小貸公司的監管一方面建立風險防范機制，督促有關部門建立管理制度，落實監管責任，如工商部門做好準入把關、加強日常巡查和信用監管，強度年度檢查，確保合法行使權力。另一方面也要避免多頭監管造成的監管層混亂以及被監管方無所適從的局面，優化監管的細節分支，避免監管層斷層的現象出現。監管主體不僅要對規則的執行負責，還要積極對規則的適用做出總結，和實踐中的經驗相配套，做到依法監管與適度監管相結合，不能損害金融市場競爭與發展的活力。

主體監管責任的確定后，就應當明確對小貸公司的準入資格、業務范圍等進行一系列細致的劃分和界定。要進行嚴格的等級劃分制度和登記標準，允許符合條件的非政府組織的小貸公司組織轉化為正規金融機構，并明確轉化的具體路徑和后續監管事項[5]。

3.拓寬小貸公司資金渠道

小額信貸制度化必須解決小額信貸機構的資金來源，只有得到法律上的明確，資金來源問題才能最終解決[6]。在我國目前成立的小貸公司均為有限責任公司，故在股權融資上其融資方式來源單一主要為股東的增資擴股，資金來源補充難以保障，這就需要對原股東進行增資擴股的激勵，同時要扶持民間資本參股，擴展其股權融資渠道。在債券融資上，應當確定合理的杠桿率，多鼓勵其他的金融機構與小貸公司進行合作，同時要避免流動性風險的出現。目前我國的法律明確規定的小貸公司信貸不能吸收公眾存款，但是關于吸收公眾存款的具體細節卻語焉不詳。小貸公司目前“只貸不存”中的“不存”不應當完全等同于禁止接觸任何的存款，而是非法吸收的公眾存款。如法律可以明確規定小貸公司吸收存款的附加條件，根據不同等級限定它吸收存款的地區，可以要求借款人進行強制性儲蓄[7]。

五、結論

小貸公司在我國很大程度上為中小企業的資金融通提供了幫助，但是其自身目前作為可從事借貸業務的非金融機構的尷尬地位卻是亟待解決的問題。與此同時，小貸公司目前的發展還面臨這一系列的制度困境和監管失調等問題。這需要多方主體貢獻力量、群力群策、多方協調。既要鼓勵小貸公司的發展、創造經濟活力、繁榮金融市場，又要加強法律監管、堅守法律底線。

參考文獻：

[1]趙瑞波.我國小額信貸市場發展窺探[J].人力資源管理，2016（06）

[2]白龍.小額貸款公司的法律分析——以法律監管為視角[J].北方經濟，2010

[3]孫俊東，林廣瑞.小額貸款公司的科學定位及監管政策建議[J].財會月刊，2011（09）

[4]王建亞，馬鵬飛.對我國小額貸款公司法律監管問題的思考[J].金融理論與實踐，2011（06）

[5]吳穹.中國小額信貸若干法律問題研究[D].天津大學，2012

[6]彭燁，小額貸款公司之法律保障[D].湖南大學，2007

[7]孫家駿.小額貸款公司法律問題研究[D].復旦大學，2010

作者簡介：

崔璐婷（1995.8.26）女，漢族，河北衡水人，西南財經大學法學院2013級法學會計學雙學位班。