國家試點低碳城（鎮）發展現狀、問題與路徑選擇

吳凡+劉雪嬌+桑百川

摘要：氣候變化和環境問題已成為世界可持續發展中面臨的嚴峻挑戰之一。低碳城市發展是中國城市發展的重要選擇。開展國家低碳城（鎮）的試點，有利于探索新型工業化、城鎮化道路，推動落實我國控制溫室氣體排放行動目標，并為全國新型城鎮化和低碳發展提供實踐經驗。文章總結目前國家低碳城（鎮）試點發展模式，分析其發展共性特征及問題，并提出低碳城（鎮）發展的路徑。

關鍵詞：低碳試點城（鎮）；現狀；路徑

一、 引言

全球產業分工下，中國變成“世界工廠”更使得中國的能源消費量飆升，BP數據顯示2010年中國就超越美國，成為世界上最大的能源消費國。國際能源署發布的報告中指出，2013年中國碳排放量已經占到了全球的28%，而同年中國的GDP僅占到全球的12.4%。中國于2009年11月首次世界提出“到2020年單位GDP二氧化碳排放比2005年下降40%～45%”的目標，在2015年11月的巴黎氣候變化大會中，習近平總書記更進一步提出，中國將在2030年單位國內生產總值二氧化碳排放比2005年下降60%～65%。2015年8月國家發展改革委員會出臺了《關于加快推進國家低碳城（鎮）試點工作的通知》，選擇了覆蓋我國東中西部三大地區一批具備相應基礎條件和發展潛力的8個城區和城鎮，開展國家低碳城（鎮）試點工作。本文基于各省市的低碳城（鎮）試點工作報告，梳理目前8個低碳試點城（鎮）的發展特征，總結各城（鎮）在發展過程中所遇到的問題，并結合以往文獻研究成果，提出相應對策，探索切實可行的低碳城（鎮）發展路徑。

二、 國家低碳城（鎮）試點發展特征

國家試點低碳城（鎮）是以建設國家低碳發展的典范城（鎮）為目標，以小尺度的城（鎮）空間為載體，以“低排放、高能效、高效率”為基本特征，實現城（鎮）生產低碳化、生活低碳宜居化、能源資源利用綜合化、基礎設施綠色環?；?、空間布局集約合理化（歐陽慧，2016）。目前，各低碳試點城（鎮）具備以下特征：

（1）基本處于初期發展階段，開發潛力空間巨大。各試點基本以開發建設新城新區為主，并仍處在初級發展階段。啟動時間上來看，各試點啟動時間較晚，最早啟動的湖北武漢花山生態城于2008年開始建設、珠海橫琴新區于2009年開始建設，其余的基本在2010年后開始建設，最晚的福建三明生態新城于2013年7月才開始啟動；從開發程度上來看，各試點開發程度較低，大部分仍處在園區規劃、交通設施建設前期階段，土地開發程度較低，以官塘新城為例，現城市建設用地只占總用地的12.16%；從試點城（鎮）單位面積產值來看，各試點區域內產業發展處于起步階段，單位面積地區生產總值較低，以深圳低碳國際城為例，單位面積土地地區生產總值是全市平均水平的1/5，存在很大的開發潛力和空間。

（2）以當地原生態為依托，因地制宜構建低碳生態環境。各試點以低碳為綱領，充分結合當地原生態特征，在規劃建設過程中，全方面統籌空間功能布局、產業發展、基礎設施建設、景觀綠化等各個領域，劃分建設區、限建區、禁建區，建設區又進一步劃分為起步區和拓展區，起步區是近期布局的重點地區，而拓展區則基于起步區的發展狀況，以其為中心進行空間上、技術上、產業上的延伸拓展。如云南呈貢生態城充分應用TOD原則和NMM理念，充分利用呈貢新城山湖之間的平坦地帶，自然形成的“依山伴水”的地理環境，采用“多組團、多中心”的分區布局，構建以城市森林、城市隔離帶和濕地等構成的網絡化生態系統。湖北武漢花山生態新城結合本地“一江兩山四湖”的地域特征建設水生態示范區、沿山體地區修建林地景觀“花山”、“花果山”，打造集合生態環保、教育、展覽、旅游為一體的新型生態城市。青島中德生態園借鑒德國“萊茵模式”，結合當地天然生態巖石的地域特征，構建鑲嵌在自然景觀中的巖石區—城市島。

（3）以無煤化為方向，以優化能源結構為目的。各試點優先發展可再生能源，形成與常規能源相互銜接、相互補充的能源利用模式，同時積極推廣新能源技術，加強能源梯級利用，促進能源節約，提高能源利用效率，并大力發展循環經濟，構建綠色低碳的能源消費結構。以無錫中瑞低碳生態城為例，生態城可再生能源占總能源消耗達到 10%～15%，公共建筑的可再生能源比例達2%～5%。同時有效促進高品質能源的使用，禁止使用非清潔煤、低質燃油等高污染燃料；珠海橫琴新區也在產業發展、城市環境、交通、建筑、能源、水資源、固廢利用等方面做出一系列的低碳安排，在區域內以天然氣和電力替代煤炭消耗。數據顯示，2014年該地區天然氣和電力消費比重分別為83.15%和16.84%，其萬元GDP能耗為0.403噸標煤/萬元，遠低于全國平均水平。

（4）依托自身資源，積極開展國際合作。在規劃建設之初，各試點積極與具有先進經驗的國家進行合作建設，將先進的低碳城（鎮）建設經驗引入到我國多個低碳試點城（鎮）中來。青島中德生態園引入“萊茵模式”，編制綠色低碳規劃，利用對德合作優勢，開展德國綠色低碳技術的引進工作，實現園區綠色低碳建設的跨越式發展，并計劃積極組織園區開發公司在德國上市，探索境外融資路徑。深圳國際低碳生態城充分利用低碳城與歐美等國城市在規劃、建設、管理和運營方面的交流和合作現有成果，拓展低碳技術、低碳特色學院、低碳服務等重要領域的合作，同時依托世界銀行、全球環境基金會、C40、R20等國際組織的現有合作資源，吸引和集聚國際優勢資源建設低碳城市。

（5）大力調整產業結構，探索“產城融合”的低碳城市發展模式。各試點積極探索“產城融合”的低碳發展模式，將以人為本、產業發展低碳化及城市發展低碳化進行有機結合，以低碳產業培育導入為抓手，通過產業升級實現城市升級。積極引進高附加值、低能耗、低碳排放的高技術產業，同時結合本地的產業優勢，發展低碳特色產業，從而實現城（鎮）低碳化。以湖北花山生態城例，花山自然資源較為豐富，生態農業發展基礎良好，花山生態城在初期規劃中就探索了生態農業專項發展研究，將農業生產、農村經濟發展、生態環境治理保護、資源培育與高效利用融為一體，構建新型綜合農業體系，實現農業產業低碳化。從產業體系構建上看，各試點瞄準知識產業、生產性服務業等高附加值、低能耗、低污染產業，重點發展戰略新興產業，加強發展商貿服務業，延伸至時尚休閑產業、文化創業產業，構建低碳產業體系。從產業結構上看，各試點以低碳為目標，依據當地的資源稟賦、經濟發展水平等，發展以低碳為特征的第二產業、第三產業，從橫琴，呈貢來看，第二產業與第三產業占其試點產業比重均相當，并且三產比重均超過當地其他地區水平。

（6）緊扣低碳主題，逐步構建完備的低碳指標體系。各試點以“低碳”為綱領，搜集有關社會經濟、生態、環境保護、城市交通、城市基礎設施等方面的具體指標，根據低碳城（鎮）的特點、要求、城市規劃設計的具體方法，并結合試點的實際情況，建立以“綠色、低碳、和諧、共融”的核心發展理念，以資源保護與生態建設為基礎，涵蓋智能電網、綠色建筑、專業領域的綠色低碳規劃體系。中德生態園建立了控制性指標和引導性指標兩大類，并在每一類指標下設計五大類一級指標，四小類二級指標，指標體系涵蓋空間、能源、交通、生產、生活等領域。湖北花山生態城建立“生態安全格局、市政基礎設施、公共服務配套、低碳生產生活”等四方面的目標，并基于上述目標提出30項低碳城市建設指標。

三、 國家低碳城市試點發展面臨的問題

1. 以低碳為綱領的發展意識有待加強。各試點積極推動低碳引領、多規合一，然而由于各相關部門間對低碳的認識不統一，特別是擔心低碳發展制約當地經濟增長的思想仍存在，導致在許多地區政策落實中面臨一些阻力，例如在能源系統規劃、基礎設施建設等方面，由于考慮的角度不同，部門間易出現分歧，難以形成合力。針對當地經濟發展要求，各試點相關部門出臺了多種涉及空間的規劃，主要有：主體功能區劃、城鄉規劃、土地利用總體規劃等?？臻g規劃類型多，體系龐雜，深度不一，編制目標、期限不同，技術標準和要求也不同，造成各類規劃之間難以銜接和協調，有限的空間資源未能得到充分合理的利用和管制。

2. 低碳城（鎮）建設保障資金缺口較大。為支持各試點建設，各地區推出由政府財政引導，國有資本與民間資本共同參與，直接投資與間接投資協同運作的的多元化的資金保障機制，部分試點提出了設立低碳發展專項資金，但因為各試點為尚未開發或部分開發的城市新區，創建初期投資需求非常大，按照各試點項目的需求，八家試點的資金總需求在2 331.92億左右，以統計局的2015年上半年固定資產投資，全國固定資產投資288 469億元估算，八家試點的的資金需求規模很大，在經濟下行、資金面緊張的情況下，資金籌資壓力比較大。

3. 基礎設施亟需加速建設，兼顧低碳與經濟發展操作難度大。國家試點低碳城（鎮）基本是新城新區，交通、能源、建筑等領域基礎設施薄弱。從各試點的待建基礎項目庫來看，基本投資集中在基礎設施建設領域，以啟動時間較早、規劃面積較小的青島中德生態園、無錫中瑞低碳城來看，基礎設施建設投資比重分別占到40%和83%。從已完成情況來看，深圳國際低碳城，屬于發達城市落后地區，目前主要基礎設施建設基本在新建、改建市政道，解決斷頭路多、交通不暢，新建高壓電力通道、市政干管等線路的層面。國家試點低碳城（鎮）覆蓋了我國的東西部地區，雖然各試點在當地屬于龍頭經濟地區，但各試點內部來看，基本包括發達地區和欠發達地區，各試點經濟發展差異度大，經濟發展階段也不一致。深圳國際低碳城處于發達地區深圳，雖片區發展方式落后，產業結構低端，能耗和碳排放強度是深圳平均水平的兩倍左右，但借助深圳的發展優勢，高起點、高標準的走跨越式低碳建設之路并不難，而三明國家生態城處于后發山區，經濟實力相比發達地區要弱，經濟資源很有限，不能容忍一定的經濟損失來實現低碳城建設。因此，統一當地政府、企業和居民對于保護環境的認知，扭轉“先污染、后治理”的傳統模式成為了當務之急。

4. 特色產業挖掘較少，重點發展方向模糊，同質化較為嚴重。各試點的地方特色產業布局較少，并未充分利用地方特色產業在低碳發展的優勢。以湖北花山生態城為列，花山自然資源較為豐富，生態農業發展基礎良好，從基礎項目庫來看，花山生態城投資方向主要集中于基礎設施及住房地產，特色產業在低碳產業發展中的作用重視不夠。重點產業發展上，各試點基本都集中在高技術產業、旅游、文創領域，產業選擇重合度高，其中高技術產業的方向過于模糊，基本都涵蓋了目前大部分可以實現低碳的技術研發產業，并未很好的結合區域產業優勢，集中發力于幾個可落地、可持續的高技術領域；而旅游、文創領域的規劃偏重于自然資源的初級層次開發，缺乏對當前國內旅游、文創的深度研究，挖掘區域內生態經濟的發展潛力和空間。

5. 尚未建立專門的支撐管理體系。國家試點低碳城（鎮）仍停留在以完成低碳指標，重點促進新城新區投資建設的層面上，對低碳發展中的低碳管理缺乏自上而下專門的行政管理體系和多元化、多層次的市場運營主體。各試點至創建以來，積極參考國際先進國家地區的經驗，結合當地實際情況，制定了一系列的低碳指標體系。但現狀來看有待加強，以主要的低碳指標單位GDP能耗，單位生產總值碳排放量來說，只有珠江橫琴、云南呈貢測算了有關的數據；從能源消費結構上看，各試點均強調以清潔能源為主的能源消費模式，但只有珠江橫琴具體測算了能源消費結構，其余的試點暫未有結論；從碳排放管理信息平臺來看，各試點處在規劃或建設前期階段，尚未開展碳排放管理，以2008年最早啟動建設的湖北花山生態城為例，盡管較早提出建立分區布點與移動式相結合的“大氣質量實時監控中心”，但在從上報情況看，湖北花山生態城未有大氣質量數據，而其他地區對于碳排放的數據監測體系仍停留規劃層面，有待下一步的建設中很好的貫徹落實。

四、 低碳城市建設的路徑選擇

低碳轉型是我國“十三五”發展的關鍵期，城鎮化發展與城市低碳化兩個目標需要同時完成。因此，低碳城市的建設需要因地制宜，以經濟增長為重點，同時貫徹低碳理念，實現城市的低碳城鎮化發展。

1. 統籌規劃建立完善低碳城市發展支撐體系?？偨Y目前低碳城市試點建設的基礎上，積極倡導低碳綠色的城市建設模式，確定低碳城市發展目標，理順低碳城市建設的部門職能分工，明細各級政府部門在低碳工作中的角色定位，確定統一核心的低碳發展指導部門，建設完善專門的自上而下、層次完整低碳城市管理體系，對低碳城市的建設和監督給予有效的指導。強化和完善科學合理的溫室氣體監測、統計、監督體系，全面開展溫室氣體的基礎統計和核算工作。

2. 加大專項資金扶持并積極采用PPP等融資模式化解資金缺口問題。政府通過加大研究和落實是低碳發展財政專項資金，支持試點低碳城市項目建設。通過設立低碳城市風險投資引導資金，通過對低碳技術企業參股、并購等資本手段，實現低碳技術企業的發展。試點低碳城市的建設主要以財政撥款，地方債為主，依賴性較強，市場化融資機制不足。PPP等融資模式有利于豐富低碳城市的建設資金來源，確保更多民間資金流入低碳建設項目，快速有效的推動低碳城市的建設項目落地。積極探索“綠色債券”金融政策和制定銀行綠色評價制度，支持風險資本等民間投資機構投資低碳技術創新的企業，完善低碳發展投融資服務體系。

3. 以低碳發展為契機推動新舊城市建設。將低碳發展有機融入城市發展規劃體系，以低碳發展與功能需求為原則推進試點城市的建設。將低碳相關指標加入城市規劃指標體系，如清潔能源使用比例、城市綠化率等。按照低碳生態的原則建設新城改造舊城，合理規劃布局和建設城市基礎設施，強調城市土地建設的緊湊發展，重點推進城市骨干網、城市排水、城市綠化等基礎設施。著重發展新能源和可再生能源，優化能源結構，加強電網智能化建設，發展分布式光伏項目，沼氣等能源供給，改變居民用能方式。

4. 大力發展特色產業培育低碳產業體系。充分結合當地產業特色，圍繞試點的功能定位，考慮當地產業特征，借助地方產業發展優勢，促進低碳科技產業、低碳技術服務業得到健康有序的發展，構建以高技術產業、服務業為主的低碳產業體系。鼓勵和引導低碳產業鏈發展，著力發展具有當地產業特色的低碳產業集群發展，促進低碳產業集約式發展，形成低碳企業協同發展的產業布局。

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作者簡介：桑百川（1964-），男，漢族，內蒙古自治區赤峰市人，對外經濟貿易大學國際經濟研究院院長、教授、博士生導師，研究方向為世界經濟；吳凡（1987-），男，漢族，江西省撫州市人，對外經濟貿易大學博士生，研究方向為能源經濟；劉雪嬌（1990-），女，漢族，湖北省鐘祥市人，對外經濟貿易大學博士生，研究方向為世界經濟。