基于公共危機管理的政府形象塑造路徑研究*

劉長江 李少斌 李紅聯

(西華師范大學 管理學院，四川 南充 637009)

基于公共危機管理的政府形象塑造路徑研究*

劉長江 李少斌 李紅聯

(西華師范大學 管理學院，四川 南充 637009)

作為一種重要資源和無形資產，政府形象已經成為現代政府管理的重要內容。如何在公共危機管理中保持和塑造良好形象并利用良好形象促進公共危機的解決，是政府必須面對的現實課題。文章分析我國公共危機管理中政府形象塑造的特殊背景以及公共危機與政府形象的雙向互動性，立足于政府形象塑造困境，提出政府形象塑造路徑：樹立正確公共危機理念，強化維護政府形象意識；健全危機預警機制，完善法律保障體系；開展多方有效溝通，建立和完善信息公開制度；明確責任主體，建立有效的監督機制。

公共危機管理；政府形象塑造；困境；路徑

近年來，伴隨著我國經濟體制改革和社會轉型，不僅原有的社會矛盾加劇，同時還呈現出一些新的矛盾，導致公共危機發生頻率明顯增加，危害社會穩定。如，2008年“5·12汶川地震”、2011年“7·23溫州動車事故”、2015年國慶期間“青島天價大蝦”事件，等等。各類公共危機事件不斷發生，影響公眾正常生活和社會穩定發展。隨著民主政治的加快發展，人們越來越注重審視政府在危機中的所作所為[1]?？v觀國內外，公共危機管理能力已經成為衡量現代政府治理能力的重要標準。政府在公共危機管理中處于主導地位，對公共危機的反應是政府形象的重要體現。政府形象既是對政府客觀表現和執政能力的反映，也是政府正常運轉的必要條件，社會公眾對其評價具有不可避免的主觀性。如何面對公共危機突發情況以及社會大眾的壓力，盡可能挽回損失，穩定人心，維護社會穩定，贏得社會公眾的正面評價，這是對政府管理能力和自身形象的檢驗。公共危機對政府的形象建設具有兩面性，政府如何正確應對公共危機并及時做出正確的反應，努力化解危機，消除負面影響并及時對受損的形象進行修復，是政府必須面對的現實問題。

一、公共危機管理中政府形象塑造面臨的挑戰

(一)公共危機發生的特殊社會環境對政府形象塑造的挑戰

近年來，我國經濟發展進入快速增長期，但與此同時，也伴隨著一些不穩定與不和諧的因素。與此經濟發展不平衡、貧富差距逐漸拉大、利益分配不均衡等引發一系列社會矛盾和不滿情緒。國內外不法分子趁機惡意煽動民眾開展一些危害國家安全以及社會穩定的違法活動，誘發公共危機的同時也影響了社會穩定。公共危機發生的特殊社會環境也對政府現代化治理提出了挑戰。政府是我國社會公共事務的管理者，有責任而且必須主導公共危機的平穩、快速解決。相反，如果政府無法在短時間內遏制公共危機的蔓延態勢，社會公眾必定會對政府產生不滿情緒，對公信力產生質疑，對政府形象也會產生損毀。

(二)公共危機的特征對政府形象塑造的挑戰

我國現階段正處于社會轉型時期，社會基本情況和發展態勢發生了很大變化，公共危機也呈現出頻發性、復雜性、多元性和突發性等特征[2]。首先，公共危機發生的頻率不斷提高，復雜性增強，這就無形中增加了政府的管理難度，需要政府具備較高的管理能力。其次，公共危機涉及的范圍不斷擴大，已經觸及到以前從未發生過的領域，需要政府重新確定思路，分析公共危機產生的根源及提出應對措施，這對政府工作來說無疑是一項挑戰。最后，群體性突發事件也是公共危機的重要導火線?，F階段，我國社會發展存在的一些問題尚有待完善，有些不法分子以此為借口，故意煽動群眾，引發公共危機和擴大公共危機的范圍，蓄意損害政府在社會公眾心中的形象。公共危機的這些特征使得政府缺乏舊有的成功經驗可循，只有不斷提高創新治理能力，加大服務力度，才是有效應對公共危機的良策。

二、公共危機與政府形象塑造的雙向影響關系

政府形象是政府以其方針、政策、目標管理以及領導人、公務員的行為等要素作用于社會公眾而形成的一種綜合認知的結果，即社會公眾對政府組織印象的總和[3]。政府在處理公共危機事件中發揮著主導作用，其在社會公眾心目中的形象決定著公眾對待政府政策和行為的理解和支持程度，這無疑關乎公共危機事件管理的成敗。公共危機雖然對政府形象的塑造產生影響，但二者之間的矛盾并非不可調和，二者其實相互作用、相互影響(如圖1所示)。即公共危機的發生會威脅政府形象，但如果政府成功化解了危機，則會為政府樹立良好形象創造機遇，同時良好的政府形象也有利于公關危機事件的有效處理[4]。

圖1 政府形象與公共危機相互作用與影響

(一)公共危機管理對政府形象塑造的重要性

1.危機管理是政府的職責，是政府形象塑造的必然要求

政府是我國公共利益的忠實捍衛者，有義務回應和滿足社會公共需求。面對公共危機，政府要對憲法和法律負責，更要對社會公眾負責，這是政府的職責所在。如果政府缺乏責任意識，不積極主動承擔公共危機管理職責，政府公信力將會嚴重下降，更無法談及形象的塑造。公共危機的處理對政府的公共管理能力形成巨大挑戰，直接影響政府的公信力和政府的形象，即會直接影響政府的合法性[5]。在現代化治理過程中，危機管理是政府無法逃避的歷史任務，也是政府提升形象的必經之路。公共危機在一定程度上已經成為社會發展的常態，公眾對政府抱有較高期望。因此，政府必須建立較為完備的公共危機管理機制，及時、有效處理公共危機，樹立良好政府形象。

2.公共危機對政府形象塑造既是機遇，也是挑戰

公共危機處理不當，會危害政府形象；公共危機得到有效化解，則會提升政府形象。面對公共危機，單個組織和個人力量極其有限，政府成為社會大眾和媒體的聚焦中心，這時需要政府快速做出反應并協調各方力量，其對政府的綜合治理能力是一項挑戰。政府對公共危機的有效化解和管理，既能夠履行政府職能，也可以贏取公眾信任。同時，政府在公共危機管理中行為是否有效，也關乎到政府的政績，關乎其公信力。因此，有效的公共危機管理，不僅可以減少損失，維護社會穩定，還可以促進公眾對政府的認可程度，促進政府形象的塑造。反之，如果政府在公共危機管理中并沒有履行責任，缺乏危機意識，則公共危機造成的后果將不堪想象，對政府形象的塑造無疑是巨大挑戰。面對公共危機，政府要全面認識，迎難而上，轉危為安，化挑戰為機遇，提升社會公眾滿意度。

(二)良好政府形象對公共危機管理的積極作用

1.良好的政府形象有利于實現政府與公眾協同治理

公共危機事件自身具有突發性、持續性、破壞性、不確定性、博弈性和群體性[6]。公共危機發生及其所產生的影響具有一系列不可控制性，且危害性較大，必須及時得到有效治理。政府日常管理事務較多，能力有限，實現公共危機的平穩度過必須積極發揮主導作用，與社會組織和社會公眾等相互支持與配合，積極協調一切可用力量，集中力量快速解決危機，縮短危機時間，減少損失。政府不只是依靠強制力，而是需要通過政府與非政府組織、政府與企業等的協商對話、相互合作等方式建立伙伴關系來共同治理危機[7]。政府高效率、負責任等良好的形象在社會大眾心中建立，就會在無形中擴大影響力，就可以利用一切可利用資源，調動各方面的積極性，實現政府與公眾協同治理，平穩度過危機。

2.良好的政府形象有利于促進決策實施

公共危機的發生需要政府及時制定相關政策，而這些政策需要取得大眾認同才能夠成功實施和發揮作用。良好的政府形象能夠提高政府在公眾心目中的信任度，社會公眾相信政府政策的有效性，政策就會得到積極落實和發揮作用，就會提高危機解決效率。相反，如果政府在公眾心中形象不佳，那么公眾就會對政府政策持懷疑態度，就會相信一些謠言甚至一些社會不法分子，違背政府政策、方針，產生過激行為，造成社會混亂，最終導致危機決策出現滯后和拖延現象，錯失處理公共危機的最佳時機。尤其是在網絡、微博等新媒體日益發達的今天，如果政府沒有增進同人民群眾的感情，更容易陷入信任危機，造成嚴重危害。政府在日常決策的制定過程中要塑造言出必行、規范統一的形象，為危機管理有效決策奠定基礎。

3.良好的政府形象有利于維護社會穩定

公共危機發生后，原有社會穩定秩序會被打破，狀態變得不可控制，如果政府缺乏良好形象，無法控制住危機局面，社會秩序會加快失控。例如：2011年日本東海岸發生地震，造成日本福島第一核電站發生核泄漏事故。但誰也沒有想到，正是這場核事故引發中國瘋狂“搶鹽”風波。中國缺鹽的謠言在國內迅速傳播，各地居民都迅速瘋狂囤鹽。有的居民甚至花費27 000余元購買13 000余斤鹽，造成商店食用鹽被搶購一空，這無疑影響了居民正常生活，引發社會混亂。最后通過政府部門采取緊急通知、加大食用鹽供應、徹查謠言等方式穩定鹽價，才平息這場搶鹽風波。同時，善后工作處理也是公共危機管理工作的重要環節。當公共危機發生以后，面臨生活家園被毀和失去親人等痛苦，社會公眾的心靈會受到創傷，甚至對生活失去信心。良好的政府形象有利于增強民眾信心，團結一切可用力量，帶領和引導社會公眾以良好的心態重新投入到生活與工作中。因此，政府部門工作人員平時就應該加強形象意識，在社會公眾心目中樹立良好形象，增強政府威信，在公共危機發生時有效維護社會穩定。

三、公共危機管理中政府形象塑造的困境分析

(一)危機公關理念欠缺，形象意識淡薄

政府危機公關的主要目標是維護政府形象。公共危機事件涉及利益群體較多，易引發大量沖突，危害社會穩定，危機公關理念對政府管理公共危機具有重要指導作用。然而，有些政府相關工作人員缺乏正確的危機公關理念，面對公共危機時，臨陣退縮、懷有僥幸心理，以致公共危機愈演愈烈，也給人民群眾和政府形象帶來無法挽回的損失。例如，2014年4月11日，蘭州市威立雅水務集團通過檢查發現，蘭州市水苯含量嚴重超標，出現嚴重水污染事故，但由于政府權威部門未及時發出公告進行危機應對，導致在水污染之后十多個小時仍有居民飲用污染水。雖然最后水污染得到處理，但在這個過程中蘭州市政府延遲發布信息，給居民身體造成傷害，引發輿論發酵，使政府公信力受到嚴重質疑。由此可見，如果政府危機公關理念欠缺，形象意識淡薄，責任意識缺乏，思想觀念落后，如：層層請示、相互通氣、統一口徑等，則會使公共危機進一步惡化和擴散，我們應該牢記這方面的教訓。

(二)危機預警機制不健全，法律保障體系不完善

一方面，由于公共危機發生范圍較廣，造成危害較大，因此，建立相應危機預警機制、盡量降低危機造成的傷害度就顯得極為重要。我國相關政府部門缺乏全面公共危機管理機制，加之平時不注重學習，導致面對公共危機時顯得不知所措。同時缺乏配套的危機預警機制，政府無法及時構建科學的工作程序和進行高效的指導，造成應對能力滯后。另一方面，在公共危機發生時，法律的作用顯得尤為重要，其成為預測政府、社會及群眾行為的關鍵工具[8]。法律為政府處理公共危機提供合法性和強有力的保障，可以規范處理程序，提高效率。但我國目前公共危機法律保障體系并不健全，對公共危機發生過程中的處理程序缺乏詳細規定，導致政府信息和相關政策傳遞速度較慢，規范性不足，易引發社會大眾的不滿情緒，對政府形象造成不良影響。

(三)危機管理溝通不順暢，信息公開不及時

溝通是有效管理公共危機的重要因素。在公共危機處理過程中，溝通既包括政府管理部門內部的溝通，也包括政府與社會大眾和新聞媒體等的溝通。由于政府上下級之間溝通層級較多，信息不能夠實現共享和及時傳達，導致錯失治理公共危機的最佳時期，加大損失。另一方面，公共危機的發生不可避免會進入大眾視野，對社會大眾正常生活產生影響，社會大眾有權利及時了解事情處理進度和事態發展變化。在信息技術日益發展的今天，新聞媒體成為“政府公共危機信息”的代言人，是我國現代政府政務公開的一種重要手段[9]。因此，政府應該利用好新聞媒體，在公共危機關頭通過新聞媒體、網絡等渠道，及時、準確地向社會大眾公布信息，防止事態惡化。但我國有少數政府部門在面對公共危機時，存在對新聞媒體避而不見，不情愿、不及時公開準確信息，不允許媒體探班等不良現象，造成許多新聞媒體惡意傳播假消息，真正信息被覆蓋，引起社會大眾不必要的慌亂。

(四)責任主體不明確，缺乏有效監督

公共危機管理涉及的政府部門較多，每個部門都必須主動承擔職責。但當公共危機真正發生時，如果各級政府和政府各個部門都相互推諉，缺乏主動去化解危機的意識和沖在危機最前線的實際行動，權責不對稱，就會導致公共危機不斷蔓延和惡化，誘發更多不安定因素。缺乏有效監督使得一些政府工作人員工作懈怠。危機面前，時間就是生命。尤其是在天災人禍這類公共危機面前，如果危機信息沒有準確及時發布，應對遲緩，就無疑是雪上加霜。更讓人氣憤的是，有些官員道德敗壞，借機貪污救災物資和救災款，性質十分惡劣，引發社會輿論嘲諷，嚴重損害了政府形象。

四、公共危機管理中政府形象塑造的路徑選擇

(一)樹立正確公共危機理念，強化維護政府形象意識

危機意識是公共危機管理的起點，危機意識要求政府作為公共危機管理的主體必須堅持“以人為本”和“公眾利益至上”的價值理念[10]。維護公共利益是政府的職責所在，政府需要及時了解民意，讓社會公眾參與到公共政策制定過程中，保障政策的民主性和有效性。一方面，政府在治理公共危機的過程中，一切要以人民的根本利益為主，切實貫徹人民的意旨，維護社會公眾的安全，充分體現政府的工作宗旨；另一方面，政府要有危機感和緊迫感，加強時間觀念，在公共危機治理過程中，抓緊每分、每秒，保障人民利益不受侵害以及公共危機的及時、快速有效解決。政府工作人員在日常工作中要注意樹立和強化形象維護意識。提高政府辦事效率，多做一些公共服務類項目和公益性事業，為人民謀福利，讓權力在陽光下運行，虛心接受廣大人民群眾的監督，與人民群眾始終保持一種良好的互動關系，在社會公眾心目中留下好的印象。為塑造良好政府形象努力，并加強維護和強化，讓良好的政府形象深入人心。

(二)健全危機預警機制，完善法律保障體系

目前，我國尚未建立起系統、科學、有效的危機預警機制，治理經驗不足。當危機發生時，政府相關部門容易不知所措，反應滯后，無法及時有效應對公共危機。因此，我們應積極將我國基本國情和西方發達國家成功經驗相結合，引進公共危機方面的專業指導人員，對公共危機管理方面的知識展開系統的學習，進行經常性的危機模擬訓練，形成一批專業、有素養的公共危機管理人員，加快形成建立健全的公共危機預警機制，真正提高危機應急反應能力和危機治理能力。另一方面，健全公共危機應對的法律體系。在已有法律協調的基礎上，結合公共危機中出現的不良現象加大立法力度，增強法律震懾力度，為有效處理公共危機提供法律依據，防止公共危機過程中一些不法分子借機煽動群眾開展一些不利于社會穩定和國家安全的群體性活動。

(三)開展多方有效溝通，建立和完善信息公開制度

一方面，政府要開展有效溝通，加強上下級之間、各部門之間的溝通，及時公開公布已獲取的信息，減少不必要的、繁瑣的辦公程序，上下一致，共同努力，確保公共危機管理工作高效開展。成立由政府機構領導人負責的公共危機應急部門，進行公共危機事件的處理，通過政府新聞辦公室、專家咨詢制度等方式，提高公共危機應對的科學性與效率，集中力量解決公共危機。另一方面，政府要及時與社會大眾、新聞媒體等進行平等、雙向溝通。公共危機事件的破壞性和影響性極大，容易誘發社會混亂，無形中提高公眾對其關注度。政府要及時主動召開新聞發布會，向社會公眾及時告知危機發生狀況和處理進展，以免引起公眾不必要的恐慌。從一定程度上來說，危機的本質并不完全在于它的危害性，更多地表現在它的不確定性上。應對危機的關鍵，首先是公開、有序的信息傳播，將不確定性轉化為確定性[11]。同時還要時刻注意和把握輿論動向，加強與新聞媒體的雙向溝通與交流，防止謠言和歪曲事實報道，準確及時發布正面性輿論，掌握危機處理的主導權。

(四)明確責任主體，建立有效的監督機制

提高政府公共危機管理能力，必須明確公共危機管理責任主體，并建立有效監督機制。政府要樹立良好形象，必須規范公共危機事件處理，建立相對應的責任問責機制，明確責任主體，一旦發現權責不統一要進行嚴肅處理，絕不姑息。公共危機在處理的過程中，有許多情況就是政府相關責任人玩忽職守，擅自脫離崗位，造成原本可避免的損失。同時，建立健全監督機制。監督機制包括內部監督和外部監督，政府下級部門要敢于監督上級部門，上級部門要積極接受下級部門的監督。同時加強新聞媒體與社會大眾等外部監督，建立相應的監督獎勵制度，防止公職人員在公共危機管理過程中出現貪污救災物款、瀆職等違法行為。通過明確責任主體，建立有效監督機制，切實提高政府解決公共危機效率，維護政府形象。

公共危機管理比較復雜，過程比較漫長。塑造良好政府形象需要政府在工作中日積月累，經過長時間努力，讓人民群眾看到政府的誠意。我們必須認識到，在公共危機頻發的今天，政府想要避開公共危機是不可能的。政府能做到的就是在日常工作中，認真履行職責，努力服務人民群眾，不斷提高公務員隊伍整體素質和工作水平，不斷提高和完善危機治理能力，營造良好政府形象。這樣，面對公共危機時，政府才能夠化挑戰為機遇，有效遏制危機，快速平穩度過危機，真正維護公共利益。

[1] 朱光喜,王趙銘,萬細梅,等.危機事件中的政府形象和政府危機公關[J].公共管理學報,2006(2):40-48.

[2] 童星,張海波.公共危機：“藥到病除”需系統治理[N].中國教育報,2012-02-28.

[3] 諸云茂.公共關系與現代政府[M].上海:上海大學出版社,2002.

[4] 丁猛猛.公共危機中的政府管理研究[D].西安:西北大學,2008.

[5] 董原,關輝國,劉紋希.公共危機管理中樹立政府形象的路徑選擇[J]. 西北民族大學學報:哲學社會科學版,2013(5):181-188.

[6] 麻寶斌,王郅強.政府危機管理理論與對策研究[M].長春:吉林大學出版社,2008.

[7] 沙勇忠,解志元.論公共危機的協同治理[J].中國行政管理,2010(4)：73-77.

[8] 徐文強.試論公共危機管理中政府輿論形象的塑造[J].今傳媒,2016(1):58-59.

[9] 王春霞,賈友軍,高櫻平.公共危機管理中的政府形象塑造的途徑[J].今傳媒,2016(5):56-57.

[10] 王嶺.淺論公共危機視域下的政府形象管理[J].特區實踐與理論,2015(5):109-112.

[11] 董媛媛.網絡傳播引發公共危機的對策研究[J].國家行政學院學報,2010(4):98-101.

(責任編輯 尹春霞)

The Dilemma and Transcendence of Government Image Shaping in the View of Public Crisis Management

LIUChangjiangLIShaobinLIHonglian

(School of Management,China West Normal University,Nanchong Sichuan 637009)

As an important resource and intangible assets,the government image has become an important part of modern government management.The government must face how to maintain and shape a good image in public crisis management,and use good image to promote the settlement of public crisis.By describing the special background of government image shaping and the two-way interaction between public crisis and government image from the view of public crisis management,this paper puts forward the path of developing good government image based on the analysis of the dilemma of government image shaping:develop correct idea of public crisis;strengthen the awareness of maintaining good government image;establish warning mechanism of crisis;improve the legal security system;carry out effective communication;establish and improve information disclosure system;make clear the body of responsibility;establish effective monitoring mechanism.

public crisis management;government image shaping;dilemma;path

10.3969/j.ISSN.2095-4662.2017.04.008

2017-03-20

四川省大學生創新創業訓練計劃項目“綠色民生觀視域下基層政府治理范式變革研究”，項目編號：201710638064；西華師范大學大學生創新創業項目“綠色民生觀視域下基層政府治理范式變革研究”，項目編號：cxcy2016120。

劉長江，教授，碩士生導師;研究方向：生態行政管理、政府績效管理。 李少斌，碩士生;研究方向：公共管理。 李紅聯，碩士生;研究方向：行政管理。

C933.4

A

2095-4662(2017)04-0046-06