基于“互聯網+交通”的移動出行行業發展的政策建議

韋結余　薛瀾　周源

摘要：近年來，以滴滴出行為主導的移動出行平臺作為“分享經濟”的代表，是“互聯網+交通”的新業態，帶來了互聯網專車、快車、順風車等新應用，對人們的城市交通出行方式帶來了顛覆性的改變，創新了交通運輸的新業態，并在我國迅速發展，引領了全球趨勢。滴滴出行平臺基于移動互聯網、GPS、云計算、大數據等新技術，用分享經濟的模式充分利用了閑置的交通資源，為人們的出行帶來了高效便捷的體驗，同時也提高了車輛的能源使用效率，節約了人們的出行等待時間，提升了車輛和人力資源的利用率。但是，移動出行行業在發展過程中同樣也暴露出了一些問題，例如責任主體不明確，駕駛員權益得不到保證等?；诖?，文章對移動出行的特點和發展過程中存在的問題進行了分析，對移動出行行業的發展提出了建議，認為應該按照“政府管平臺，平臺管人車”的模式進行監管。

關鍵詞：移動出行；分享經濟；發展模式

一、 引言

2014年7月，網約車出現以來，中國市場自發形成的專車、快車等服務的新形式發展非?？?。目前，中國已經成為全世界最大的網約車市場，滴滴出行成為全球最大的一站式多元化出行平臺。在中國400余座城市為近3億用戶提供出租車、專車、快車、順風車等全面出行服務。2015年，滴滴平臺共完成14.3億個訂單；成為全球僅次于淘寶的第二大在線交易平臺。但是，移動出行行業發展過程中既有積極的方面，改善了百姓乘車的體驗，改進了城市百姓的出行服務，但同樣也暴露出了一些問題，比如責任主體不明確，駕駛員權益得不到保證等。

隨著移動出行行業的迅速發展，也引發了“網約車”與傳統出租車的監管上沖突和法律政策的爭議。2016年7月，交通部出臺了《網絡預約出租汽車經營服務管理暫行辦法》（以下簡稱《管理辦法》），2016年9月，對《出租汽車駕駛員從業資格管理規定》（以下簡稱《規定》）進行了修訂。但是，政府還是采用了許多傳統出租車的監管模式對移動出行行業進行監管，勢必會大大限制移動出行行業的發展。

因此，需要深入探討移動出行行業的定位與特征，謹慎監管，防止不適當的監管政策扼殺了新興產業出現的新業態，同時政策的制定需要多方參與，做到決策的科學化與民主化，建議按照“政府管平臺，平臺管人、車”的方式進行管理，推動以“互聯網+交通”和分享經濟為特征的移動出行行業的創新發展。

二、 移動出行平臺代表了“分享經濟”的發展模式

“分享經濟”作為一種新興的商業模式正在全球范圍內快速發展。其本質是通過借助網絡作為信息平臺，以閑置資源使用權的轉移為方式，實現物品的高效利用，實現了閑置資源創造價值。隨著分享經濟的興起，將會帶來巨大的商業變革和社會變革。以滴滴出行為代表的移動出行平臺作為移動互聯網背景下“分享經濟”的代表，是“互聯網+交通”的新業態，對人們的城市交通出行方式帶來了顛覆性的改變，推動了互聯網和傳統產業的創新融合，降低了交易成本，提高了生產效率。

1. 移動出行代表“互聯網+交通”創新融合的大趨勢?！盎ヂ摼W+交通”模式滲透到交通領域，帶來了互聯網專車、快車、順風車等新應用，創新了交通運輸的新業態，移動出行行業在我國逐漸發展起來，并引領了全球趨勢。以滴滴出行為例，其覆蓋我國約400個城市，150多萬出租汽車司機注冊。通過高效的大數據運輸，滴滴平臺每天平均減少全國出租汽車空駛率20%以上，每車每天減少40公里～50公里空駛，節省油耗4升～5升。整體測算，北京每年可減少碳排放約317萬噸，相當于2.64億棵樹的全年生態補償量（據《中國智能出行2015大數據報告》）。

滴滴出行平臺基于移動互聯網、GPS、云計算、大數據等新技術，以出租車、專車、順風車為代表的移動出行行業改變了傳統的出行模式，用分享經濟的模式充分利用了閑置的交通資源，為人們的出行帶來了高效便捷的體驗，同時也提高了車輛的能源使用效率，節約了人們的出行等待時間，提升了車輛和人力資源的利用率。其核心競爭力在于通過大數據和云計算技術的運用，整合交通資源，通過共享經濟的模式，消除信息不對稱，提高運行效率，降低社會成本，讓出行變得更加高效和快捷。

2. 移動出行平臺釋放了“分享經濟”低成本優勢?！胺窒斫洕笔抢靡苿踊ヂ摼W、大數據等技術進行資源匹配，整合重構閑置資源誕生的一種全新商業模式，降低了消費者的購買成本，提高了生產效率。滴滴平臺通過運營管理有效的解決了信息不對稱，通過技術手段連接了車主和乘客，并且對每個人都有信用記錄，在交易平臺上給出一個清晰透明的價格，使服務順利達成，原本閑置的資源被利用起來，釋放了分享經濟的低成本優勢。

3. 以滴滴為代表的移動出行新業態是供給側改革的成功實踐者。滴滴出行基于“互聯網+交通”模式，通過大數據的深入挖掘與應用，消除了信息不對稱，提升了供給側服務質量，正是我國城市交通領域供給側結構性改革中市場自發的成功實踐者。主要有以下三點：第一，滴滴推動了傳統產業的轉型升級。滴滴出租車業務通過移動互聯網提高了乘客出行和司機運營效率，很好地解決了出租車行業長期存在的空駛率問題，推動了傳統產業的轉型升級。第二，滴滴創造增量市場擴大有效供給。創造了市場增量，符合供給側結構性改革關于“增量形成”的要素。第三，滴滴提升了出行服務的供給側質量。滴滴專車具有高效、快捷等顯著特征，與供給側結構性改革相關要求完全契合。

4. “互聯網+”是出租車行業改革的最大推動力?！盎ヂ摼W+交通”新業態的蓬勃發展，為出租車行業打破壟斷、倒逼改革和轉型發展提供了歷史機遇。網車平臺通過互聯網、大數據等信息技術手段，提升了出租車運行效率，有助于推動出租車行業改造升級和司機收入的提高，從長遠看，是機遇而不是問題。事實上，網約車的創新正在打破出租車行業的壟斷格局，一些城市開始出現調低出租車租金、取消出租車牌照費的情況。一部分有遠見的出租車公司，如上海大眾等，正在積極探索通過“出租車+互聯網”實現升級轉型。有的直接搭建新平臺參與競爭，有的謀求與網約車平臺合作共贏，這都是新業態競爭產生的積極變化。這種優勝劣汰將給傳統出租車行業帶來新的活力和生機，符合“供給側”改革的趨勢。

三、 移動出行高速發展面臨的政策挑戰

2016年7月，交通部出臺的《管理辦法》雖然明確了“網約車”的合法地位，但是規定“網約車”的運營要符合一定的資質，通過車主或網約車平臺申請，按照審核條件，對符合條件并登記為預約出租客運的車輛，發放《網絡預約出租汽車運輸證》。平臺對未取得合法資質的車輛不能對接開展網約車經營服務，同時規定不得以私人小客車合乘名義提供網約車經營服務。2016年9月，交通運輸部又發布了新修訂版的《規定》，要求網約車司機須通過出租汽車駕駛員從業資格考試，取得相應準駕車型機動車駕駛證并具有3年以上駕駛經歷等條件?？荚嚭细裾邔@得市級出租汽車行政主管部門核發的《網絡預約出租汽車駕駛員證》。

可以看出，還是采取了傳統行政審批模式，由政府行政主管部門直接管理，發放運運營資質，按照行政許可的方式對網約車的運營進行監管。如果《管理辦法》和《規定》按照現有內容，套用監管出租車的辦法對“網約車”實施“一刀切”，將嚴重阻礙我國“互聯網+交通”產業的發展。

1. 新設行政審批，不利于移動出行行業的發展。

（1）《管理辦法》新設行政審批，采用管理傳統出租汽車行業的方法去管理新興業態，將不利于移動出行行業的發展?！豆芾磙k法》仍然沿用十多年前的出租車許可為依據，對互聯網專車這一新生事物采取企業、車輛、人員三個事前審批，甚至要求互聯網企業要按照“屬地化管理”原則，到兩千多個縣級交通運輸管理部門逐個辦理許可，這與互聯網的“一點接入、全程全網”的本質精神是相背離的，也違背了國務院大力倡導的簡政放權精神，受到了業界的普遍反對和輿論的廣泛質疑。

（2）如果《管理辦法》和《規定》嚴格執行，將造成平臺上80%的司機失去兼職機會，也不符合市場需求與消費者利益。在各類出行平臺工作的700萬司機，數量為出租車司機的兩倍多。因此，出行平臺承擔了就業蓄水池的作用，發揮著社會穩定的重要作用。如果通過提高準入門檻和數量限制，將使平臺上80%的司機失業或者失去兼職機會。相應的，消費者又將重新面臨打車難問題。并且，在我國已經興起的“互聯網+交通”分享經濟新業態將不復存在。

2. 采用傳統監管方式，不利于分享經濟發展?！笆濉币巹潓l展分享經濟作為重要抓手，站在了全球創新的前沿。網約車平臺人人幫助他人、兼職車輛分享的創新出行模式，正是分享經濟的最典型代表?！豆芾磙k法》卻要求“網約車”司機須通過出租汽車駕駛員從業資格考試，并具有3年以上駕駛經歷等條件，沿用了管理出租汽車的思路來管理網絡約車，這會使當前創新模式不復存在，嚴重阻礙分享經濟創新發展。

3. 沒有解決交通出行的供需平衡問題。目前，中國汽車家庭普及率只有10%。解決日益增長的城市交通出行需求，不能僅僅依靠提高私家車普及率。而“網約車”平臺能夠有效盤活私家車閑置運力，對于保障城市居民高效出行具有重大戰略價值，是解決城市出行難題的重要出路。但是，《管理辦法》更多地著眼于新舊業態短期內的利益平衡，以層層許可的方式限制新業態參與競爭。這會扼殺“網約車”的活力，使我國交通出行產業喪失改造升級的千載良機。

4. 出臺將錯失出租車行業改革的戰略機遇。長期以來，我國對出租車行業實行的是特許經營管理，即政府對出租車數量、價格、服務質量和從業人員等進行管制。政府對出租車牌照采取控制性發放，一些地方通過招標確定業主，政府收取牌照費。主要存在以下問題：第一，出租車公司壟斷經營，出租車租金太高，司機收入不高，穩定問題突出。第二，政府對出租車牌照采取控制性發放，造成出租車的短缺，特別是在交通高峰期，造成了交通出行的供需不平衡，服務質量低下?！豆芾磙k法》為了維護出租車行業的穩定，扼制了新業態的發展。這將逼迫“網約車”新業態重走出租車行業壟斷許可的老路，使出租車行業錯失改革良機。

四、 推動移動出行行業健康發展的政策建議

移動出行作為“互聯網+交通”新業態和分享經濟的代表，要根據其自身發展制定合適的監管模式。針對以上問題，本文提出以下幾點建議：

1. 政策制定需要多方參與，做到決策的科學化與民主化。2016年7月，《管理辦法》出臺后，社會各界廣泛關注。建議采取地方試點、調查研究、征求民意等方式探尋“網約車”監管途徑?！熬W約車”目前尚處摸索階段，理應從保護消費者利益、推動改革創新等角度出發，鼓勵各地先行先試，探索新舊業態融合發展的道路，從而為完善《管理辦法》積累經驗。

2. 建議順應分享經濟發展的潮流，用創新的適應性監管模式替代傳統僵化的監管模式。在分享經濟特點比較突出的戰略性新興產業領域中，很多新興技術，新型業態的發展十分迅速，各個行業之間互相滲透，新舊技術和新舊業態競爭激烈。由于網約車有多種發展模式，故不宜采取“一刀切”式的管理。

如果政府監管部門在沒有深入分析行業特點及發展趨勢的情況下采取傳統的剛性監管模式，很有可能就會改變新興行業的發展方向和態勢，將新興產業扼殺于搖籃之中。而適應性監管模式則在新興業態發展的過程中，通過及時跟進的小步柔性的監管措施來影響新興產業發展的方向和步伐，監管措施的力度和范圍根據行業發展的情況進行動態調整，從而促進行業的健康發展。這種轉變正是我們簡政放權放管結合優化服務的具體體現。

3. 建議探索多邊治理模式，推進移動出行領域精細化治理。要實現國家治理能力和治理體系現代化需要在治理過程中，構建政府、市場和社會三方協同合作、互聯互動的監管機制。正視新興業態的發展，重視消費者的多元訴求，打造多邊治理模式。一方面，政府管理部門要根據新舊業態特征實施分類監管，推動互聯網專車發展，并通過信息匹配，調動社會資源解決城市出行潮汐問題。另一方面，管理部門應從傳統出租車行業管制思維中跳出來，制定適應“互聯網+交通”創新發展的分類管理政策，對“網約車”平臺和司機進行全新的管理模式。同時，面對人民群眾普遍關注的綠色出行需求，積極探索精細化治理模式，對新能源車給予更多政策傾斜，大力鼓勵拼車、順風車等出行方式。

4. 在具體監管方式上，建議按照“政府管平臺，平臺管人車”的方式進行管理。在“互聯網+”與傳統行業的融合發展階段，“政府管平臺，平臺管人、車”是最有效的監管方式?！盎ヂ摼W平臺管人、車”的模式可以幫助政府實現更安全、更有效的管理：一是互聯網平臺可以運用大數據技術，掌握司機、乘客基本情況和出行交易信息，能夠快速處理車輛、人員準入審核，確保服務安全、透明、高效。平臺對每一次出行服務都有記錄，一旦出現事故，事后可立即追溯，有相應的保障措施和技術手段。二是互聯網平臺的服務管理系統直接與市場相掛鉤，通過市場經濟調節和把控服務水平，使司機自覺維護服務水準和安全，以滿足消費者需求。三是互聯網平臺通過提供保險，增強了對事故發生后的賠付保障。平臺完善的全流程保險服務，能有效確保安全事故發生后的及時賠付，更能保障用戶權益。

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基金項目：中國工程院重大咨詢項目“十三五戰略性新興產業培育與發展規劃咨詢研究”（項目號：2014-ZD-7）；國家自然科學基金項目（項目號：71233005）。

作者簡介：薛瀾（1959-），男，漢族，北京市人，清華大學公共管理學院院長、教授、博士生導師，研究方向為公共管理與創新管理；韋結余（1984-），男，漢族，山東省濟寧市人，清華大學公共管理博士后，研究方向為科技政策與產業創新；周源（1977-），男，漢族，上海市人，清華大學公共管理學院副教授、博士生導師，研究方向為科技政策與創新管理。

收稿日期：2017-01-06。