城市社區調解制度新觀察

葛海娜

【摘要】由于社會轉型期社區矛盾和糾紛不斷增加，社會矛盾化解更為繁重。人民調解制度因其在預防和解決糾紛、構筑和諧穩定的社會方面功能獨特，被國際社會譽為“東方之花”，社區調解作為社會控制的重要手段，在中國基層社會治理和秩序控制中表現出強大的生命力。尤其是在2011年《中國人民共和國調解法》正式實施后，在法律保障、隊伍建設和調解方式創新上取得了新的成效，社區調解制度逐漸成為社區糾紛解決的主要途徑。然而在矛盾糾紛日益增多的情況下，也面臨新的困難和挑戰，為促進調解制度發揮更強作用，需要盡快推進調解員職業化制度和長效保障機制。

【關鍵詞】社區調解；人民調解委員會；調解員職業化；互聯網+

當下，中國社會正處于轉型期的重要階段。市場經濟和信息全球化的飛速發展，使政府機關國家與社會職能相對分離日趨顯著，社會分層細化后社會矛盾不斷加深。人與人之間的爭執進入常態化的表現就是糾紛。社會矛盾糾紛是社會公民受益于工業化和城鎮化發展的同時也必然不可忽視的消極影響。隨著十八大全面后社會主義的法律體系逐步確立，人們逐漸養成了較深的法律意識和保護自己合法權益的能力，然而僅從現實的司法資源角度看，法院訴訟完全不可能解決所有糾紛。為了化解社會矛盾，節約運行成本，維護鄰里間和諧穩定關系，運用“人民調解”方式解決社區糾紛顯得重要。最早可追溯至西周的調解制度延續千年仍然擁有強大的生命力，也顯示出調解確實比一般司法訴訟要具有不可替代的優勢，已成為一種糾紛解決的文化范式。作為社會救濟的一種特殊手段，社區調解制度在社會管理實踐中取得了良好的效果。但在廣泛應用中也存在一些不足，有待提高。

一、社區調解在社會管理方面取得的成果

1、法律制度的正式確立。自2011年《中華人民共和國調解法》（以下簡稱《調解法》）正式實施以來，在70多年的經驗積累上，從多方面已經取得了成果。如為人民調解制度提供了明確的法律依據，為居委會應對社區矛盾糾紛程序提供了規范，對人民調解員的培訓進行了硬性規定等。其中最大的亮點就是對于調解達成的協議進行了規范，明確人民調解協議具有法律約束力。當事人應當按照約定履行，人民調解委員會負有監督履行的義務，改善了之前只有經人民法院依法取人的調解協議才具備法律效力所帶來的約束。尤其調解協議生效并向法院申請司法確認后，如一方當事人拒絕履行或未全部履行的，則對方當事人可以向法院申請強制執行。

2、人民調解組織建設更加規范。按照《調解法》的規定，村民委員會、居民委員會設立人民調解委員會，且應當通過選舉產生，三年一屆。直接確立了人民調解委員會的合法性和組織構架。在居委會建立人民調解委員會成了必然要求，明確了人民調解委員會的責任義務，同時對人民調解員的資質做了一定要求，需具備一定的法律知識和政策水平，調解員隊伍由傳統的“熱心大姐”逐步向專業人才方向發展。

3、民間調解組織的興起。以北京為例，2016年北京建立至少47家品牌調解室，其中有19家以個人命名的調解室。其中的個人調解員一般都是專職從事調節，具有法律專業北京，調解領域較為集中的地區名人。而個人調解室面向基層，行業調委會則負責行業領域糾紛。二者各具特色，深耕各自專業。除此之外，各種“和事佬”協會等帶有傳統“鄉紳”威望成員自發組成的民間調解組織紛紛興起，主動調解群眾矛盾、走訪群眾居民群眾，掌握社情民意，向黨組織傳遞信息、反饋等工作。

二、面臨的挑戰和問題成因

1、部分群眾對調解的認識不夠。一是人民調解委員會認識程度不高，認為社區調解只是涉及一些鄰里糾紛的小矛盾，對于法律相關的問題，更愿意運用訴訟的手段，而沒有選擇社區調解。在現實社會階層中，發生糾紛的雙方，越是處于弱勢地位的當事人，越愿意求助社區調解。因為他需要幫困救助，社區調解作為免費服務，是可以接受的。但是處于強勢地位的當事人，認為不需要和居委會發生任何關系，更愿意通過有償服務而不是社區調解達成需求。二是對于隱私的保護或者調解結果的正規性不信任。法律社會學的關系理論認為，當事人是否選擇訴訟方式解決爭端，受到當事人之間的關系的影響。例如美國純粹法社會學創始人之一布萊克認為，關系距離越近，越不適合用訴訟解決人們之間的爭端；反之，關系距離越遠，訴訟越適用。由于城市社區人口流動速度不斷加快，現代化社區已不再具備傳統“熟人”社區的良性互動功能，甚至由于第三產業的快速發展，互聯網+便捷，居民足不出戶就可以享受生活，社區間人與人的現實溝通進一步減弱，相互間信任也難以建立，關系越發疏遠。

2、社區調解員無法滿足社區調解工作需求。在現實工作中，人民調解委員會設立在居委會下，所以調解員由社區工作人員及聘任人員、志愿者等共同構成，人員流動較快，專兼職不定，人員調解水平參差不齊。尤其是社區工作人員身為兼職人員，有時分身乏術，還要完成社區其他繁雜事務，其專業知識的缺乏和經驗不足，影響了調解工作的質量、效率和居民對調解工作的參與和信任。

3、調解工作室對“明星”依賴性強。如上海的李琴熱心于人民調解，在群眾中基礎較深，威望較高，在調解糾紛過程中發揮了獨特的個人魅力和能力；重慶的馬善祥個人生活經驗豐富，總結出調解矛盾的四個階段；江西的楊慧芝熱心腸贏得了當地群眾的一致好評。夏邑縣的蔡文建自費成立工作室，為調解雙方多次奔波，感動了群眾等等。離開這些調解“明星”的個人魅力以及為人處事方式，更換調解員，則調解成功所依賴的“權威”不復存在，雖然每一個優秀調解員再起生活領域能夠形成調解的菌落效應，但是對于發展起步晚的地區，這樣的調解方式具有個案行和不可復制性，具有局限性。社區調解推廣的達成，終究要以內在程序的建立，建立更穩固的權威性。

4、編制混亂責任不清，考核機制不完整。在實際工作中，沒有明確規定社區調解人的工作編制。有行政事業編制、企業編制、事業單位編制或者參照某一編制的地方招錄人員，有的是沒有任何編制的臨時工或志愿者。在編制混亂的情況下，對于調解員的責任考核機制無法確立，例如受培訓記錄或對糾紛響應效率，調解成功率等都不明晰。甚至目前全國還沒有統一的社區調解員的準入機制。

5、調解員義務勞動與市場經濟觀念間的矛盾。根據《調解法》的和各項社區調解工作的相關條例，明確規定調解委員會不能向當事人收取任何費用。但對于人民調解委員會及調解員在調解工作中實際產生的經費，除了嘗試實行政府購買社區調解的項目以外，街道司法所和社區會的調委會經費都比較緊張。因此，在實際工作中，大部分社區調解員都是在進行義務性勞動付出，具有高素質和專業知識以及調解經驗的調解員，能夠選擇其他產生經濟價值更高的工作。在市場經濟價值觀念的沖擊下，作為社會正義第一道防線的調解制度，正面臨嚴峻考驗。

三、對城市社區調解制度完善的建議

1、加快完善職業人民調解員的準入機制。雖然2011年的《人民調解法》中第十三條、第十四條對人民調解員制度做出了廣泛的規定，但人民調解員職業化的發展還存在很大瓶頸。結合實踐現狀看，人民調解員自2001年在上海首創首席人民調解按制度；2008年江蘇省昆山市在矛盾糾紛多發地試點將人民調解員作為社會公益性崗位公開招聘；2011年上海嘉定區試行人民調解員準入辦法等，均是很有成效的探索。在政策制定上，2010年最高人民法院、司法部關于進一步加強新時期全國統一化的人民調解員職業制度應當盡快完善。

2、注意對調解制度的宣傳力度和引導。在調查中，發現還有部分居民尤其是青年人對于社區調解制度的不熟悉。應當進一步用好普法宣傳活動，增強社區居民對調解制度的認識。利用新興數字化產品，如QQ群、微信群、社區網站等，打破時間空間的限制，使居民足不出戶，也能進行互動，增強彼此聯系，提升居民相互間認同感，提高居民對調解委員會的信賴感和認可度。

3、注意機制保障和法律結果的保護。對于爭議較大、問題復雜、耗費時間較長且最終達成調解書的人民調解工作，應當在經濟上準許人民調解委員會收取部分費用，用于日常開銷。這樣可以使調解員有更加端正積極的態度開展調解工作，而且能使民眾因合理的費用，產生與訴訟等更高成本糾紛解決方式比較后，更加信任調解。

4、結合“互聯網+”背景創新調解方式。如江西上饒廣豐區永豐街道已經率先建立“社區智慧服務平臺”，結合微信公眾號、“幫幫我”民意熱線和手機APP無縫對接，實現居民有糾紛，“一點就通”向社區派“工單”，網格“掛牌”調解糾紛。2014年3月新浪人民調解委員會正式成立，人民調解互聯網糾紛的方案進駐虛擬社區。相信在不久的將來，依托“互聯網+”的大背景，一批新型的以移動數字互聯為核心的新興人民調解方式將進入人們的視野。

社區糾紛紛雜且不易處理，調解成功與否關乎著社會最基本組成單元“社區”的和諧穩定。從跟本上說，還是要在社區的人與人之間建立信任機制，調解員結合“情”“理”“法”三者的關系，才能更好地解決糾紛，建設社會主義和諧社會。

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