“一帶一路”沿線欠發達地區基礎設施融資模式：項目融資視角

摘要：“一帶一路”沿線相對落后的欠發達地區以往主要依靠中央和地方的財政資金來建設改善當地的基礎設施。當前我國財政收入增速減緩，多種亟需的公共支出項目相互疊加，中央和地方各級財政的資金缺口很大，單純依靠財政資金支持基礎設施建設的做法面臨嚴峻的挑戰。相對落后的“一帶一路”沿線的欠發達地區應積極吸收非財政資金參與建設改善基礎設施，宜結合自身的經濟發展水平及資源環境狀況選擇由政府主導的以BOT和RCP為主、以PPP和TOT為輔的市場化的項目融資模式來解決資金短缺問題。

關鍵詞：一帶一路;欠發達地區;基礎設施;融資模式;項目融資

一、 引言

2013年，我國提出了建設“一帶一路”（即“絲綢之路經濟帶”和“21世紀海上絲綢之路”）的戰略構想。這個戰略受到國際社會的廣泛關注。至2015年，已有六七十個沿線國家先后表達了積極參與“一帶一路”的意愿。在我國國內，新疆、甘肅、陜西、寧夏、青海、內蒙古等西北6省，黑龍江、吉林、遼寧等東北3省，廣西、云南、西藏等西南3省，上海、福建、廣東、浙江、海南等5省市，以及內陸的重慶市，共18個涉及“一帶一路”國內段的重點省市也已將“一帶一路”建設列為了未來的工作重點。

基礎設施是“一帶一路”戰略的基石。實現“一帶一路”戰略必須先從基礎設施入手。但是，由于歷史的原因，我國國內“一帶一路”沿線的欠發達地區還比較多，而這些欠發達地區的基礎設施大多比較落后，建設和改善這些地區的基礎設施的任務都還非常的艱巨。

改善基礎設施首先必須解決建設資金短缺問題。1994 年稅制改革后，“兩項資金”（系城鄉維護建設稅與公用事業附加的合稱）成為基礎設施建設穩定的資金來源，基礎設施建設維護有了一定的資金保障。同時，中央財政也在通過轉移支付大力支持基礎設施建設。這些舉措收到了良好的效果。這是毋庸置疑的。但，目前我國處于城市化快速推進階段，“兩項資金”加上中央財政轉移支付的資金，這二者的總和仍然難以滿足地方政府在基礎設施領域的投入需求，基礎設施建設不得不較多地依賴非稅收入和政府借貸。土地財政興起以后，財政資金緊張的狀況有所緩解，但是，土地畢竟是有限的，土地財政終將不可持續。通過非稅收入彌補財政支出缺口也遇到了問題。而地方政府的債務規模還在持續擴大，公共財政安全受到了威脅，政府借貸也不可能解決基礎設施建設的資金短缺問題。因此，必須尋找新的資金來源來解決基礎設施建設資金不足的問題。

商業銀行貸款、國債轉貸、國際金融機構專項貸款、地方政府所屬企業融資、中央財政轉移支付、項目融資等都是彌補基礎設施建設資金缺口的好辦法。這些做法在我國的發達地區運用較多。但，“一帶一路”沿線欠發達地區自身的財力薄弱，制度不健全，市場不成熟，很多時候，只能通過中央財政的轉移支付才能解決基礎設施建設資金。這是無可厚非的。但，這種做法容易助長地方財政對中央財政的依賴，使中央財政背上“包袱”。更為嚴重的是，目前隨著我國經濟增長步入中高速，中央和全國各地的財政收入增速也都隨之放緩了，中央財政的壓力也不小。因此，在繼續給予“一帶一路”沿線欠發達地區轉移支付的同時，還必須充分調動這些地區的地方政府的主動性和積極性來尋找新的方法來創造性地解決基礎設施建設維護中的資金短缺問題。

已有文獻探討了國際范圍“一帶一路”基礎設施的投融資模式，鮮有文章從項目融資視野來討論我國國內“一帶一路”沿線欠發達地區的基礎設施融資問題。本文嘗試分析典型項目融資模式在欠發達地區的適用范圍，希望能夠通過項目融資模式引入民間資本來解決“一帶一路”沿線欠發達地區基礎設施建設過程中的資金短缺問題。

二、 典型項目融資模式的主要特征

1. PPP模式。PPP（public-private-partnership，即“公私合營”）模式，是由政府和私營企業以特許權協議為基礎而建立的一種合作關系，合作雙方“共享利益、共擔風險、全程合作”。但，政府的部分責任以特許經營的方式轉移給了合作的私營企業。PPP模式分散了基礎設施建設維護的風險，在項目建設的初期，風險就已經分散了，政府只承擔了一部分風險，參與投資的企業的風險比較低，項目融資容易成功;而政府的財政壓力也比較小，這有利于治理地方債務。PPP模式受政治、經濟、文化等因素影響，在不同項目中的具體運營形式有些不同。按私營企業出資數額從無到有、從少到多的標準，PPP模式大體上可分為外包、特許經營、私有化三大類。在項目融資視野中，PPP模式與BOT等其它模式也可以并列看待。

2. BOT模式。BOT（build-operate-transfer，即“建設—經營—轉讓”）模式，通常由政府部門和私人部門簽訂協議，由政府部門給予私人部門一定的特許權，允許其在一定時期內籌集資金用于某個基礎設施項目建設，允許其管理、經營該項目及其所提供的產品和服務，允許其通過向用戶收費或出售產品來回收投資成本并獲取收益，在協議約定的運營期限屆滿時，由私人部門將項目的所有權無償移交給政府相關部門。這種融資方式有效地利用了私人部門的富余資金進行基礎設施建設，可以節省財政資金，減輕財政負擔。在BOT模式中，政府特許私人部門建設、經營并獲取收益?；I資、建設和經營由政府授權私人單位全權負責，私人部門幾乎承擔了其中的所有風險，有利于抑制基礎設施投資失控現象。在當地民間資本充裕時可以考慮將民間資本有效地吸收加以利用;而在當地民間資本短缺時還可以考慮吸引其它地區資本或者國外資本流入。BOT模式利用了財政以外的資金同時又降低了政府部門的風險。

3. TOT模式。TOT（transfer-operate-transfer即“移交—經營—移交”）模式。這種模式下，政府及相關單位負責項目建設，待項目建成后，再通過合同的形式將一定時期以內的經營權有償轉讓給私人部門，由私人部門經營管理，合同期滿后，由私人部門再將項目的經營權無償地歸還給政府。TOT模式適合經營性項目。在這種模式中，政府可以通過轉讓項目的經營權來取得收入，這筆收入可以用來補償建設資金;企業則可以通過向用戶收費收回成本、獲取收益。

在TOT模式中，企業只參與后續經營。參與程序相對簡單，避免了征地拆遷等復雜環節，這可以將不同規模的企業盡可能多的吸引到基礎設施建設中來;一些重要項目，外來資本雖不能直接參與建設，但，它們卻可以參與后續經營。這種模式的最大特點在于它能靈活運用財政資金。財政資金充足時，不必通過民間籌資就能完成項目建設;財政資金緊張時，轉讓項目的經營權就可以回收前期投入的建設資金。TOT模式中，不同階段的利益主體不同。建設階段，政府負責全部工作，承擔所有風險;運營階段，企業成為責任主體和利益主體，獨享收益、獨擔風險。這種安排使雙方的責任交叉較小，相互影響小，有利于雙方協調安排各自的工作，也有利于提高整個項目的建設和運營效率。

4. RCP模式。RCP（Resource-compensate-project，即“資源—補償—項目”）模式，它主要針對的是非經營性基礎設施和準經營性基礎設施。一般的做法是，先成立針對性的企業，由政府與企業簽訂授權協議，授權企業在一定時期內負責整個項目建設、經營和維護，企業則可以向用戶收取少量費用以回收部分項目成本。在特許期限屆滿以后，企業將項目的所有權無償地移交給政府，再由政府出讓所建設的基礎設施周邊的一定數量的資源（如旅游資源、礦產資源等）的開發權給企業作為補償。這種模式由政府通過給予企業資源補償的方式使其回收成本，也保證了項目投資方能夠有合理的收益回報。在資源比較集中的地區，運用這種模式建設基礎設施，還可以將當地的資源優勢轉化為經濟優勢來推動當地的發展。

三、 典型項目融資模式在“一帶一路”沿線欠發達地區的適用范圍

在我國，基礎設施的控制權最好由政府來掌握，這是由我國的國情決定的?！耙粠б宦贰毖鼐€一些欠發達地區的社會環境比較復雜且地方政府財力有限，其在與企業的合作過程中更應考慮項目的控制權問題。

“一帶一路”沿線欠發達地區的基礎設施需求也是多元的，有交通、通信、能源、水利等較低層次的需求，也有教育、醫療等較高層次的需求。PPP（public-private-partnership，即“公私合營”）、BOT（build-operate-transfer，即“建設—經營—轉讓”）、TOT（transfer- operate-transfer即“移交—經營—移交”）、RCP（Resource-compensate-project，即“資源—補償—項目”）等典型的項目融資模式各具特點，在適用范圍上也會有所區別。

1. 項目規模與融資模式。PPP模式能實現公共基礎設施社會效益最大化的目標，但是，從地方政府的角度看，PPP模式也存在較大風險，尤其是在大型項目中，如果政府投資過少，項目將不易控制。而欠發達地區的財力又比較有限，政府的實際投資不可能很多。這樣一來，在欠發達地區，在小型基礎設施項目建設中采用PPP模式就比較合適。

BOT模式在國內應用也比較廣泛，這種融資模式對于企業的要求比較嚴格，參與項目的企業規格高、資金實力雄厚，這對于資金欠缺的欠發達地區的大型基礎設施項目具有積極意義。建設資金由企業負擔，地方財政壓力很小。在財政實力較弱的“一帶一路”沿線的欠發達地區，BOT應當是大型基礎設施項目融資的主要模式。

在TOT模式中，政府在項目建設完成后再將其承包給企業來經營，參與企業的風險大大降低。另外，通過TOT模式也可以將那些在BOT模式、PPP模式中未能參與基礎設施建設的小型企業的閑置資金吸引過來。在BOT模式為主的情況下，將TOT模式作為一種補充還可以擴大資金籌集的范圍。

可以說，基礎設施項目規模大小不同，其所適用的項目融資模式也就有所不同。表2是基礎設施項目按規模大小不同所適用的項目融資模式的一個簡單歸納。

2. 項目類型與融資模式。根據項目區分理論，基礎設施可以分為純經營性、準經營性和非經營性三種基本類型 [7]。純經營性基礎設施項目強調經濟效益，具有競爭性和排他性，如通信、收費公路、石油天然氣開發、電力和供水、供氣等。這類基礎設施的收益穩定，PPP模式、BOT模式、TOT模式都適用。其中，TOT模式既可以使政府獲得大筆建設資金，又可以使政府對項目實施靈活、有效的控制。

準經營性基礎設施項目追求社會效益，同時也兼顧經濟效益，它具有一定的非排他性和非競爭性，如體育場館、飛機場、軌道交通設施、公共交通設施、城市熱力供應、燃氣供應、污水處理等，這類項目需要收費，但費率應維持在較低水平，完全推給市場也不太現實，所以，準經營性項目采用PPP模式融資，由政府和企業共同建設比較合適。

由于我國還是發展中國家，許多在發達國家已經被歸入非經營性項目的基礎設施，在我國特別是欠發達地區還只能被列入準經營性領域（如一些城市公園、植物園等），這類項目采用BOT模式融資比較合適。這類項目在政府接管以后，再實行免費政策使之成為非經營性基礎設施提供純公共產品就可以了。

非經營性基礎設施提供純公共產品，強調的是社會效益，如城市綠化，生態環境、城市防災等，這類項目沒有直接的經濟效益、具有非排他性和非競爭性的特點，PPP模式、BOT模式和TOT模式都不太適合。這類基礎設施可以考慮采用RCP模式。RCP模式通過資源補償的方式彌補參與企業的投入成本，有可能使參與企業通過補償的資源獲得不菲的收益，對企業有一定的吸引力。采用RCP模式，相當于使政府從市場上獲得了建設資金?！耙粠б宦贰毖鼐€欠發達地區的資源相對豐富，而財政實力卻比較薄弱，RCP這種新興項目融資模式的運用將有利于降低這些地區在基礎設施建設上對中央財政的依賴程度。

四、 結論

基礎設施互聯互通是“一帶一路”建設的突破口。由于自然歷史、經濟社會和體制機制原因，我國“一帶一路”沿線欠發達地區建設、改善基礎設施的任務還很艱巨。如何才能籌措到足夠的建設資金的并保持政府對基礎設施的有效控制。這是當下人們不得不認真思考的問題。政府與社會資本在基礎設施領域的合作在所難免，必須創新融資模式。

典型的項目融資模式（如PPP、BOT、TOT、RCP等）雖各具特色，但也都能適用于“一帶一路”沿線欠發達地區的基礎設施建設、運行甚至維護，它們也都是利用非財政資金彌補基礎設施建設因財政資金不足而產生的資金缺口的有效手段。以BOT和RCP為主，以PPP和TOT為補充的市場化的項目融資模式將是“一帶一路”沿線欠發達地區基礎設施建設中符合實際而且又比較合適的選擇。

經營性基礎設施，可以采用PPP、BOT、TOT模式;準經營性基礎設施，可以考慮適用PPP模式和BOT模式;非經營性基礎設施，則可以考慮使用RCP模式。

小型項目比較適合采用PPP模式;而在大型項目建設當中，BOT模式的適用性更強一些;TOT模式作為補充形式也有著極為廣闊的應用空間，它可以將那些分散的、規模較小的民間資本加以吸收，使之參與到大型和小型基礎設施項目的維護和運營中去，這對于彌補財政投入不足而形成的資金缺口也具有重要意義。

這幾種項目融資模式綜合運用不僅能解決“一帶一路”沿線欠發達地區基礎設施建設資金短缺問題，而且對于緩解經濟增速步入中高速、財政收入增速減緩的情況下中央財政日益增大的壓力和地方財政自身的支出壓力也具有積極意義，同時還能一定程度上降低地方財政對中央財政的依賴。

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基金項目：國家社科基金項目（項目號：13BJL082）;中央高?；究蒲袠I務費專項資金資助項目。

作者簡介：姚公安（1971-），男，漢族，陜西省扶風縣人，西安交通大學管理學博士、應用經濟學博士后，西安交通大學經濟與金融學院副教授、博士生導師，研究方向為稅收經濟、區域財政等。

收稿日期：2017-01-11。