民辦學前教育四十年發展:概覽與特點

□ 南陽師范學院教育科學學院 李輝

1978年年底開啟的改革開放沖破了束縛生產力發展的體制障礙，推動了社會主義市場經濟體制的建立，形成了對外開放的全新格局。在經濟體制改革的浪潮下，原有的依托于集體經濟組織、國家企事業單位的社會職能，例如教育職能被逐漸剝離，再加上國家法律政策的許可以及伴隨著多元經濟發展而日漸強大的社會組織和個人，為社會力量辦學提供了可能、空間與條件。學前教育屬于非義務教育，國家投入的長期不足也為民辦學前教育發展留下了更大空間。自改革開放以來，民辦學前教育歷經重生、穩步發展、快速增長，自2004年尤其是2012年以來（據中國教育統計年鑒[1994～2017年]相關數據，2004年民辦園數占全國幼兒園總數的比例超過一半；2012年，民辦園數、民辦園在園幼兒數、民辦園教職工數、民辦園專任教師數占全國的相應數據比例均超過50%），成為我國學前教育事業的主體力量。本研究在概要回顧民辦學前教育發展歷程的基礎上，剖析其發展特點，以期形成對民辦學前教育發展較清晰的認識。

李 輝

改革開放40年我國民辦學前教育的發展概覽

我國民辦學前教育的發展階段

改革開放40年來，根據不同時期國家對民辦學前教育的認識和其發展狀況，將民辦學前教育發展劃分為四個階段①。

1.恢復發展與公辦補充階段（1978～1992年）。1982年《中華人民共和國憲法》指出，“國家鼓勵集體經濟組織、國家企業事業組織和其他社會力量依照法律規定舉辦各種教育事業”，為民辦教育崛起提供法律依據。1987年原國家教委頒布《關于社會力量辦學的若干暫行規定》，指出“社會力量辦學是我國教育事業的組成部分，是國家辦學的補充”。1989年原國家教委發布的《幼兒園管理條例》指出，鼓勵和支持企事業單位、居民委員會、村民委員會和公民舉辦幼兒園或捐資助園。在政策的許可、支持下，民辦學前教育重啟發展。

2.共同發展與快速增長階段（1993～2002年）。1997年國務院頒布的《社會力量辦學條例》是我國第一個關于民辦教育的行政法規，重申“積極鼓勵、大力支持、正確引導、加強管理”民辦教育發展的十六字方針。1999年《中共中央、國務院關于深化教育體制改革，全面推進素質教育的決定》中提出,要“形成以政府辦學為主體、公辦學校和民辦學校共同發展的格局”，這是對前一階段民辦教育作為“國家辦學的補充”地位的較大提升。民辦學前教育也因此快速發展起來。

3.激勵規范與主體發展階段（2003～2009年）。2003年《中華人民共和國民辦教育促進法》（以下簡稱《民促法》）實施，進一步明確民辦教育的性質與地位，指出“民辦教育事業屬于公益性事業”，并為規范民辦學前教育發展提供依據，而第51條提出“出資人可以從辦學結余中取得合理回報”，對公民個人和私人部門辦園則發揮了極大的激勵作用。2003年《關于幼兒教育改革與發展的指導意見》提出，2003～2007年幼兒教育改革的總目標是“形成以公辦幼兒園為骨干和示范，以社會力量興辦幼兒園為主體的發展格局”，更是直接促進了民辦學前教育穩定、快速、主體發展。民辦幼兒園（民辦學前教育的主體是民辦幼兒園，本文以民辦園的相關數據來說明民辦學前教育的發展狀況）數、民辦園教職工數和專任教師數占總比分別于2004年、2006年、2007年超過50%。

4.大力扶持與分類引導階段（2010年～）。2010年《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010～2020年）》頒布，提出“民辦教育是教育事業發展的重要增長點和促進教育改革的重要力量”，這是國家對民辦教育價值的進一步肯定，并提出要“積極探索營利性和非營利性民辦學校分類管理”。2016年《民促法》修訂完成，2017年9月實施，自此民辦教育實施非營利性、營利性分類管理有了國家層面的法律依據。學前教育領域，2010年《國務院關于當前發展學前教育的若干意見》指出要“積極扶持民辦幼兒園特別是面向大眾、收費較低的普惠性民辦幼兒園發展”，具體措施如保證合理用地、稅收減免、政府購買服務、減免租金、以獎代補、派駐公辦教師等，其實質是通過對民辦園的分類大力支持與引導促進民辦學前教育規范發展，擴大公益、普惠學前教育資源受益范圍。

我國民辦學前教育的發展狀況

改革開放40年來，民辦學前教育歷經平穩發展、快速提升，到2004年民辦園數占全國幼兒園總數的比例超過50%，2011年達到頂點為69.21%，2012年開始逐年下降；民辦園專任教師數歷經穩步增長、快速擴充，2013年占總比稍有下降，之后有所回升；民辦園在園幼兒數則一直穩步提升，到2012年其占總比超過50%，民辦學前教育成為我國學前教育事業的絕對主體。(據中國教育統計年鑒[1994～2017年]相關數據計算得出。1994年之前民辦園發展數據欠缺，故改革開放40年來民辦學前教育發展的相關數據從1994年開始計算、呈現)具體見下圖。

圖1 1994～2017年民辦園數、專任教師數、在園幼兒數占總比

改革開放40年我國民辦學前教育的發展特點

縱觀改革開放40年來民辦學前教育的發展歷程，圍繞民辦學前教育何以發展，發展將何去何從，也即發展動力、發展定位、發展取向三方面剖析其發展特點。

發展動力經濟體制與教育改革釋放活力，市場需求直接助力

首先，民辦學前教育在經濟基礎變革的背景下獲得重生與發展。經濟基礎決定上層建筑。根據馬克思主義的基本觀點，教育的社會屬性是上層建筑②。隨著農村生產關系由人民公社時期的“土地公有、平均分配”調整為“分田到戶，自負盈虧”，中國拉開了改革開放的大幕，隨后鄉鎮企業、國有企業轉變生產方式，試行自主經營、自主調控市場，中國逐步由高度集中、忽視市場作用的計劃經濟轉變為社會主義市場經濟。經濟基礎的轉變逐步引發整個社會解放思想，隨之帶來教育觀念、教育機構和教育制度的變革。民辦學前教育正是在人民公社解體、國有企事業單位社會化改革的浪潮中獲得重生，又因對民辦教育性質、地位認識的轉變，以及教育政策制度、教育體系變革，而獲得快速、穩步發展。

照片由北京啟明雙語幼兒園協拍

其二，民辦學前教育隨著教育政策的重大調整而獲得轉折性發展。教育政策法規是國家對教育事業發展方針、發展任務、發展路徑等做出的規定，是國家政治意志在教育領域的體現，是推動教育改革和發展的關鍵要素，甚至是決定性要素。有研究者認為，民辦教育政策是“推動民辦教育實踐的決定性因素”③。民辦學前教育的發展有三次比較大的轉折點。一是2001年民辦園數、民辦園教職工數占總比獲得了史無前例、甚至空前絕后的快速發展。與2000年相比兩個指標的增長率分別為14.66%、13.23%，這應該與1999年《中共中央、國務院關于深化教育體制改革，全面推進素質教育的決定》有關，其提出“公辦學校和民辦學校共同發展”，這是對前期民辦教育是國家辦學的“補充”地位的極大提升，因而刺激了民辦學前教育的高速發展。二是2004年民辦園數占全國幼兒園總數的比例首次超過50%，成為學前教育事業的主體。這與民辦學前教育的持續發展有關，但應該也與2003年頒布的《關于幼兒教育改革與發展的指導意見》有關，其提出五年內“形成以公辦幼兒園為骨干和示范，以社會力量興辦幼兒園為主體的發展格局”。三是2012年民辦園數占全國幼兒園總數的比例首次下降。隨著2011年第一期學前教育行動計劃的實施，地方政府大力建設公辦幼兒園，因而2012年開始民辦園數占總比開始下降，此后逐年下滑，這應與一至三期學前教育行動計劃中大力建設公辦園的行動相關。

其三，學前教育供需矛盾突出直接推動民辦學前教育發展。從現有數據來看，1987年我國學前三年入園率為25.9%，1995年達到41%④。1997年國家原教委下發《全國幼兒教育事業“九五”發展目標實施意見》，提出到2000年我國學前三年幼兒毛入園率達到45%以上，但到2001年學前三年毛入學率才為35.9%⑤，至2009年該數據首次超過50%，為50.9%⑥。2017年學前三年毛入園率為79.6%，達到歷史新高⑦?？梢?，我國學前教育事業多年積貧積弱，即便經過了幾十年的發展，供需矛盾仍然突出，這直接為社會力量辦學提供了廣大空間與推力。

發展定位從“補充”到“主體”“公辦民辦并舉”

民辦學前教育伴隨著時代經濟體制、教育體制的改革，在學前教育多年來突出的供需矛盾的推動下獲得了發展的空間與動力，在此過程中，其發展定位也呈現出了清晰的路線。第一階段，1978～2002年民辦為輔、公辦為主。20世紀80年代末提出社會力量辦學是“國家辦學的補充”，1999年調整為“公辦學校和民辦學校共同發展”，但不論是“補充”還是“共同發展”，都不能動搖“政府辦學為主體”的地位。第二階段，2003～2009年民辦為“主體”，公辦為骨干和示范。第三階段，2010年后“公辦民辦并舉”。此期的公民辦“并舉”與20世紀末的公民辦“共同發展”不同，它的前提是“政府主導”，社會僅為“參與”?？傊?，改革開放40年來民辦學前教育的發展定位呈現出弱——強——次強的態勢，與此同時，國家對民辦教育性質的認識進一步明確、提升，到2002年《民促法》中指出其是“公益性事業”。

發展取向從非營利性到取得合理回報再至分類發展

辦學是為了謀求利潤嗎？不同時期民辦園舉辦者的取向不同。同時，國家相關政策的引導、規制不同，也使得民辦學前教育的發展呈現出不同的取向。其一，在恢復發展與公辦補充階段，民辦園以非營利性為主。改革開放初期，由于受當時社會環境的影響和辦學者社會價值觀的主導，社會上所創辦的民辦園、小學和中學等，基本上都是非營利性的。民辦教育的舉辦者和投資者對獲取經濟回報表現得十分淡薄，更多地體現出對社會、對人民的無私奉獻精神⑧。例如，全國三八紅旗手山西省霍縣南城區喬板秀自籌資金創辦康樂幼兒園，為了降低成本，她騰出一孔窯洞作教室，用自己準備做家具的木料做了黑板、桌凳，還購買教育書籍，按正規幼兒園的課程教孩子，學費低于公辦幼兒園⑨。其二，1993～2016年民辦園多是營利性取向。我國民辦教育是在民間資本尚不發達、公益性捐贈行為相對不足的情況下，主要依靠市場化的資本運作獲得初始投入，多數辦學主體期望通過投資獲得回報。根據20世紀末全國人大教科文衛委員會的一項調查發現，只有10%投資辦教育的機構或個人是出于公益性，90%是要有營利回報的⑩。2003年實施的《民促法》也明確規定出資人可以“取得合理回報”。此期民辦學前教育發展的營利性取向既是舉辦者的主動選擇，國家政策也為其提供了許可與保障。其三，2017年以后民辦學前教育逐步走向分類發展。隨著新《民促法》（2016年修訂）的實施，民辦學前教育的舉辦者或主動或被動要在“營利性”或“非營利性”之間做出選擇，實現分類發展。盡管各地實施分類管理的過渡期、時間節點、獎補政策、差異化扶持政策等不盡相同，但引導民辦學前教育分類發展是大勢所趨。

改革開放40年來，民辦學前教育重啟發展、穩步增長、快速提升，逐步成為我國學前教育事業的主體力量，為彌補國家長期以來的學前教育財政投入不足、學位供給有限作出了重大貢獻，為滿足家庭和適齡兒童基本的入園需求甚至個性化需求提供了一定保障，并為學前教育體制機制改革創新、為服務型政府構建提供了不少有益啟示。雖然當前民辦學前教育發展中仍存在諸多問題，如師資隊伍和保教質量等，但相信在國家的大力支持和分類引導下，民辦學前教育會繼續駛入可持續健康發展的軌道！■