城鎮化進程中農村環境治理的法律機制分析

摘 要 城鎮化的發展帶來了農村經濟的繁榮，同時也引發了農村環境問題。我國“重城市輕農村，先城市后農村”的傳統導致目前農村環境治理立法上的缺失、執法上的偏斜、司法制度上的不健全，所以完善農村環境治理法律機制是當務之急。針對農村環境治理法律機制的缺陷，我們應在立法上針對農村環境治理進行專項立法，在執法上健全環境執法監督機制、提高農民環境保護意識，在司法上強化司法保障，加強法官素質培養，最終形成一套完善的農村環境治理法律機制。

關鍵詞 城鎮化 農村 環境治理 法律機制

作者簡介：代曉軒，廣西師范大學法學院研究生在讀，研究方向：法理學。

中圖分類號：D67 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2016.12.102

隨著我國農村城鎮化進程的不斷推進，極大地改善了農村的面貌。農村城鎮化的進程既帶來了經濟文化的發展，但同時也引發了環境的惡化。面對農村環境保護新的挑戰，應當樹立科學的環境保護法治理念，從立法，執法，司法進行改革，健全法律機制。

一、城鎮化進程中農村環境治理法律機制的現狀

（一）農村環境治理立法現狀

從我國目前環境治理立法角度來看，主要是依托憲法，基于《中華人民共和國環境保護法》而建立起來的一整套環境治理法律法規體系，隨著環境問題日益嚴重，相關法律法規相繼出臺。但是總體上，我國環境立法基本上還是以城市為主。在農村城鎮化進程中產生的環境保護問題，提出的解決理論與實際有很大距離，城市與農村之間無論從基礎設施、環境保護意識、還是公共服務都有很大區別，在此背景下，《環境保護法》等相關法律法規僅僅做出了普適性的規范，并沒有針對城市農村之間的不同作出具體規范，這樣就無法體現農村環境保護的現實需要，進而引起農村環境保護可操作性不強的現象。

（二）農村環境治理執法現況

我國環境保護治理執法工作一直存在“重城市輕農村”的傳統。使得農村環境執法工作面臨很多困難。目前環境保護工作已經納入政府工作計劃當中，政府可以通過行政監督，發布行政命令的方式對農村生態系統進行宏觀的調整，同時，各級政府與林業部門，國土部門，農機部門存在著監督互助的關系，現行的這一管理模式有利于發揮政府的積極性，同時有利于中央對環境保護方面的管理。但是在基層的環境執法人員隊伍主要還是縣一級事業編制為主，這些人基本上是從排污管理發展為環境保護執法人員，以收費為主要職責。同時，環境監管人員面臨著權小責大的現象，在農村，平均一名環境監察人員要負責至少半個鄉的轄區，大多時候只能在發生問題時趕到，沒有時間與精力去落實日?；A環境保護防治工作。

（三）農村環境治理司法現況

目前我國農村地區環境污染糾紛民事救濟主要包括三個途徑。一是協商。協商是指當由當事雙方直接進行磋商共同解決環境污染問題，雙方可以相互理解讓步。最后做出一個雙方都可以接受的解決方案，協商體現了平等原則，有利于矛盾快速解決。二是調解。在環境民事糾紛中，法院的調解和調解委員會是調解的主要方式。雙方當事人本著自愿原則請求人民法院調解，這一方式在解決環境糾紛中有起著重要作用。同時，如果雙方在調解過程中不能達成一致，法院也可以迅速及時的判決，可見法院調解十分有利于環境糾紛的解決。三是提起民事訴訟。隨著法律教育的普及，農民自身法律意識的提高，很多農民懂得在遭遇環境污染糾紛時用法律作為武器保護自己，同時，農民相信訴訟的公正性使得提起民事訴訟也成為了農民維權的一種有效手段。

二、城鎮化進程中農村環境治理法律機制存在的問題

（一）農村環境治理立法上的缺失

在環境保護立法體系方面，目前我國各層次立法混亂，現行的環境治理法律體系比較分散，部門利益立法突出；在立法內容上，對程序性內容模糊不清，相關法律法規部分內容不夠明確，可操作性不強，同時我國目前沒有一部針對農村環境治理的專門法律，《環境保護法》和《水污染防治法》等相關法律作為普適性法律也主要針對城市污染問題，沒有針對農村特殊的環境提出相應的法律法規，從總體上來看，我國針對農村環境污染的治理基本上屬于空白狀態。

（二）農村環境治理執法管理偏斜

目前，我國沒有形成一套統一完整的環境執法體制。執法模式主要是國家環保部監督指導，與其他各級環保局管理相結合?，F行的環境執法體制是多部門、多層次綜合管理的環境執法體制，這樣形成了執法主體勢力割據的局面，直接后果就是環境執法權責不明，執法權利不集中，因此使一部分環境保護機構變成本區劃行政機關的附屬機構。同時，我國環境保護監督部門只設置到縣一級，鄉一級政府基本上沒有環境監督機構，個別鄉鎮府設置環境保護專員，其任務也僅僅是發現破壞環境事件，向上級報告，并協助上級解決環境保護問題。農村環境保護監督機制不夠健全、農民參與環境保護監督意識不夠以及環境執法責任追求體系沒有完成，使得環境保護政策無法落實，法律不能順利實施，同時執法人員素質不高、裝備落后、執法程序不規范等一系列問題也讓目前環境保護執法顯得蒼白無力。

（三）農村環境保護司法制度上的不健全

農村環境治理過程中除了立法上的缺失以及執法上的偏斜外，司法制度上的不健全也是造成我國農村環境惡劣現狀的問題之一。對環境污染案件，沒有專門的環保法庭，由于我國環境司法剛剛起步，訴訟制度并不健全，加上環境污染訴訟周期一般較長，執行難度比較大，導致法院不愿意受理這類案件。同時，環境污染案件專業性強，很多基層法院工作人員沒有相應的專業知識，不能正確看待農民權益，產生了很多司法不公的案件。

三、城鎮化進程中農村環境治理法律機制的完善

（一）完善農村環境治理立法

目前我國確立了依法治國的治國方略，環境治理方面的立法進程明顯加快，在環境保護方面也取得了突出成果，但是仍然可以看到農村地區生態環境十分惡劣。

1.制定農村環境治理基本法：

我國目前沒有一套專門針對農村環境治理的法律，《環境保護法》作為一部對農村和城市普適性的法律很難有針對性的解決農村環境保護與治理問題，因此建議創立農村環境治理基本法。加快農村基礎設施建設，健全農村環境污染治理機制，完善環境治理財政體制，加大宣傳，強化農民環保意識。明確法律責任的承擔。對農村環境造成惡劣影響的直接責任人，直接承擔相應的民事刑事行政責任，同時完善農村法律援助體制，有效幫助農民維護合法權益。

2.完善農村環境保護法律法規：

除建立農村環境治理基本法外，應當完善現有的農村環境保護法律法規，目前已有的《農業法》、《水土保持法》、《水污染防治法》應從以下方面完善相關法律法規。首先，應完善農村環境綜合治理制度，基層政府提高環境保護公共服務水平，加大農村污染監測力；各級政府推廣環境保護新技術，加大力度治理各類污染現象。其次，針對城鎮工業污染轉移現象完善劣質工業設備和落后工藝淘汰制度，針對嚴重污染工業嚴禁其生產。最后，健全環境規劃制度，規范環境治理的任務、目的、各部門共同治理的方法等，將環境保護工作納入城鄉發展規劃藍圖當中，政府環境保護部門應當同環境治理有關機構合作進行轄區內環境治理工作。

（二）強化我國農村環境保護執法與監督

1.健全農村環境保護執法機制：

目前我國環境保護監管部門和管理部門存在分工不明確現象，使得責任不清，農村環境治理執法工作不能順利開展。針對這一現象，需要明確各部門職責，細化監督部門工作。明確各執法部門職能，同時針對這些職權一一對應規定相應的監督權，采取不定期考核和定期考察方式對其執法部門執法情況進行監督。對于夸行政區域的環境治理執法，需要成立各環境治理執法部門聯動機制，相互合作，完善執法體系，加強部門間溝通合作，協商解決爭議問題。

2.健全農村環境保護監督機制：

農村環境治理效果不理想，在城鎮化進程中環境污染嚴重，得不到有效治理現象與農村環境治理監督不力有直接關系。監督體制不健全直接導致環境保護執法力度不夠，因此應當健全農村環境保護監督機制。農村環境執法監督機構可以開展農村環境執法檢查，以加強農村環境監管力度。環境保護機構應按照環境行政執法檢查制度訂立有關檢查計劃，形成行政執法檢查報告。組織行政執法檢查活動的相關部門應當將行政執法檢查交被檢查的環保部門。

（三）強化農村環保司法保障

強化農村司法保障應當從法官職業教育體系完善，環境保護訴訟制度細化以及設立專門環境治理法庭三個層面著手。

1.完善法官職業教育體系：

針對法官在處理環境污染案件效率不高的問題，應當完善法官職業教育體系，首先，從培訓資金，培訓制度上給予保障。各級法院應當根據具體情況，針對法官數量，工作能力劃撥培訓資金，使法官教育培訓能夠順利開展。其次，對培訓內容予以完善，除了專業知識的培訓外，應當注重對農村特殊環境的人文素養培訓，使法官能夠站在社會和公眾的角度公平的看待環境治理問題，同時加強法官應用法律的思維處理環境治理糾紛也至關重要。

2.創立專門的農村環境保護法庭：

目前城鎮化速度的加快導致農村環境糾紛頻繁發生，矛盾化解難度大，同時新型疑難案件增多。為了加強環境治理力度，提高環境訴訟的專業性，健全技術創新激勵機制，可以創立專門的農村環境保護法庭。首先其受案范圍可以是環境污染、規劃、農村資源開發、環保許可、賠償與確認等。其次農村環保法庭明確細化訴訟主體，在環境污染糾紛中，任何人都不可能對環境損害具有排他權，因此都不可能是直接利害關系人，當發生環境污染案件時，無人對損害行為提起訴訟。農村環保法庭需要細化《民事訴訟法》規定的環境污染訴訟主體有關機關和組織具體指哪些。最后需要配備“綜合型法官”，農村環保法庭的設立需要一批具有專業知識的司法隊伍，他們應具有一定環境科學知識和理論調研能力。在上任后應當進行定期專門培訓，提升解決環境糾紛的能力。

3.進行環境訴訟訴訟費用的改革：

農村環境糾紛訴訟費用問題讓處于弱勢群體的農民不敢不愿意去進行環境訴訟。因此應當進行環境訴訟訴訟費用的改革，建議針對農村地區特殊的經濟條件以及環境問題放寬農村環境訴訟的緩交，免交范圍，號召農民運用法律的武器，用訴訟的途徑保護自己的合法權益。建議設立農村環境訴訟基金解決農民訴訟問題，同時建全農村法律援助機制，組織法律工作者免費提供法律咨詢，減、免環境訴訟的代理費用。

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