我國工業部門節能政策效應研究

摘要：我國工業部門一些設計合理的節能減排政策，在一定程度上實現了預期的政策效果，如“千家企業節能行動”和“高耗能行業出口退稅率調整”等，顯現了節能減排和產業結構調整雙贏的“波特效應”。然而在總體上，我國的節能減排規制還存在一些制度和技術問題，沒有完全達到政策預期效果。隨著政策工具的市場化發展，節能減排政策有望在未來實現“波特效應”。

關鍵詞：產業結構調整；環境規制；節能減排

中圖分類號：F403.2文獻標識碼：A文章編號：1003-0751（2016）11-0029-06

隨著我國節能減排力度的加大，工業部門節能政策成為影響產業結構的重要因素。過去我國工業部門的高增長依賴的是大量的要素投入。在“十一五”規劃正式提出“節能減排”概念后的十余年來，中央政府出臺了一系列節能政策以降低單位GDP能耗，所以，工業部門的節能政策不僅是為了應對氣候變化，降低環境污染，同時也是為了促進產業技術進步，轉變經濟增長方式。涂正革和諶仁?。?015）形象地將這種雙重目標描繪為“既要金山銀山，又要綠水青山”。

在整體上，我國工業部門的節能政策并沒有完全達到預期目標。比如，2005年后原則上不再審批新建鋼廠①，但是我國鋼鐵產量并沒有得到遏制。相反，僅河北省鋼鐵產能在過去10年就增長近兩倍，由2005年約1億噸增長到2012年約2.86億噸；2013年我國粗鋼產量更達到全球產量的485%。2010年以后，京津冀地區霧霾天氣占全年比例逐年延長，引起了整個社會的關注。當然，節能政策也積累了成功經驗。2006—2008年，持續上漲的單位GDP能耗趨勢被逆轉，并在3年內下降了12.8%。到2010年，這一指標相比2005年下降191%，基本達到“十一五”規劃下降20%的要求。在具體政策實施方面，一些規制政策不僅在環境保護方面效果顯著，并且促進了技術進步和產業結構調整。比如“千家企業節能行動”，其節能效果十分明顯，2006—2010年共實現節能約一億噸標準煤（Price，2011），約占“十一五”期間“技術節能”總額的40%，而且促進了規制企業出口。

由于我國是二氧化碳排放大國，國內外學者對我國的節能政策非常關注，并對我國節能政策做了大量研究。本文在梳理現有文獻的基礎上，對工業部門節能政策的實施方式和存在問題進行分析，并著重探討政策的市場化發展趨勢。

一、工業部門節能政策實施方式與效果

1.行政規制政策

以淘汰落后產能為目標的“關停并轉”政策是具有行政指令性的規制政策。由于該政策實施過程相對簡單直接，且短期政策效果明顯，因此“關停并轉”政策一直是我國節能政策的重要工具。在過去

十多年里，我國經常出臺針對高耗能行業的關停并轉政策②；如2013年《京津冀及周邊地區落實大氣污染防治行動計劃實施細則》，要求河北省在2017年前壓縮產能6000萬噸，約占當年河北省鋼鐵產能的約五分之一。

徐康寧和韓劍（2006）在對我國鋼鐵行業的研究中提出，產業政策不適宜對市場作具體數量的規定。從效果上看，“關停并轉”政策的長期效力有限。而且由于該政策缺乏力度約束，在執行過程中經常出現政策力度波動問題。Kostka & Hobbs（2008）通過對山西地區企業和政府官員的53份訪問調查發現，當地政府存在變通政策以達到經濟發展目標的傾向。在中央政府施壓的時候，地方執行力度就加強，一旦中央政府施壓力度減輕，規制力度就會下降。Taylor et al.（2010）發現山西省為了淘汰效率最低的小型廠商，采取了“六?！闭撸ㄍＶ构┧?，停止供電，停止供氣，停止運輸，停止信貸支持，停證）。陳家建和張瓊文（2015）通過社會調研的方法發現“關停并轉”的政策波動性不僅使政策長期無效，而且容易釀成群體性社會事件。

2.經濟規制政策

第一，能源補貼調整及資源稅調整。一直以來，我國對工業部門能源使用實施一定的補貼政策。但由于缺乏補貼的統一標準，不同地區、不同企業獲得的補貼差異很大，只能對補貼的平均水平進行測算。按照Lin和Jiang（2011）的測算，2007年能源補貼為3567.3億元，占GDP的1.43%。Liu和Li（2011）利用價差法（Price gap）對不同能源類型進行了測算，發現在2007年，煤炭補貼大致在20元/噸左右，汽油補貼1188.4元/噸，柴油補貼1557.8元/噸，工業用天然氣補貼0.94元/立方米，天然氣補貼1.26元/立方米。

資源稅計征辦法在2011年9月后改為從價征收③，改變了1994年確定的從量征收的資源稅計稅法則，從而使得稅收隨價格浮動，具有了更大的調節功能。這次資源稅改革涉及的是原油和天然氣。煤炭、非金屬礦石和有色金屬礦石的征收標準分為兩類，施行不同從量稅征收標準。自此之后，對能源密集型和資源密集型產品所征收的資源稅顯著提高（楊志勇，2010）。通過調整資源稅，政府提高了部分低效率企業的生產成本從而控制了它們的發展。2014年10月，財政部公布了《關于實施煤炭資源稅改革的通知》④，進一步推動了煤炭資源稅改革。

由于能源補貼和資源稅改革實施時間較短，現有文獻的研究多采用模擬的方法。Lin和Jiang（2011）認為取消能源補貼會對GDP造成較大的沖擊，但有利于節能減排和環境保護。Liu和Li（2011）持類似觀點。林伯強（2012）通過動態可計算一般均衡（CGE）模型分析從價煤炭資源稅對宏觀經濟的影響，發現對煤炭資源征收5%—12%的從價資源稅，宏觀經濟成本將在可承受范圍之內，而且能夠反映煤炭作為稀缺性資源的耗減成本。因此，我國的資源稅改革具有可持續發展的意義。徐曉亮（2014）采用CGE模型模擬的研究結果表明，資源稅改革對經濟影響很小，但對節能減排影響很大。

第二，出口退稅率調整。隨著國際貿易的迅速發展，能源密集型產業的出口額迅速擴大，到2006年，我國已經成為鋼鐵凈出口國。高耗能行業的出口也逐漸成為環境污染的主要來源之一。曹春苗等（2011）發現，2007年凈出口產品虛擬化硫排放約占全國總排放的25%，虛擬化碳排放約占30.82%，虛擬化二氧化碳排放約占21.85%。大多數能源密集型企業具有低能效和高排放的特點。因此，政府開始引導這些企業朝著更高效的方向發展。2003年開始，大部分能源密集型產品的出口退稅率不同程度地降低。⑤在2008年金融危機期間，降低出口退稅率的趨勢暫時停止。但到2010年，我國節能減排實際完成情況落后于“十一五”規劃所作的承諾。在此背景下，大部分能源密集型產品的出口退稅率被取消。⑥通過取消能源密集型產品出口退稅率的舉措，政府逐步對能源密集型產業的發展實施了更嚴格的監管。

在節能減排效果方面，多數文獻發現出口退稅率調整效果顯著。閆云鳳等（2012）通過對鋼鐵行業的分析發現，出口退稅率的調整能顯著降低出口隱含碳的增長率，相比未調低出口退稅率的產品而言，調低出口退稅率的商品出口隱含碳增長率降低39%。竇彬（2012）通過鋼鐵行業出口能源強度與出口退稅率的協整分析發現，出口額能耗與出口退稅率間存在長期協整關系，且出口退稅率是出口額能耗變化的格蘭杰原因。

第三，差別電價政策。2004年6月，為了解決相關行業的產能過剩問題，提高能源效率并緩解用電壓力，相關部門開始向6個高耗能行業，即電解鋁、鐵合金、電石、燒堿、水泥、鋼鐵行業施行了差別電價政策。這一政策在2006年經過調整，在原有6個行業的基礎上增加了黃磷和鋅冶煉業，并依據《產業結構調整目錄》將相關行業企業劃分為鼓勵和允許類、限制類、淘汰類。對限制類和淘汰類企業分別加收電價，而對鼓勵和允許類則保持統一電價。差別電價政策經歷了數次反復，而該政策的實施過程也體現了我國環境政策實施上的難度。2007年9月，中央對各地政策實施情況進行了調查，發現部分地方政府并未認真實施差別電價政策，甚至依然施行優惠電價政策。2008年金融危機后，各地為保障經濟發展，重新實施了優惠電價政策，有22個省份暫停了差別電價并恢復了優惠電價政策。⑦

Lin和Liu（2011）論述了差別電價政策的背景和實施效果，他們認為該政策顯著提高了相關行業的能源效率。譚顯東等（2008）建立了多部門模型以模擬差別電價政策對相關行業的影響，模擬結果表明該政策對商品價格的影響有限，卻可以顯著降低能源消費。施應玲等（2009）建立了系統動力學模型以考察政策對電量使用的效果。肖宏偉等（2013）通過因素分解的方法，研究發現該政策對工業電力消費強度下降起著積極作用。申萌（2015）發現在政策實施的初期階段，即2003—2007年，政策對高耗能行業發展起到了抑制的作用，但并沒有達到促進技術進步的效果。

3.自愿節能行動

為實現“十一五”節能減排的目標，相關部門于2006年開始實施“千家企業節能行動”。該政策針對鋼鐵、石油石化、電力、化工、紡織、煤炭、建材、造紙、有色金屬等9大行業中，2004年企業“綜合能源消費量”達到18萬噸標準煤以上的1008家重點企業。這1008家企業2004年綜合能源消費量為6.7億噸標準煤，占全國能源消費總量的33%，占工業能源消費量的47%。

千家企業節能行動具有“自愿節能行動”的特點，即企業與政府部門或政府授權的組織簽訂協議，自愿承諾在一定時期內實現一定的節能目標。國際上類似的“自愿協議”有，“荷蘭長期協定（Dutch long-term Agreement）”和“日本經濟團體聯合會自愿行動（Japanese Keidanren Voluntary Action）”等。節能目標的設定采取了自上而下分解的方式。國家層面目標明確，即在“十一五”期間節能一億噸標準煤左右。在整體目標的基礎上，各地方按照企業所處行業等情況，設定本地方的減排目標，并與各企業簽訂協議。企業則可以通過多種途經獲得“節能獎勵”。在國家層面，根據Price et al.（2010）的測算，東部地區節能高于10000噸標準煤的企業，每節能1噸標準煤將獲得約200元的補貼，中部和西部地區相應企業則可以獲得約250元的補貼。除中央之外，地方也有相應的節能補貼。如果節能效果不達標，企業和地方政府官員都面臨懲罰。千家企業節能行動的初始節能目標為2006—2010年節能100百萬噸標準煤（Mtce），約占“十一五”期間“技術節能”總額的40%。2009年，相關企業共實現節能106.2百萬噸標準煤（Mtce），提前完成目標。2011年，千家企業節能行動在2006—2010年共實現節能150百萬噸標準煤（Mtce）。

Ke et al.（2012）根據行業兩位數數據的分析發現，千家企業節能行動具有良好的節能效果。申萌等（2015）發現千家企業節能行動對政策目標企業整體的名義出口額有顯著的正向作用；政策效果年均約10.3%，對東中部地區企業的促進效果明顯，這說明此政策確實促進了產業結構調整。

4.技術節能政策

根據我國《節能中長期專項規劃》，“十一五”期間實施了“十大重點節能工程”。Ke et al.（2012）發現“十大重點節能工程”起到了良好的節能效果。區域熱電聯產工程每年節約能源35百萬噸標準煤（Mtce），余熱余壓利用工程每年節約1.35百萬噸標準煤（Mtce），節約和替代石油工程節約3800萬噸石油等。十大重點節能工程對技術節能起到了促進作用。項目的獎勵與項目節能計劃的完成直接聯系起來。我國東部地區的企業每年節能獎勵為每噸標準煤200元，不太富裕的中西部地區和西部地區企業為每噸標準煤250元。這相當于一個典型能源效率項目投資成本的10%—20%。

5.市場化規制政策

我國自2002年開始實施SO2排放權試點政策，在山東、山西、江蘇、河南、上海、廣西柳州、天津等地以及我國華能集團公司實施SO2排放權交易政策。碳排放權交易市場建設工作進入快速發展階段，北京、上海、天津、重慶、湖北、廣東和深圳等地2011年開展交易試點。2013年5月18日，我國第一個碳交易試點在深圳正式啟用，隨后，廣東，上海，北京紛紛于當年啟用碳交易試點。湖北與重慶則在2014年啟動碳交易。

涂正革和諶仁?。?015）對SO2排放權交易市場的減排效果和經濟效應進行了研究，發現該政策并沒有實現“波特效應”，并認為低效運轉的市場和整體較弱的環境規制是制約排污權交易無法產生波特效應的主要原因。由于我國碳交易市場建立時間較短，其節能減排效果和對產業結構調整的影響還有待評估。2014年底，《碳排放權交易管理暫行辦法》發布，為全國碳排放權交易市場的建立打下了基礎，跨省區交易市場有望在2016年建立。更重要的是，該辦法提到“充分發揮市場在溫室氣體排放資源配置中的決定性作用”。這說明碳交易市場走向市場化手段必然成為未來的政策發展方向。

二、工業部門節能政策存在的問題

1.政策持續性問題

過去，由于地方政府GDP“錦標賽”的政治晉升制度，在中央政府對節能減排壓力較小時，地方官員傾向于變通政策以優先發展GDP，這客觀造成了整體節能減排目標的難以實現。如我國在“十一五”末的2010年，因為落后于單位GDP相較2005年下降20%的目標，而收緊了節能減排政策；相類似的，在“十二五”規劃后期，由于落后于節能減排約束性目標，2014年5月出臺了《2014—2015年節能減排低碳發展行動方案》，明確提出單位國內生產總值二氧化碳排放兩年分別下降4%和3.5%以上。地方政府在面臨節能減排壓力較大時傾向于“運動式”地使用短期有效的行政規制政策，對財政收入和企業正常經營都造成了壓力。另外，我國節能減排政策還存在非單一目標性問題。我國的節能減排政策同時具有環境保護和產業結構調整的目標。然而，產業結構調整目標并不明確，對于不同的地區，產業結構調整的內容有顯著的差異。當能源價格發生變化時，產業經濟受到影響，節能減排政策也會隨之變化。比如差別電價政策在能源價格上升時收緊，但在下降時則有放松的趨勢。

2.政策力度約束問題

行政性節能減排規制缺乏力度約束，一些地方政府經常采用“拉閘限電”等政策在短期內減少企業排放，而差別電價政策等經濟規制政策也存在力度約束不夠問題。如湖南省2004年公布執行差別電價的320家企業，到2007年已“關停并轉”148家。企業的技術升級需要穩定預期，新設備的購買、安裝和使用也需要一定的時間，缺乏力度約束的節能政策不利于產業技術進步，反而由于政策不確定性的風險溢價導致產業利潤率上升，促使企業產生短期行為。

3.政策地區間不平衡沖擊問題

由于地方產業結構不平衡，同時地方節能資金多來源于地方財政，節能減排政策容易造成地區間不平衡沖擊。以“千家企業節能行動”為例，河北省受規制企業數量占全國一成有余，是北京的10倍左右，天津的5倍左右。2013年《京津冀及周邊地區落實大氣污染防治行動計劃實施細則》要求河北省在2017年前壓縮產能6000萬噸，約占到當年河北省鋼鐵產能的五分之一；而黑色金屬壓延業是河北省的支柱產業，2012年工業總產值占全省工業產值的27.4%。不平衡沖擊使一些地區很難有動力和能力完成節能減排任務。

4.政府與規制企業的信息不對稱問題

監管和確認（Monitor and Verify）工作是節能減排政策實施的基礎。我國的能源監管工作起步較晚。因此，在節能減排政策執行中對固定資產投資的規制多于對能源使用本身的規制，而固定資產投資規制對產業單位GDP能耗的影響缺乏理論基礎。不過，“千家企業節能行動”實施以來，促使各地方建立了相對有效的能源監管體系。2006—2007年，為了滿足監管重點企業項目，多數省份已陸續設立了許多新的監管單位。

三、節能政策的市場化發展趨勢

1.能源服務行業迅速發展

能源服務企業是基于市場的、獨立于政府和規制企業的第三方機構。這些企業可以進行技術咨詢、項目實施管理、節能措施的檢測和評估、能效項目的建設管理、能效項目維護、能源效率項目和能源管理培訓以及提供節能項目在融資方面的幫助，等等。國務院《2014—2015年節能減排低碳發展行動方案》提出，要大力發展節能服務業。近年來，節能服務業在節能政策的支持下發展迅速。Taylor et al.（2010）考察了能源服務（ESCO）貸款擔保計劃，發現該計劃顯著提高了公共資金的使用效率。但是，隨著能源服務企業迅速發展，也暴露出監管不力、資質不明等一系列問題。這說明我國的能源服務行業發展還需要進一步規范化。

2.“自愿協議”順利簽署

政府與企業的“自愿協議（Voluntary Action），即企業與政府部門或政府授權的組織簽訂協議，自愿承諾在一定時期內實現一定的節能目標?！白栽竻f議”是明晰政府和企業權責最有效的方式。我國的“千家企業節能行動”是一次成功的實踐?！扒Ъ移髽I節能行動”整體節能目標明確，即在“十一五”期間節能一億噸標準煤左右，為自愿協議的實施奠定了基礎。在整體目標的基礎上，各地方按照企業所屬行業等情況，通過對節能的獎懲措施，鼓勵企業自愿承諾在一定時期內實現一定的節能目標。企業可以通過多種途經獲得“節能獎勵”。各地方也實施了各自的“重點企業節能行動”，如山西省實施了“兩百家企業節能行動（Top 200 program）”，超越了“千家企業節能行動”的要求。

3.企業能源管理系統逐步建立

企業能源管理系統是一個系統化的程序和步驟，企業可以利用這套系統來提高能源使用的內部管理效率。企業能源管理系統的主要目標是控制和降低企業的能源成本，提高能源利用效率，實現運營效率的提高。企業能源管理系統通過鑒別和實施具體項目的方式，來提高組織的能源效率。2010—2013年，我國能源管理系統標準依據的是全球性標準ISO50001，我國也曾是該標準編制的積極參與者。2014年，國際標準化組織ISO發布了能源管理的新標準ISO50003《能源管理體系——能源管理體系審核和認證機構的要求》，為我國企業能源管理系統提供了新依據。

4.全國統一的排放權交易市場正在建立

美國的SO2排放權交易市場對其國內的環境保護起到了重要的作用。我國的SO2排放權交易市場試點從2002年開始，但并沒有對排放和產業結構調整產生明顯影響（涂正革和諶仁俊，2015）。碳排放交易市場從2013年開始正式實施，但由于我國各省份政策并不一致，監管和確認的程序也不相同，各試點依然是分裂的市場，盡管亟須整合全國統一市場，擴大市場影響力并降低成本，但在整合上存在一些困難。從配額價格角度來看，初期各市場的價格差異很大，說明在成本上沒有實現最優化。隨著2014年《碳排放權交易管理暫行辦法》的推出，全國統一的碳排放權交易市場已經成為未來發展的趨勢，應當抓緊時間落實。

全國統一碳排放權交易市場的建立可以成為一攬子解決節能減排政策問題的方法。首先，交易市場需要嚴格的法律法規的保障，如上海市為交易市場建設出臺了一系列規定⑧，以解決政策的持續性和力度約束問題。其次，通過排放權在不同省份的設置，可以實現資本轉移，降低政策的不平衡沖擊，并實現產業的更合理布局。最后，監管和確認工作是排放權交易市場的基礎，為了全國統一碳排放權交易市場的建設，各省均在積極推進監管和確認工作，并已取得一定的成效。

四、結論

本文通過對國內外相關文獻的整理，對我國節能減排政策的實施方式、實施效果、存在的問題和今后的發展方向進行了探討?？傮w而言，我國工業部門的節能減排政策在整體上尚未達到節能減排和產業結構調整的“波特效應”，節能減排政策在制度設計和實施過程中還存在一些需要解決的問題。盡管如此，前期政策的實施為未來基于市場的制度建設打下了基礎。一些合理設計的規制政策顯現了“波特效應”。隨著全國統一碳排放權交易市場的建立、監管措施的提高和政策力度波動性的降低，有望實現“節能減排”和產業技術進步的雙贏。

注釋

①2005年《鋼鐵產業發展政策（第35號令）》，國家發展和改革委員會網站，http：//www.sdpc.gov.cn/zcfb/zcfbl/200507/t20050719_52618.html，2005年7月19日。②如2005年《國務院關于發布實施〈促進產業結構調整暫行規定〉的決定》（國發〔2005〕40號），2007年《國務院關于印發節能減排綜合性工作方案的通知》（國發〔2007〕15號），2009年《國務院批轉發展改革委等部門關于抑制部分行業產能過剩和重復建設引導產業健康發展若干意見的通知》（國發〔2009〕38號），2010年《國務院關于進一步加強淘汰落后產能工作的通知》（國發〔2010〕7號），《國務院關于加快推進煤炭企業兼并重組若干意見的通知》（國發〔2010〕46號）等。③詳見《國務院關于修改〈中華人民共和國資源稅暫行條例〉的決定》，中國政府網，http：//www.gov.cn/zwgk/2011-10/10/content_1965540.htm，2011年10月10日。④該規定于2014年12月1日執行。文件內容可參見財政部網站，http：//szs.mof.gov.cn/zhengwuxinxi/zhengcefabu/201410/t20141011_1148669.html，2014年10月11日。⑤詳見2003年財政部和國家稅務總局文件《關于調整部分產品出口退稅率的通知》，財政部網站，http：//www.mof.gov.cn/zhengwuxinxi/zhengcefabu/201412/t20141231_1175119.htm，2014年12月31日。⑥詳見財政部、國家稅務總局《關于取消部分商品出口退稅率的通知》（財稅〔2010〕57號），財政部網站，http：//gd.mof.gov.cn/lanmudaohang/zhengcefagui/201012/t20101221_381807.html，2010年12月21日。⑦《22個地區取消高耗能企業優惠價涉及150多億》，國家發改委網站，http：//xwzx.ndrc.gov.cn/mtfy/zymt/201011/t20101126_382660.html，2010年8月7日。⑧包括《上海市人民政府關于本市開展碳排放交易試點工作的實施意見》《上海市碳排放管理試行辦法》《上海市溫室氣體排放核算與報告指南（試行）》《上海市2013—2015年碳排放配額分配和管理方案》《上海市碳排放配額登記管理暫行規定》《上海環境能源交易所碳排放交易規則》《上海市碳排放核查第三方機構管理暫行辦法》和《上海市碳排放核查工作規則（試行）》。

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