基于SNA的公共服務供給中群團組織合作新模式

張騫文 劉延海??

摘要：合作供給是當代公共服務供給的主要趨勢，群團組織參與公共服務供給是其自身改革的重要抓手，也是中國情境下構建多元供給機制的關鍵。為此，本文收集22個群團組織在公共服務供給中的合作關系數據，運用社會網絡分析方法（SNA），從網絡粘性等3個維度對合作網絡結構進行了測度，基于測度結果和案例分析，歸納出群團組織合作的4種模式。研究發現：公共服務供給中群團組織的合作網絡粘性適中，各主體在合作網絡中所處位置呈“兩極分化”特點，黨政部門、工會、共青團、婦聯以及其他群團組織共同參與是當前最主要的合作模式?；谝陨涎芯拷Y論，給出了建立公共服務清單、構建信息交流平臺等政策建議。

關鍵詞：公共服務供給；群團組織；合作網絡結構；合作模式；社會網絡分析方法

中圖分類號：D630

文獻標志碼：A文章編號：16716248（2017）03006408

The new cooperation model of mass organization in

public service supply based on SNA

ZHANG Qianwen1，2， LIU Yanhai3

（1. School of Politics and Administration，Changan University，Xian 710064，Shaanxi，China；

2.School of Humanities，Xian Jiaotong University，Xian 710049，Shaanxi，China；

3.School of Materials Science and Engineering，Changan University，Xian 710064，Shaanxi，China）

Abstract： Cooperative supply is the main trend of contemporary public service supply， and mass organization involved in public service supply is an important starting point for its reform， but also the key to the construction of multisupply mechanism under Chinese situations. Therefore， this paper collected cooperative relationship data of 22 mass organizations in public service supply. Using social network analysis （SNA）， the cooperative network agency was measured from 3 dimensions. Based on measurement results and case analysis， 4 models of mass organization cooperation were summarized. The research shows that cooperative network stickiness of mass organization is moderate in public service supply； the position of all subjects has the characteristic of polarization in cooperation network； joint participation of party and government departments， labor unions， the communist youth leagues， womens federations and other mass organizations is the main model of cooperation at present. Based on the above research conclusions， policy recommendations of the establishment of public service lists and information exchange platforms are proposed.

Key words： public service supply； mass organization； cooperative network agency； cooperation model； social network analysis[GK-2！-2]

有效回應公共服務需求、提升服務質量是當前公共服務實踐發展的基本趨勢。正如Holzer等所言：“20 世紀70年代以來，在公民外部壓力的驅使下，公共部門逐漸將工作重心轉移到提供優質服務上?！盵1]在中國，提供優質公共服務是國家治理體系和治理能力現代化的主要標志，也是全面建成小康社會的重要體現。但是，當前的公共服務供給方式較為單一，政府、企業、社會組織等主體的比較優勢未能發揮，通力協作的平臺不完善，制約了公共服務質量的提升[2]。為此，2017年1月，國務院印發的《“十三五”推進基本公共服務均等化規劃》提出，要建立包括多元供給機制在內的基本公共服務實施機制，積極引導社會力量參與。供給主體從單一走向多元，供給方式從線性走向網絡化，既符合公共治理的發展趨勢，也是提高公共服務績效的關鍵。

在中國，群團組織參與公共服務供給，既是當前群團改革的重要抓手，也有其自身優勢。群團組織的重要使命是緊密聯系群眾，匯聚實現中華民族偉大復興中國夢的強大正能量。但是，當前群團工作還存在脫離群眾的問題[3]。加強公共服務供給，讓人民群眾有獲得感，是聯系和動員相關對象的重要前提。中國的群團組織是政府與社會聯系的紐帶，在與政府、相關群體的合作方面，具有獨特優勢。那么，目前群團組織參與公共服務供給的現狀如何，在公共服務供給中各組織之間的合作關系如何，合作網絡的結構是什么，有哪些合作模式？回答以上問題，是解決群團組織脫離群眾問題有益的嘗試，也是構建公共服務多元供給機制、提高公共服務水平的關鍵。

一、文獻述評

圍繞研究內容，從公共服務的合作供給、群團組織參與公共服務供給、群團組織的合作3個方面進行文獻述評。

第一，對公共服務合作供給的研究，西方學者進行了最初的探索，近年來國內學者也開始關注這一領域。主要研究內容包括以下4點：一是公共服務合作供給的必要性。公共服務經歷了由政府單一供給、公共服務市場化、公共服務社會化以及多元主體互動的階段[4]。Salamon認為管理戰略的變化使政府在供給公共服務時，對多機構、政府間以及公—私—非營利伙伴關系的依賴日益增加[5]。二是公共服務中合作網絡的特征。Provan等提出， 合作性的組織間網絡已經成為公共服務傳遞的普遍機制[6]。三是政府與社會組織合作供給公共服務的模式。汪錦軍認為，合作關系的模式可分為協同增效、服務替代和拾遺補缺3種[7]。四是政府與社會組織合作供給公共服務的趨勢。齊海麗認為，政府與社會組織合作供給公共服務面臨著監督不力和能力不足等問題。從政府包辦轉為政府購買和從制度化協同走向聯動嵌入是未來發展的趨勢[8]。

第二，關于群團組織參與公共服務供給的研究。主要研究了群團組織參與公共服務供給的理論依據和政策措施。吳海棠從資源配置、運作方式、風險規避、正和博弈4個維度回顧了群團組織參與公共服務的理論依據[4]。尚勇認為，中國科協應以承接科技類公共服務職能轉接為重點，強化和完善參與社會化公共服務的相關政策[9]。

第三，關于群團組織合作的研究。目前，對群團組織合作的研究，主要分為兩類：一類是研究群團組織與政府的合作，另一類是研究群團組織之間的合作。部分研究將群團組織視為非政府組織中的一種類型，在“政府—非政府組織”視角下探討群團組織與政府的合作。部分學者認為群團組織與政府合作的特點是政府主導性、強穩定性、角色雙重性，合作的模式主要有協商參與型、服務委托型、委托授權型[10]。目前，對群團組織之間合作的研究極少。張波以C市為例，對該市群團組織協作治理的結構及效果進行了實證分析，并提出了相關政策建議[11]。

通過文獻回顧可以發現，合作問題在公共服務研究領域成為重要議題。這些研究肯定了合作供給公共服務的必要性，對群團組織參與公共服務供給的理論依據和政策措施進行了分析，這些研究成果反映了本文關注問題的價值。同時，部分學者從理論上描述了公共服務中的合作網絡特征，重點探討了政府與社會組織的合作模式及趨勢，并基于中國情景，對群團組織與政府的合作以及群團組織之間的協作治理進行了實證分析。這些研究為本文提供了思路，但是目前的研究還存在以下問題：一是對公共服務供給中合作網絡的關注較少，尤其缺乏對合作網絡結構的實證分析；二是對公共服務的供給主體缺乏細分，主要是政府與非政府組織的二分，對具有中國特色的群團組織參與公共服務供給缺乏研究；三是缺乏公共服務供給中群團組織間合作的研究。雖然個別學者對某個城市群團組織間的協作治理進行了實證分析，但目前還沒有對公共服務這一具體領域中群團組織間的合作進行研究，也沒有對全國性的群團組織間的合作進行分析。因此，本文研究了全國性群團組織在公共服務供給中的合作網絡，基于網絡結構歸納合作模式，實證分析合作網絡結構。

二、研究設計

（一）研究思路

本文研究對象是公共服務供給中群團組織的合作網絡結構與模式，那么需要明確中國的群團組織有那些，參與公共服務以及合作的形式是什么。根據相關文件[12]，群團組織是人民團體和群眾團體的統稱。目前，中央編辦管理的群團組織有22個[13]，分別是中華全國總工會（以下簡稱“全國總工會”）、中國共產主義青年團中央委員會（以下簡稱“共青團中央”）、中華全國婦女聯合會（以下簡稱“全國婦聯”）、中國文學藝術界聯合會（以下簡稱“中國文聯”）、中國作家協會（以下簡稱“中國作協”）、中國科學技術協會（以下簡稱“中國科協”）、中華全國歸國華僑聯合會、中國法學會、中國人民對外友好協會（以下簡稱“全國友協”）、中華全國新聞工作者協會（以下簡稱“中國記協”）、中華全國臺灣同胞聯誼會（以下簡稱“全國臺聯”）、中國國際貿易促進委員會（以下簡稱“中國貿促會”）、中國殘疾人聯合會（以下簡稱“中國殘聯”）、中國紅十字會總會、中國人民外交學會、宋慶齡基金會、黃埔軍校同學會、歐美同學會、中國職工思想政治工作研究會（以下簡稱“中國政研會”）、中華職業教育社、中國計劃生育協會、中華全國工商業聯合會（以下簡稱“全國工商聯”）等。這22個群團組織除了中央機關外，在省、市、縣均建立了分支機構。本文只研究群團組織中央機關之間的合作，原因是群團組織有嚴格的隸屬關系，下級服從上級的安排，下級模仿上級開展工作。因

此，群團組織中央機關之間的合作具有代表性。針對群團組織的合作形式和參與公共服務的形式，學界尚缺乏研究的現狀，本文運用質性研究的邏輯，通過對描述研究對象的資料進行分析以發現合作形式和參與公共服務的形式。

（二）研究方法

社會網絡分析（Social Network Analysis SNA）是研究行動者之間互動關系的結構性方法[14]。該方法以社會網絡資料為基礎，可以處理通過一定數值反映的關系數據[15]。選擇社會網絡分析方法研究公共服務供給中群團組織的合作網絡結構，主要基于以下考慮：一是合作網絡體現了群團組織間的互動關系，是 SNA 方法的分析對象；二是合作網絡與社會網絡具有相似性，使得SNA方法能用于研究跨組織合作網絡的問題[16]。

（三）數據來源與處理

為了保證資料的完整性、研究的客觀性，將采取以下措施：第一，從時間范圍看，2000 年12 月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳發布了《關于印發〈21個群眾團體機構改革意見〉的通知》，這是群團組織發展歷程中的重要文件，本文收集的便是從2000年至今上述文件的21個再加上全國工商聯合會的數據。第二，收集這一時間段內，全國性群團組織合作的所有資料，再從中甄別出哪些是在公共服務供給中發生的。具體的數據來源包括群團組織的官方網站、主流媒體以及百度新聞搜索等。22個群團組織均建立了官方網站，網站記錄了該組織與其他群團組織之間合作的新聞以及相關政策文件。從主流媒體進行檢索的原因有兩點：一是全國性群團組織之間的合作會受到主流媒體的關注，二是很多主流媒體是群團組織的下屬單位，如《中國青年報》就是共青團中央的機關報。第三，為了保證數據的完整性，在前兩種數據收集方式的基礎上，還通過百度新聞進行檢索驗證，因為該平臺是目前全球最大的中文新聞平臺。具體做法就是在檢索框中，將22個群團組織兩兩輸入。通過以上3種方式收集群團組織合作的資料，以保證資料的完整性。表1選取了部分群團組織合作的時間、主體、合作領域及合作形式。

在表1匯總的基礎上，進一步分析不同的時間段、合作形式與合作領域中，群團組織合作的次數及所占比例。以中國共產黨全國代表大會為時間節點，分別收集2000～2007年，2008～2012年以及2013年至今3個時間段內群團組織合作的案例。表2是群團組織合作的次數及比例，從表2可以發現，從時間看，2008～2012年間，群團組織間的合作次數最多；從表3的合作形式看，主要以聯合舉辦活動為主；從表4的合作領域看，主要是公共服務領域，占89.3%?？梢哉f，中國群團組織間合作主要在公共服務供給中產生。

數據處理的步驟是：根據群團組織間是否存在合作建立關系矩陣，將22個群團組織視為22個節點，逐次分析每個節點與其余21個節點之間的關系，若只有1次合作，則記為“1”，有2次合作記為“2”，以此類推，沒有合作則用“0”表示，最終形成了一個“22×22”的矩陣，即22個群團組織的合作數據。將得到的多值矩陣數據導入Ucinet 6.0軟件，公共服務供給中群團組織合作網絡的可視化效果如圖1所示。

三、群團組織的合作網絡結構

（一）合作網絡粘性

一般而言，網絡粘性通過網絡密度和網絡捷徑距離兩種方式進行測度[17]。網絡密度越大，節點間的關系越密切。網絡捷徑距離越長，表明節點間的聯系存在一定障礙。分別對群團組織合作網絡密度及網絡捷徑距離進行測度，兩項指標的結果可以相互印證。網絡密度是指網絡中成員間實際存在的關系數與理論上存在的最大關系數的比值，取值為 0～1。測度結果顯示，合作網絡的密度為0.601 7?？梢?，群團組織合作網絡密度處于中間偏高的水平，但是從圖1顯示看，網絡密度并不高。根據網絡密度的定義，可能存在的原因是網絡規模較小，成員數量較少。同時，網路捷徑距離測度結果為1.863，表明網絡中任意兩個行動者取得聯系時，平均要經過1～2位其他成員?？梢?，節點間的聯系比較通暢?；诰W絡捷徑距離測度的凝聚力指數為 0.421，表明該網絡的凝聚力適中，這與網絡密度測度結果基本一致。以上兩種測度結果均顯示，在公共服務供給中，群團組織的合作網絡粘性處于中等水平。

（二）合作網絡中心性

在社會網絡分析中，節點所處位置的中心程度包括點的中心度和圖的中心勢兩項指標[18]，其中點的中心度是識別關鍵節點最重要的指標，表5是合作網絡的中心性測度結果。選用該指標來分析群團組織合作網絡的中心性，包含以下3個方面。

1.合作網絡的點度中心度

點度中心度測度的是節點直接參與關系連接的數目，數值越高，表示該點越接近網絡的中心，地位越高[14]。運用Ucinet 6.0軟件，對群團組織合作網絡的點度中心度測度結果顯示：點度中心度最高的前3個節點分別是全國總工會、全國婦聯和共青團中央。以上3個單位在合作網絡中處于中心地位，與眾多節點存在聯系， 掌握信息和資源以及合作意愿最強。點度中心度最低的4個節點分別是中國政研會、中華職業教育社、中國計劃生育協會以及黃埔軍校同學會，數值均為0，表明在公共服務領域，這4個單位與其他群團組織不存在合作關系。

2.合作網絡的中間中心度

在社會網絡分析中，如果節點作為中介位于其他節點之間的最短路徑時，其中心度越高。運用Ucinet 6.0軟件，對群團組織合作網絡的中間中心度測度結果顯示：全國工商聯、全國婦聯的中間中心度明顯高于其他單位，分別為27.383和26.229。表明以上單位在合作網絡中起到重要作用，如果沒有該節點，則經過以上兩個節點的所有最短路徑都會改變。中國記協、中國人民外交學會、中國貿促會、黃埔軍校同學會、中國法學會、中國政研會、中華職業教育社、中國計劃生育協會以及全國臺聯這9個單位的中間中心度均為0，說明這些單位在合作網絡中無法承擔“中介”作用。

3.合作網絡的接近中心度

在社會網絡分析中，接近中心度測度的是節點不受其他節點控制的能力[19]。運用 Ucinet 6.0軟件，對群團組織合作網絡的接近中心度測度結果顯示：全國婦聯的接近中心度最高，數值為52.912，其次分別為全國工商聯和中國作協。表明在尋求合作過程中，以上節點不容易被其他單位控制，擁有更多的自主權。同時，該結果與點度中心度、中間中心度測度結果基本一致。

（三）合作網絡的凝聚子群

本文研究的合作網絡屬于單模網絡。單模網絡中識別子群的方式有4種，即交互性、距離、節點度和內外比較[19]。本文選擇基于點度數的“K-叢”來分析群團組織合作網絡中的凝聚子群?？紤]到合作網絡的規模和及各節點的聯系狀況，將節點間最大可達步長設為2，最小規模設定為6。在K值為2，子群最小規模為6的條件下，網絡中共有7個“2-叢”，即7個子群。從子群包含的節點來看，7個子群中均有全國總工會和全國婦聯，6個子群中有全國總工會、全國婦聯和共青團中央，說明這三大組織與其他群團組織的合作具有廣泛性。子群中的其他節點還包括：中國文聯、中國作協、中國科協、中國殘聯、全國工商聯和歐美同學會。以上節點可進一步分類，如工會、婦聯和共青團是目前最活躍的三大群團組織，中國文聯、中國作協、中國科協和歐美同學會是具有學術性質的團體，而中國殘聯和全國工商聯是分別聯系殘疾人和企業界的組織，具有較為明確的聯系對象。因此，7個子群概括為3類：第一是三大群團組織與具有學術性質的團體組成的子群；第二是三大群團組織與中國殘聯構成的子群；第三是由三大群團組織與全國工商聯構成的子群。

四、群團組織的合作模式

根據對群團組織合作網絡結構的分析，全國總工會、全國婦聯和共青團中央在整個網絡中發揮著重要作用，因此，按照與其他節點聯系的緊密程度，可將22個群團組織分為兩類，一類是工會、婦聯和共青團，本文將其統稱為基本群團組織；剩下為第二類，統稱為其他群團組織。同時，根據對群團組織合作資料的分析，在單次的合作中，往往有黨政部門的參與。因此，按照合作的主體可分為三類：黨政部門、基本群團組織與其他群團組織。根據合作中主體的不同，合作模式可分為以下4種：一是黨政部門、基本群團組織與其他群團組織的合作，二是黨政部門與基本群團組織的合作，三是黨政部門與其他群團組織的合作，四是基本群團組織與其他群團組織的合作。本文收集到群團組織參與公共服務供給的案例共50個，表6是公共服務供給中群團組織的合作模式，每種模式的案例個數及占比如表6所示。

從表6統計可見，在4種合作模式中，黨政部門、基本群團組織與其他群團組織都參與的案例最多，是最主要的模式，占總數的32%。其次是黨政部門與基本群團組織的合作，占比28%。而黨政部門與其他群團組織，基本群團組織與其他群團組織合作的模式分別占比20%，處于最末位。

五、結語

本文通過收集公共服務供給中22個群團組織間合作的數據，運用社會網絡分析方法對群團組織的合作網絡結構進行了分析，在此基礎上，歸納了群團組織合作的4種模式及其占比，得到以下結論，并基于結論提出政策建議。

第一，根據網絡密度和凝聚力指數，在公共服務供給中，22個群團組織的合作網絡粘性適中，說明各單位間的合作程度一般。導致這一結果的原因可分為兩類，一類是實際的合作程度不緊密，另一類是受網絡規模的影響。對于第一類原因，又可進一步細分為群團組織參與公共服務較少，以及在公共服務供給中的合作較少。從中國目前公共服務供給的主體來看，依然是政府主導，非政府組織參與較少，這與本文對“合作模式”的分析結果一致。群團組織既是非政府組織，在中國情境下，又是政府與社會的橋梁。因此，從公共服務多元供給的視角，應充分發揮群團組織在公共服務供給中的作用，只有提供更多更好的服務，才能更加緊密地聯系服務對象，凝聚服務對象。同時，按照合作治理的理念，群團組織應進一步加強合作，發揮各自優勢，共同承擔公共服務供給的責任。具體措施有：一是在群團改革中，為了進一步加強凝聚力，提升服務性，各組織可建立公共服務清單，并以相關規定作為監督落實的手段。二是充分利用現代信息技術，搭建群團組織間合作的信息平臺，運用大數據分析合作需求，助力精準合作，推動優勢互補。

第二，從合作網絡中各主體所處的位置看，呈現“兩極分化”的性質。全國總工會、全國婦聯、共青團中央處于網絡的核心位置，與其他節點間的聯系最多。主要原因有發展歷史較早、聯系群眾廣泛、社會關注較多、承擔職責重大等。這3個單位也是本次群團改革中的主要對象。而全國工商聯、中國作協和中國記協等單位，與其他單位的合作較多，這些單位往往具有一定的行業性，它們合作的對象分為兩類，一類是工會、婦聯和共青團這三大群團組織；另一類是相近行業的主體，如中國作協與中國記協的合作，中國作協與中國文聯的合作。同時，中國政研會、中華職業教育社、中國計劃生育協會以及黃埔軍校同學會在合作網絡中處于孤立地位，與其他節點沒有聯系，這4家單位的專業性極強，服務對象范圍十分有限。如黃埔軍校同學會，其成員是黃埔畢業生，人數極少。根據以上分析，結合22個群團組織在網絡中所處位置，可分為3類：第一類是工會、婦聯和共青團，他們在網絡中處于核心位置，與其他單位的合作較多，在增強自身服務能力，凝聚服務對象的同時，應加強與中國政研會、中華職業教育社、中國計劃生育協會以及黃埔軍校同學會等單位的聯系，促使其融入公共服務供給的合作網絡，增強網絡密度。第二類是全國工商聯、中國作協和中國記協等具有行業特色的單位，這類組織應在合作內容與形式上，深化與其他組織的合作。最后一類就是中國政研會、中華職業教育社等尚無合作的單位，這類組織應充分發揮其專業性，如中國政研會作為研究思想政治工作的專業組織，應加強與其他組織的聯系，充分發揮思想引領的作用，確保群團組織的政治性、先進性和群眾性。

第三，從公共服務供給中群團組織的合作模式看，黨政部門、基本群團組織與其他群團組織共同參與是最主要的模式。這也印證了政府在公共服務中的主導作用。黨政部門與基本群團組織的合作占28%，基本群團組織與其他群團組織的合作占20%。因此，在群團組織內部，基本群團組織在公共服務供給中承擔主要職責。同時，其他群團組織與政府、基本群團組織產生合作。至于在實踐中具體選擇哪種合作模式，這取決于該模式是否符合群團組織的特點，是否有利于提升公共服務的績效。

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