遼寧國有企業改革體制機制創新問題研究

楊智偉　陳陣

摘要：國有企業在遼寧經濟社會發展中具有十分重要的地位。隨著國企改革進入深水區，遼寧國有企業長期積累的結構性、體制性、機制性矛盾依然突出。通過對國有企業體制機制問題分析，對遼寧國有企業體制機制創新提出若干建議，為破解遼寧國有企業體制機制障礙參考，以推動遼寧國有企業改革的重要領域和關鍵環節取得新成效。

關鍵詞：國企改革；體制創新；機制創新

中圖分類號：F2

文獻標識碼：A

doi：10.19311/j.cnki.16723198.2016.21.006

黨的十八屆三中全會以來，特別是中共中央、國務院《關于深化國有企業改革的指導意見》印發以來，國資監管和國有企業改革發展又站在了一個新的歷史起點。隨著國企改革頂層設計加緊出臺，改革重大舉措陸續實施，改革成效不斷顯現，國企改革進入攻堅期和深水區。遼寧作為東北老工業基地的突出代表，國有經濟比重大，規模以上工業企業中國有及國有控股企業達800多戶，資產超過2萬億元，承擔著重要的改革與發展任務。面對當前嚴峻復雜的經濟形勢和不斷加大的經濟下行壓力，遼寧國有企業發展面臨著巨大挑戰，國企改革尚未取得實質性突破，部分國有企業歷史遺留問題較多，部分國有企業因決策失誤造成損失。2016年4月發布的中共中央、國務院《關于全面振興東北地區等老工業基地的若干意見》指出東北老工業基地的矛盾和問題歸根結底是體制機制問題，是產業結構、經濟結構問題，解決這些問題歸根結底要靠全面深化改革。

1遼寧國有企業體制機制存在的主要問題

遼寧國有企業體制機制問題的核心是國有企業的市場主體地位尚未真正確立：長期政企不分、政資不分導致政府對國企的管理存在錯位、越位、缺位等問題，國有企業改革步伐因此相對緩慢，國有企業發展因此活力不足。

1.1政府對國有企業發展干預過度

“黨管干部”的界限不清晰致使國有企業人員管理范圍不清，使得政企不分、治人與治事相分離等情況時有發生，國有企業領導人選聘和考核中有時政治取向重于市場取向。行政級別尚存致使國有企業無法真正成為市場主體，由于行政級別化使企業受到上級部門的權力制衡，其獨立性和自主性受限，無法真正按照市場規律要求運行，同時企業依賴體制帶來的政策紅利又會抑制其內部的創造力。政府直接或間接干預國有企業經營活動致使國有企業缺乏活力，為解決就業問題國有企業承擔著大量的冗員，國有企業辦社會職能沒有完全分離，國有企業離退休人員管理和困難群體幫扶需要大量補貼，造成國有企業社會負擔較重。

1.2國有企業的功能界定和分類監管不完善

國有資產監管部門難以適應監管國有企業類型各異、戰略多元的發展現實，迫切需要體現監管方式的差異化，提高監管工作的針對性和有效性。當前，國有企業的功能界定和分類監管尚處于起步階段，存在若干問題尚需研究解決，包括如何科學設置分類標準及條件以準確界定不同國有企業的功能，如何加大國有資本對公益性企業的投入，如何推進自然壟斷行業企業的公共資源配置市場化，如何根據不同類型企業的特點，針對性地設計治理結構、監管方式、業績考核及薪酬調控方法，以分類推進改革調整，分類實施有效監管。

1.3國有企業治理有效性有待提升

國有企業雖然普遍建立了現代企業制度，但在制度運行過程中仍存在董事會空殼化等問題：國有企業董事會成員、經理層的選聘仍具有行政色彩，因而很難對經理層具有約束力；董事會采用集體決策、個人負責制，卻未明確董事決策失誤的責任追究問題，在一定程度上降低了法人治理效率；部分國有企業董事會內部專業委員會不健全，薪酬、提名等專業委員會難以開展實際工作。同時，國有企業監事會的權利制衡作用也難以得到有效發揮。

1.4國有企業未形成市場化用人機制

國有企業人事、勞動和分配三項制度改革有待進一步深化，開放、競爭的市場化的用人機制還未完全建立起來，國有企業經營者的任免權和薪酬考核權仍由黨委及政府掌握，而非在市場競爭中產生，造成企業對市場和法律的敬畏度遠低于對行政權力的敬畏度，國企領導人和職工薪酬待遇與個人貢獻不配比等問題也較為突出。國有企業職業經理人選拔任用的市場化機制尚未形成，絕大多數國有企業中尚無符合市場特征的職業經理人，經理人的薪酬制度、責任制度缺位導致其職務晉升和經營業績之間的聯系不夠緊密。

1.5國有企業激勵、分配制度不健全

國有企業管理層激勵手段形式單一，針對性不強，與國有企業領導人員分類管理相適應、選任方式相匹配的差異化薪酬管理制度還未建立，期權股權激勵、科技成果入股、補充保險、福利性待遇等必要的中長期激勵手段未得到充分運用，員工持股的配套政策措施仍未出臺，導致對員工激勵尚有較大提升空間。市場化的分配制度仍未實現，由于工資總額的控制，使企業不能完全順應市場化機制成為真正的分配主體，由于分配方式較為單一使得企業工資具有一定平均主義傾向，由于分配制度的約束力有限，對于工資內收入管理過于僵化而工資外收入管理不善，導致分配秩序存在瑕疵。

1.6國有企業創新活力偏低

國有企業創新動力不足，企業多傾向于選擇風險相對低的成熟技術及成熟產品，尤其對引進的國外成熟技術依賴程度較高，而不愿意投入大量資源從事風險高、周期長、難度大的創新活動。國有企業創新活動未能與市場接軌，部分國有企業開展創新活動以評獎為導向而非取得市場績效，致使部分科研成果未能轉化為可投放市場的產品或應用技術。部分企業基礎研究能力相對薄弱，企業研究重點向應用性研究傾斜導致體現行業共性技術特征的基礎性研究工作的比重降低。

2創新遼寧國有企業體制機制的建議

針對遼寧國有企業發展面臨的體制機制障礙，結合國有企業改革與發展面臨的國內外環境以及中央層面開展國企改革頂層設計的基礎上，應著重在以下六個方面開展體制機制創新。

2.1理清政府與國有企業之間的關系

遼寧省委省政府應推動國有企業回歸企業屬性：在堅持“黨管干部”的前提下，省委組織部任命國企負責人的范圍應逐漸聚焦到關系到國計民生的重點行業，同時組織任命國企負責人的范圍應盡量集中在國企董事會的核心成員；弱化國有企業的行政級別，僅僅賦予由省委省政府任命的少數企業高管以行政級別，其余企業內崗位取消科級、處級等行政級別，消除國有企業內職能部門的行政色彩；依法明確界定政府與國有企業應承擔的責任，諸如學校、醫院等一些公益性和社會事務應逐漸從國企剝離出來，解決經營績效較低國企的歷史遺留問題；明確界定省政府組成部門與省國資委之間的權力和責任分工，避免國企面臨雙重甚至多重監管問題，讓處于市場競爭中的國企有更加靈活的市場運行空間。

2.2進一步完善遼寧省國有資本管理體制

遼寧省委省政府應推動國資監管由管資產向管資本轉變：應進一步建立和完善遼寧省國有資本經營管理平臺，運用國有股權進行融資，管好資本投向，聚焦重要行業和關鍵領域，支持國有企業的發展以及遼寧省部分重大工程建設，更好地服務于遼寧戰略發展目標；充分利用股票市場、產權市場、債券市場配置國有資本、優化布局結構、規范產權流轉、轉換經營機制，以戰略重組、整合上市為手段推進國有資本證券化；通過股票市場、產權市場、債券市場，對有發展潛力、成長性較好的非國有市場主體進行股權投資，提高資本運營效率，放大國有資本功能，主動參與混合所有制改革；部分具有較強行業競爭力的國有企業可以按照產業鏈、價值鏈要求，通過參股、聯合投資、重組等多種方式，與非國有企業特別是民營企業發展混合所有制經濟；部分從事相同板塊、類似業務的省屬國有企業可以與非國有企業進行資源整合、戰略合作、股權融合，著力打造具有國際競爭力的大型產業集團。

2.3大力推進國有企業分類監管

遼寧省委省政府應對省管企業的功能定位進行重新梳理和明確，進而實現分類監管，對國資布局和結構做出前瞻性調整，使把國資更多投向戰略性、支柱性、保障性領域。根據不同領域國有資本的戰略定位和發展目標，可以把國有企業分為競爭類、功能類和公益類三類：競爭類企業以經濟效益最大化為主要目標，兼顧社會效益，努力成為國內外同行業中最具活力和影響力的企業；功能類企業以完成戰略任務或重大專項為主要目標，兼顧經濟效益，努力成為省內基礎設施投資開發、重大項目建設中富有效率的企業；公益類企業，以實現社會服務、社會效益為目標，努力成為實現社會與經濟目標有機統一的服務質量領先的企業。對跨類業務企業實施差異化管理，例如，對競爭類企業中的公益性業務，通過購買服務等方式做到自我平衡，對功能類和公益類企業中的競爭性業務，要求按照市場規則，重點提高資源配置效率和市場競爭能力。對已經分類企業，堅持相對穩定與動態調整相結合，根據全省國資布局結構調整和改革發展實際，每年進行一次動態調整。

2.4積極發展混合所有制經濟

遼寧省委省政府應鼓勵民間投資主體通過貨幣、實物、知識產權、土地使用權等法律、行政法規允許的方式，通過出資入股、收購股權、認購可轉債、融資租賃等多種形式參與遼寧國有企業改制重組或國有控股上市公司增資擴股。遼寧省競爭類企業集團公司或母公司層面可以通過引入投資基金等混合或非公資本進行股權多元化改制。遼寧省可以充分利用各類資本市場，大力推進國有資產資本化、證券化，具備條件的企業實現整體上市或核心業務、核心資產整體上市。應當積極探索在混合所有制企業中管理層、業務骨干、核心技術人員等員工持股，支持國有企業改制引入外部投資者時，同步引入員工持股。

2.5進一步完善國有企業內部治理結構

遼寧省委省政府應當按照建立不同于黨政機關干部管理辦法、適應市場競爭需要、符合現代企業制度要求的企業領導人員管理體制的目標，對遼寧國有企業法人治理結構按不同分類予以明確和完善。競爭類國有企業應當積極推進外部董事占多數的董事會建設，董事長為法定代表人，原則上兼任黨委書記，與總經理分設；對市場化程度較高的企業，尤其是董事會運作規范、已實行董事會選聘經理班子的企業可以實行職業經理人制度。功能類和公益類國有企業，可以探索對于國有多元投資企業，原則上董事長為法定代表人，經法定程序兼任總經理，與黨委書記分設；對于非多元投資企業，可設1名執行董事任法定代表人兼總經理，與黨委書記分設。履行出資人職責的機構委派或推薦監事會主席和外派監事，與企業內部監事組成監事會。對功能類和公益類企業外派財務總監。

2.6以科技創新推動遼寧國有企業做大做強

遼寧省委省政府應推動國有企業在創新驅動的經濟增長過程中發揮引領作用，國資監管部門應依據企業所處行業特征，設定科學合理的創新考核指標，納入國有企業運營績效評估體系，注重體現技術創新在企業生存和發展中的決定性作用，改變經營績效指標作為企業發展評價指標唯一標準，為這些企業設定創新導向的政策和監管指標。國有企業應對企業內科技人員創新行為重新制定激勵機制，結合黨的十八屆三中全會提出的員工持股改革措施，讓條件成熟的企業為研發人員提供一定股權激勵，也可以在企業每年的利潤中，計提固定比率作為創新基金，保證國有企業具有持續穩定增長的研發投入，進一步提高國有企業的創新效率。

中共中央總書記、國家主席、中央軍委主席習近平近期強調，要堅定不移深化國有企業改革，著力創新體制機制，加快建立現代企業制度，發揮國有企業各類人才積極性、主動性、創造性，激發各類要素活力。面對日趨復雜的外部環境和更加艱巨的發展任務，更應堅定信心、排除萬難，從國資國企業改革的全局去分析和解決現實問題，以更大決心沖破思想觀念的束縛，推動國資國企業改革不斷走向深入。

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