應提升基層公安機關法制員的作用

都曉曦

【摘要】本文論述了新時期基層法制員隊伍的作用，當前基層法制員隊伍存在的不足，提出進一步加強法制員人才的選用和管理的措施。

【關鍵詞】基層；公安機關法制員；作用；提升

黨的十八屆四中全會通過了《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，使“依法治國”首次以其鮮明的時代特征鐫刻在黨的中央全會的歷史坐標上。公安機關是武裝性質的國家治安行政力量和刑事司法力量，肩負著踐行依法治國方略，擔當依法治國的建設者、推動者和示范者的重要歷史使命?；鶎庸矙C關是執法的前沿單位，加強基層公安機關法制員隊伍建設，努力打造一支優秀的基層法制員隊伍，不僅能及時發現和糾正公安民警在執法中出現的執法不規范行為，更能促使廣大基層公安民警不斷提高依法辦案水平、增強執法能力、提高工作效率，對于切實提高基層公安機關執法規范化水平，乃至全面提升依法履職水平，實現司法公平正義，都有著十分重要的意義。

一、基層法制員隊伍的作用

（一）立足基層，實時就地為民警執法辦案提供指導。派出所、交警隊、刑警隊等是公安機關的基層單位，而在公安機關基層單位的法制員是基層公安機關的業務骨干和中堅力量，具備較強的辦案能力和較為豐富的執法經驗，大都經過法制業務專門培訓，經過考試取得較高等級的執法資格，對于其所辦理或者由其審核的案件，是否符合法定的程序、適用正確法律條文，會倍加注意；對違反法定程序辦案、不規范執法等現象，能及時防止或避免，一旦發現會立即糾正，這對于提升執法質量的效果是顯而易見的。例如，在民警（偵查員）辦案的初始階段，能有一名稱職的法制員來指導把關，不僅能獲取違法行為人或犯罪嫌疑人的供詞，還能保護勘查好現場，注意提取保存相關物證，向見證人、被害人詳細了解發案情況等，通過全面收集的證據鎖定違法事實，即便日后嫌疑人翻供，仍有強力證據證實嫌疑人的犯罪事實存在。由此可見，由法制員提供執法指導是很重要的。

（二）從源頭開始把關，提升執法監督的時效性?；鶎臃ㄖ茊T能夠從執法源頭開始把關、從案件定性開始介入、從辦案程序開始監督，緩解了上級公安機關法制部門的工作壓力，增強了法制部門執法監督工作的時效性，使得執法監督更加有力。公安機關法制部門的主要職責之一是進行執法監督，但現在一些地方的公安機關法制部門警力有限，還無法做到對每一名基層民警去進行執法監督，決定了它的前置監督只能是事后監督。即使是開展了執法全程監督，將監督的視線最大限度前移了，但也無法做到全面實時監督，對于諸如民警接處警過程中的執法行為，仍然無法開展及時的監督?；鶎臃ㄖ茊T的優勢就在于，其有實現對本單位或部門每一次執法活動從開始到結束，每一宗案件從受理到結案開展全程監督和現場監督的可能性，對執法辦案中的過錯行為，可以最早地介入進行監督糾正，防止較大的錯誤和更嚴重的后果出現。這樣就極大地緩解了上級法制部門和督察部門的執法監督壓力，也有力地促進了基層公安機關規范執法。

（三）幫助民警學法用法，提升民警法律素質。目前，基層公安機關中非法律專業畢業的民警占了很大一部分，日常繁重的工作任務決定了他們無法抽出時間來系統學習法律法規，整體法律素養還不是很高，甚至還不能滿足日常執法辦案的需要。有的民警雖然會學習，但隨著國家立法腳步的加快，各種法律法規和司法解釋的出臺更新比較頻繁，在新的法律法規出臺后，原來學習的一些法律法規不適用了；有的民警自學法律只會死記硬背而不能活學活用，抱著法律文本、條條框框，具體執法辦案時卻不知如何適用?；鶎臃ㄖ茊T本身具有較好的法律功底，經過法制業務培訓和法律法規學習，更好地掌握了法律法規知識，回到工作崗位后，一方面對本單位或部門辦案民警準確適用法律法規進行監督和把關，另一方面通過其自身學法用法起到宣傳教育作用，帶動其他民警學法積極性。同時，還可在警情少、案件少的時間組織辦案民警進行法律學習，幫助民警更全面準確地掌握法律法規，形成積極學法、準確用法、嚴格守法的良好氛圍，有利于提升民警的法律素質和業務能力。綜上所述，基層法制員所具備的這些優勢，都是上級法制部門所不具備、不可替代的，充分體現了建立基層法制員的必要性和重要作用。

二、當前基層法制員隊伍存在的不足

（一）角色定位不準。一些基層公安機關的領導甚至包括法制員，沒有將法制員定位于執法工作的指導員、監督員的角色，而將法制員視為一種“配屬”。還有一些法制員，對于其職責權限沒有弄清，對如何開展法制監督還沒有清晰的認識，不知道如何正確地履行法制員職責。甚至一些法制員甘當“老好人”角色，雖發現民警在執法辦案中出現瑕疵，卻視而不見，裝聾作啞。另外，部分辦案單位領導也未能給予法制員應有的權限，使法制員工作在“空檔”上運作。由于法制員角色定位不準，弱化了法制監督關口前移的作用。

（二）人員素質不齊。目前，由于一些基層民警中法律專業人才所占比例較少，要從中選出優秀的法制員，還有相當的難度；而在選人方面，一些單位在選用法制員上存在隨意性，沒有將法律素質優良、辦案經驗豐富的民警選任為法制員?；鶎臃ㄖ茊T相對于上級法制部門的法制員，在基層公安機關中更能夠發揮獨特的優勢，在指導執法辦案、開展執法監督、提高民警法律素質等方面均能發揮出色的作用。但這些優勢都是建立在法制員業務素質較高、足以勝任法制員工作要求的前提之上的。但如果法制員本身的業務素質不夠高，優勢就會變成弱勢。

（三）工作積極性不高。面前，基層公安機關的法制員有三種類型，本單位兼職、專職和上級派駐。相當一部分基層法制員從身份上來說，還是執法辦案單位的民警，只是多了一個“法制員”的頭銜，甚至還會出現“既是執行者，又是監督者”的現象。其原因一方面是因為法制員主要從事的是“幕后工作”，如案件審核、執法監督等等，即使做得很好，效果也難以在短期內顯現，“功勞是別人的，責任是自己的”，遠不如破獲了一起案件那樣有立竿見影的成績（有些案件經辦案單位忙活了很長時間，費了很大的氣力抓獲了嫌疑人，但由于證據不足而無法定案，其中原因之一就是法制員的作用沒有發揮出來）。另一方面是缺乏對法制員的獎懲機制，雖然高層制定出臺了法制員管理辦法，確立一些激勵措施，但是在實際操作過程中對考核的結果運用不足，獎勵措施跟進不及時、不到位，一定程度上影響了法制員的工作積極性和主動性。除此之外，部分基層公安機關對上級法制部門的依賴也是重要原因之一。有的基層單位或部門，但凡遇到復雜一點的案（事）件，不加思考，第一時間就是向上級法制部門“匯報”，也不征詢基層法制員的意見。長此以往，使得基層民警不善于學習、研判和總結，對上級法制部門形成了較大的依賴性，因為“有法制部門把關就行了”，基層法制員也怠于履職。其主要原因還是部分單位對法制員工作的重要性認識不足，對法制員隊伍的建設工作缺乏深入研究和探討，未形成科學嚴謹的法制員選拔、任用、管理、考核和激勵的工作機制。

三、進一步加強法制員人才的選用和管理

（一）健全法制員選人用人機制，加強法制員隊伍的人才管理。法制員的能力素質高低，關系到執法質量的優劣。因此，在法制員的選人方面，應當慎重。應當制定規范統一的選拔標準和程序。在選拔標準上，既要高標準又應符合隊伍實際，盡量選拔出業務能力相對出眾、法律素質合格的人才到法制員隊伍中來。在選拔程序上，應當遵循“民警自愿報名、法制部門考察、公開遴選、擇優錄取”的原則。與此同時，要建立后備法制員人才庫，確定重點培養對象。在用人方面，經過考察選拔出來的法制員，可以由法制部門征得政工部門審核后統一調配（原則上仍分配到原單位），由所在單位負責管理，在業務上接受法制部門指導。對法制員的管理，一是應做到“有進有出”。法制部門應加強對法制員履職狀況的考核，可從所在單位執法質量考核排名、審核案件的質量和數量等方面進行考核，實行每月動態考、一年一終考，考核等級分為優秀、稱職、基本稱職、不稱職，從而對法制員的工作績效作出科學的評估，通過考核將不稱職的法制員予以淘汰。二是應做到“有調有換”。根據法制員的考核等級和排名，對法制員進行調換。在實行兼職法制員為主的基礎上，可以適當設立專職法制員（專職法制員不承擔所在單位的其他工作任務，專職履行法制員職責），將考核優秀的法制員任用為專職法制員，配置到執法辦案量較大單位或部門，做到法制員專兼結合、調配有序。

（二）加強法制業務培訓，提高法制員素質，培養法制人才。加強法制員隊伍建設，提高素質、培養人才是關鍵。首先是對選拔出來的法制員，法制部門應會同相關的業務部門定期、不定期地對其進行多種形式的教育和培訓，包括組織新法新規學習、業務知識講座、參加案件討論分析會、舉辦業務競賽等各種方式進行教育培訓，確保法制員的綜合素質得到不斷的提高，以適應新形勢、新條件對法制員的要求。其次是培養后備法制人才?；鶎臃ㄖ茊T隊伍今后將成為執法規范化建設的重要力量，因此加強法制員隊伍建設，必須做好人才儲備和輸送。法制部門對法制人才的培養負有主要責任，應加強對民警的教育培訓，提高全體民警的法律素質和執法辦案水平?？赏ㄟ^舉辦講座、發放學習資料、組織征文活動、組織民警參加旁聽庭審等形式，鼓勵民警積極學習交流。法制部門還可以抽調民警到法制部門工作，進行業務鍛煉。法制部門抽調民警到法制部門參加值班、閱卷、考評案件，能讓被抽調民警得到實際鍛煉，開闊法律視角、增強法律意識，提升準確適用法律的能力和應對處置各種復雜案（事）件的能力，迅速成長為可用的法制人才，同時法制部門也能從中甄選出適合的人才。另外，還應當鼓勵民警學習法律法規，組織參加執法資格考試，要求擔任法制員的民警必須取得中級以上執法資格；鼓勵民警積極參加國家司法考試，對通過了高級執法資格考試和國家司法考試的民警，給予一定的獎勵，納入法制人才庫，并推薦優先任用為法制員，以提高民警學法的積極性。

（三）提高基層法制員待遇，落實法制員的激勵機制。目前基層法制員的工作強度和壓力明顯增加，但待遇卻沒有得到明顯提高，責、權、利不相適應。進一步落實法制員的政治經濟待遇，能提高法制員工作積極性，確保法制員隊伍可持續發展，促使法制員勤于履職、樂于奉獻。例如，對于年度法制員考核優秀，或者所在部門執法質量取得明顯提高的，可給予法制員一定的物質和精神獎勵，或者優先調配到機關或重要單位擔任專職法制員；對于所在單位或部門被上級公安機關評為執法示范單位，或者所在單位或部門連續多年執法質量考評成績在本局排名前三的，給予法制員嘉獎或記功獎勵；對于擔任法制員滿一定年限且每次考核均為稱職以上的，可優先晉升職務、推薦提拔任用等等。通過制定和落實一套科學合理的激勵機制，最大限度地調動法制員的工作熱情，提高基層法制員履職的積極性，為公安機關執法規范化建設的深入開展增添動力。