戰后美國國際傳播機制研究(1945—2010)*

陳靜靜 馮國雄

二戰以來，美國政治、經濟、軍事能力強大，并依靠其實力在全球范圍內推行國際傳播，從而掌握著國際話語權，對很多國家影響很大。羅馬不是一天建成的，美國在世界上的影響是其實力以及多年傳播塑造的結果。因此，本文通過對二戰結束以來美國整體的國際傳播機制進行梳理并探討其特征，從而在此基礎之上探討對中國的啟示。

由于歷史原因，西方人對“宣傳”(propaganda)一詞諱莫如深，認為宣傳是為了達到一定的政治目的使用虛假手段影響公眾輿論。20世紀60年代以來，美國政府逐漸用“公共外交”取代了“心理戰”“對外宣傳”等詞匯，但是其本質內容沒有發生實質性變化。關于“公共外交”的定義眾說紛紜，總的來說是指一國政府通過信息項目、教育文化交流等形式，對外傳播自身的文化思想和政策等，以提高該國的國家形象和國際影響力，維護和促進本國國家利益。簡單來說，公共外交就是向國外傳播信息，國際傳播是公共外交的核心載體。鑒于此，本文將心理戰、對外宣傳和公共外交都視為國際傳播的范疇。

“擬態環境”理論認為，由于個人受時間和空間的限制，公眾只能通過媒體提供的信息來認識外部世界。因此，人的態度和行為已經不再是對客觀環境的理解，而變成對媒體提供甚至提示的某種“擬態環境”的反應。從這個角度來看，國外公眾對一個國家的認知和態度，在很大程度上由受眾所接觸到的相關信息所決定，這些信息構成了“擬態環境”。因此，一個國家要提高在國際上的形象必須努力通過各種方式向目標國傳遞相關信息。這種信息的跨國傳播也就是國際傳播。從傳播學的角度來看，國際傳播為國際受眾提供了內容豐富的信息庫，受眾根據自己特定的文化、價值觀、知識背景和偏好等因素，選擇關注某些信息并做出判斷，然后通過集體表達的形式形成國際社會輿論。

美國國際傳播的主要目標有兩個，一是對外宣傳美國的政策，二是向其他國家介紹美國的社會文化和價值觀念。其活動大致可以分為兩類，一類為“信息活動”，主要宣傳美國的政策，另一類為國際教育文化交流活動。信息活動主要有無線通信、出版物、對外新聞中心等。教育文化交流活動主要有富布賴特項目、國際訪問者項目、圖書項目、對外英語教學、文化中心和圖書館項目等。信息活動和文化活動并不是截然分開的，有些信息活動雖然主要宣傳美國的政策,但同時也會介紹美國社會文化，傳播美國的價值觀念，兩者的劃分主要是政府官員為了進行管理而設計的。*韓召穎：《輸出美國：美國新聞署與美國公共外交》，天津：天津人民出版社，2004年，第9—10頁。

為了應對冷戰，戰后美國非常重視對外傳播，甚至將其作為外交戰略中非常重要的一部分。最初美國并沒有一個清晰完整的國際傳播戰略，美國的對外傳播是在不斷變化的國際和國內形勢下“摸著石頭過河”不斷探索的過程。隨著其對外信息與交流機構不斷建立，相關立法不斷完善，各種項目不斷實施，美國對外宣傳機制也逐漸確立起來，并形成了非常明顯的特征。

一、戰后美國國際傳播的政策與活動

美國國際傳播戰略不是孤立存在的，而是與其所面對的國際形勢、國內形勢及其國力密切相關。二戰之后美國在應對變化的國內外形勢的過程中不斷調整其國際傳播戰略，最終國際傳播作為重要的外交手段在美國的國家安全戰略中找到了合適的位置，并與政治、經濟和軍事等領域的各種政策相輔相成，成為名副其實的“第四種武器”，共同支撐起美國的外交，對美國的外交政策產生了深遠影響。

(一)杜魯門和艾森豪威爾時期：國際傳播機制逐步確立起來

二戰剛剛結束之時，大國合作的余溫猶存，冷戰序幕還沒有拉開，美國國內輿論主張削減戰時宣傳機構。在這種社會氛圍下，戰時宣傳機構幾乎都被解散，1945年8月31日，杜魯門總統頒布9608號行政命令，取消了戰時新聞局及其相關機構，把它們負責的所有活動都并入國務院新成立的臨時國際新聞處(Interim International Information Service,IIIS)。*Executive Order 9608—Providing for the Termination of the Office of War Information, and for the Disposition of Its Functions and of Certain Functions of the Office of Inter-American Affairs, August 31, 1945, available at: http://www.presidency.ucsb.edu/ws/index.php?pid=60671，訪問時間：2017年7月10日。戰時新聞局解散后，負責公眾事務的助理國務卿本頓(William B. Bendon) 受命精簡和重組美國的宣傳機構。他開始大幅度地削減從事宣傳工作的人員和宣傳計劃。國務院中從事“信息”工作的人員急劇減少，相關新聞活動削減了五分之四。不僅公眾，國會也極力主張削減對外宣傳活動的開支。在這種情況下，美國的對外宣傳活動迅速萎縮。

隨著冷戰形勢的出現，美國外交宣傳的全面衰退對其外交產生了非常不利的影響，各方人士紛紛呼吁加強美國的對外宣傳工作。1947 年“杜魯門主義”出臺，喬治·凱南提出遏制戰略，并建議開啟針對共產主義的秘密戰爭。與此同時，國會也開始認識到宣傳機構的重要性，并同意在戰后實施心理戰，通過各種公開和隱蔽的宣傳手段與共產主義展開爭奪思想和心靈的戰爭。*History of Psychological Strategy Board, CK3100280463, DDRS.1947年7月26日，杜魯門簽署了《1947年國家安全法案》，根據該法案成立了國家安全委員會。1947年9月18日，中央情報局(the Central Intelligence Agency)誕生，它被設置在國家安全委員會之下，專門秘密地從事海外活動。國家安全委員會成立之后，出臺了一系列國家安全和心理戰略方面的相關文件，比較重要的有NSC4號系列文件，NSC10/2文件，NSC20號文件、NSC43號系列文件、NSC59/1號文件、NSC68號文件，這些文件奠定了心理戰的政策基礎。

1946年8月1日杜魯門總統簽署《富布萊特法案》，即79—584 號公法，該法案的通過標志著美國政府正式介入其對外文化、教育交流活動。1948年1月在民主黨和共和黨的通力合作下美國國會通過了《美國信息與教育交流法》(U.S. Information and Educational Exchange Act of 1948)，即《402公法》(Public Law 402)，也被稱為《史密斯—蒙特法案》(Smith-Mundt Act)?！妒访芩挂幻商胤ò浮窞槊绹Ｍ庑畔⑴c文化交流活動的具體開展與實施提供了具體的要求與細則，其目標是推動“其他國家更好地理解美國，增強美國人民和其他國家人民的相互理解”。*U.S. Information and Educational Exchange Act of 1948, available at: http://www.state.gov/documents/organization/177574.pdf, 訪問時間：2017年7月10日。兩部法律互為補充，為美國對外宣傳活動提供了法律基礎。1951年4月4日“心理戰略委員會”(Psychological Strategy Board)成立，它受國家安全委員會的直接領導，負責公開的與隱蔽的心理戰活動?！邦I導執行心理戰行動的各個機構和部門，制定國家心理戰略的總體目標、政策和項目，協調并評估美國的心理戰略項目”。*Role of PSB under 4 /4 /51 Presidential directive detailed, CK3100310384, DDRS.這樣冷戰初期，美國國際傳播機制在政策、法律、決策協調機構等方面逐漸建立起來，國際傳播趨于穩定。

鑒于艾森豪威爾總統本人親眼目睹了心理戰、宣傳戰在二戰中發揮的巨大作用，他非常重視心理戰在美國國家安全戰略中的地位。在認識到當時美國心理行動與宣傳領域存在的問題與弊端之后，他設置了各種機構，逐漸強化了心理戰機制。第一，在協調機構方面，美國取消了心理戰略委員會，成立行動協調委員會。1953年9月2日，艾森豪威爾總統頒布10483號行政命令，決定成立行動協調委員會，該委員會是一個機構間組織，旨在服務于“不同機構在實施國家安全政策時的協調與統一”。行動協調委員會的主要成員包括副國務卿、副國防部長、中央情報局局長、美國新聞署署長、國際合作總署署長、一個或幾個總統代表(由總統指定)。行動協調委員會主席和副主席由總統在成員中選定。1957年2月25日艾森豪威爾總統頒布10700號行政命令，將行動協調委員會并入國家安全委員會，1957年7月1日生效。*Executive Order 10483-Establishing the Operation Coordinating Board. September 2, 1953. Available at: http://www.Presidency.ucsb.edu/ws/index.php?pid=60573&st=&st1=, 訪問時間：2017年7月10日。Executive Order 10700—Further Providing for the Operations Coordinating Board, http://www.presidency.ucsb.edu/ws/index.php?pid=60615, 訪問時間：2017年7月10日。第二，在執行機構方面，成立了美國新聞署。1953年8月，根據第8號改組計劃，美國新聞署成立，它整合了以前由國際新聞署(International Information Administration)、共同安全署、技術合作署負責的所有國際宣傳活動和美國國防部在德國和奧地利占領區的宣傳活動。*Reorganization Plan No.8, https://www.gpo.gov/fdsys/pkg/STATUTE-67/pdf/STATUTE-67-Pg642.pdf, 訪問時間：2017年7月10日。美國新聞署是美國歷史上負責宣傳與對外信息活動的第一個獨立的副部級機構，隸屬于白宮，署長由總統任命，直接對總統負責。美國新聞署的誕生，是美國對外宣傳戰略最終確立的典型標志。第三，在法制方面，頒布《合作研究法》《農業貿易發展和援助法案》《國際文化交流與貿易參展法》《國防教育法案》。此時期機制的不斷健全與多部法律的出臺標志著美國對外宣傳趨于成熟。

(二)肯尼迪和約翰遜時期：國際傳播機制深化拓展

1961年1月，具有威爾遜色彩的民主黨人肯尼迪上臺，他根據當時的國際形勢提出了兩手抓的“和平戰略”，即美國政府一方面要充分使用其強大的軍事力量威懾鎮壓第三世界反美勢力，另一方面也要兼用其經濟、政治和文化等軟實力同化當地民眾的思想，接受美國對外政策。因此他主張加大在道義上與蘇聯的較量，并非常重視對外傳播，不斷深化拓展各種機制。

第一，肯尼迪政府大力加強新聞署的工作力度，并加強其研究建議功能?？夏岬险J為，美國新聞署不僅是一個為美國對外政策服務的宣傳機構，其還應該參與美國對外政策的制定。他指出，在華盛頓以及海外的外交團隊的各個級別要充分發揮美國新聞署的咨詢功能。如果要考慮在其他國家開展與傳播相關的項目，向美國新聞署咨詢是必需的。*1964-The Nineteenth Report of the United States Advisory Commission on Information, January, 1964, p.21.https://www.state.gov/documents/organization/175644.pdf, 訪問時間：2017年7月11日。

第二，在機構設置方面，肯尼迪非常重視教育和文化交流在對外政策中的作用，在國務院增設一位專門負責教育文化事務的助理國務卿。其主要目的包括，加強教育文化事務局本身的力量，提高其地位，明確其目的；強化政府內各部門之間的溝通與合作；強化政府與民間組織之間的聯系等。*Philip H. Coombs, The Fourth Dimension of Policy: Educational and Cultural Affairs, New York: Harper and Row, 1964, pp.45-48.1961年在白宮、國務院和美國新聞署的計劃安排下，紐約對外新聞中心成立，其目的是為外國記者提供便利機會使其更好地報道美國、了解美國社會，這取得了良好的社會效果。鑒于此，美國新聞署于 1968 年在華盛頓又設立了一個對外新聞中心。

第三，在立法方面，肯尼迪和約翰遜政府時期美國國會通過了三部涉及對外傳播方面的法律。第一部是《1961 年教育與文化平等交流法案》(The Mutual Educational and Cultural Act of 1961)，也被稱為《1961 年富布賴特—海斯法案》(Fulbright-Hays Act of 1961)；*“United States Code, Title22: Chapter 33, Mutual Educational and Cultural Exchange Program”, Sec.2451, http://uscode.house.gov/view.xhtml?path=/prelim@title22/chapter33&edition=prelim, 訪問時間：2017年7月11日。第二部是《和平隊法案》(Peace Corps Act)；*Peace Corps Act MS 101: “The Peace Corps Act”, Sec 2501.http://files.peacecorps.gov/multimedia/pdf/policies/ms101.pdf, 訪問時間：2017年7月11日。第三部是《國際教育法》(International Education Act of 1966)。這些法律進一步促進了對外傳播的制度化和法制化。1963年11月，肯尼迪總統遇刺身亡后，副總統林登·約翰遜繼任為美國總統，肯尼迪時期重要的外交決策人員基本留任。*這些人員包括國務卿迪安·臘斯克(Dean Rusk)、總統國家安全事務顧問麥喬治·邦迪(McGeorge Bundy)、國防部長羅伯特·麥克納馬拉(Robert McNamara)、副國務卿喬治·鮑爾(George Ball)等。因此，約翰遜基本上延續了肯尼迪時期的外交政策，包括對外宣傳政策。

(三)尼克松、福特、卡特時期：國際傳播相對穩定

20 世紀 70 年代，美國面臨嚴重的外患內憂。國際方面，冷戰格局開始朝向“蘇攻美守”的形勢發展，資本主義世界三足鼎立的局面開始出現，第三世界的力量迅速發展，這使得美國國際地位相對衰弱了。國內方面，美國深陷越戰泥潭，軍費開支龐大，經濟進入滯脹階段，越戰使得美國政府和社會被嚴重分裂。

面對上述狀況，尼克松提出“尼克松主義”，在全球實施“緩和戰略”。

尼克松政府對公共外交活動還比較重視，也曾開展一些項目擴大公共外交，但在公共外交機構的改組、重組方面動作不大。1974 年 8 月尼克松因“水門事件”被迫辭職，福特繼任總統。在其短暫的22個月時間內,福特政府的公眾外交指導思想與尼克松時期沒有太大的區別，只是其更關注國外輿論。到 1978 年吉米·卡特當選美國總統之后，并沒有完全接受斯坦頓委員會的建議,而是實施自己的改組方案。1978 年 4 月，卡特總統通過了美國新聞署的另一個重要的改組方案。他把國務院的教育文化事務處(包括富布萊特項目)與美國新聞署合并成立美國國際交流署(United States International Communication Agency,USICA)?？ㄌ乜偨y發布一份聲明授權國際新聞交流署另外一個新的使命“減少美國與其他國家之間觀念和誤解影響其關系的程度”。外交人員在海外推動總統人權項目中發揮著積極作用。*The United States Information Agency—a Commemoration, http://dosfan.lib.uic.edu/usia/,訪問時間：2017年7月11日。立法方面：1972年美國通過了《1972年對外關系授權法》并根據該法成立了“政府對外政策實施組織委員會”；*即92-352號公法，該法案是對《1948年美國信息與教育交流法》非常重要的一次修正，它禁止美國新聞署在美國國內傳播準備好在國外發布的“有關美國、美國人民及其政策”的相關信息。詳見：The Public Statues at Large,1972, p.494. http://constitution.org/uslaw/sal/086_statutes_at_large.pdf,訪問時間：2017年7月11日。1973年美國國會通過了《國際廣播法案》并根據該法成立了國際廣播委員會。*Public Law 93-129, http://uscode.house.gov/statviewer.htm?volume=108&page=432#,訪問時間：2017年7月11日。

(四)里根時期：機構基本不變，攻勢加強

1981年，保守反共的里根入主白宮，他在軍事、政治上對蘇聯采取強硬立場的同時，強調意識形態因素在其對外政策中的作用。在此種情況下，他把推銷美國式民主，把對社會主義國家實施“和平演變”的戰略放在全球反共戰略的中心地位。因此，美國全方位加強了對外傳播的攻勢,國家安全委員會出臺了三份相關政策指令。第一份為《國家安全委員會第45號決策指令：美國國際廣播》，文件要求美國之音要傳達美國政府的官方聲音，接受國務卿的政策指導，使節目內容與當前美國對外政策和國家安全政策目標聯系起來。最后，該文件要求加強在危機和戰爭期間對美國國家廣播的設施及其運作的研究。*National Security Decision Directive 45, “United States International Broadcasting,” July 15, 1982.https://fas.org/irp/offdocs/nsdd/nsdd-45.pdf, 訪問時間：2017年7月11日。第二份為《國家安全委員會第77號決策指令：與國家安全相關的公共外交之管理》，該文件是里根政府對美國對外政策的現實需要所做出的反應，有效地保證了美國政府機構和部門與公共外交活動的合作與協調，正式確立了一種美國公共外交活動的協調機制。在這種機制下，美國新聞署在政府中的地位得到提高，獲得了與國務院、國防部等重要部門共同參加相關委員會的機會。*National Security Decision Directive 77, “Management of Public Diplomacy Relative to National Security”, January 14, 1983. https://fas.org/irp/offdocs/nsdd/nsdd-077.htm, 訪問時間：2017年7月11日。第三份為《國家安全委員會第 130 號決策指令：美國國際信息政策》，該文件指出，國際信息項目的基本目的是“以有利于美國國家利益的方式來影響國外的民眾”，公共外交在美國外交中的重要作用是“改變全球長期基本政治和意識形態傾向的關鍵戰略工具，并最終影響其他國家政府的行為”，公共外交在美國對外政策中的地位是“國家政策的戰略工具，而不只是美國外交的策略手段”。*National Security Decision Directive 130, “US International Information Policy”, March 6, 1984. https://fas.org/irp/offdocs/nsdd/nsdd-130.htm, 訪問時間：2017年7月11日。這三項國家安全決策指令的制定標志著美國政府已經不把公共外交作為傳統外交手段的簡單補充，而是把其上升到了與國家安全密切相關的地位，此時的公共外交已經進入國家政治生活的主流。

(五)克林頓、小布什和奧巴馬時期：從全面萎縮到不斷加強

20世紀80年代末90年代初，持續了半個世紀的冷戰以東歐劇變、蘇聯解體而宣告結束。作為世界上唯一的超級大國，美國應當如何應對冷戰后國際局勢的巨大變化，如何調整其內外政策以適應新的形勢，這成為1993年上臺的克林頓總統面臨的問題。從國際力量對比的角度來看，美國處于歷史上相對穩定和安全時期，從國內的角度來看，美國經濟開始衰退，政府赤字問題嚴重。鑒于此，美國主流民意趨于“內向化”，在這種情況下，克林頓政府的施政重點放在了國內問題上，重振美國經濟、減少政府財政赤字成了克林頓政府的核心工作。共和黨幾次在裁減美國新聞署問題上向克林頓發難，在這種國內外環境下，克林頓政府無力回天，最終同意將美國新聞署并入國務院，*1998年3月10日，美國國會眾議院通過《外交事務重組與改革法案》(Reorganization Plan and Report of 1998)。1999年10月，美國新聞署正式并入國務院。美國新聞署并入國務院使其失去作為一個獨立政府部門的地位，之前它直接對總統負責，并具有參與美國外交決策的機會。詳見：Foreign Affairs Reform and Restructuring Act, March 10, 1998, https://www.congress.gov/congressional-report/105th-congress/house-report/432/1, 訪問時間：2017年9月11日。國會逐年減少了撥款，很多項目被迫縮減或是終止，*Stephen Johnson, Hellen Dale，and Patrick Cronin, “Strengthening U.S. Public Diplomacy Requires Organization, Coordination, and Strategy,” Backgrounder Executive Summary, No.1875, August 5, 2005, http://www.sabre.org/about/getfile.pdf, 訪問時間：2017年9月11日。工作人員急劇減少，*U.S. Department of State, Cultural Diplomacy: The Linchpin of Public Diplomacy, Report of the Advisory Committee on Cultural Diplomacy, 2005, p.8, https://www.state.gov/documents/organization/54374.pdf, 訪問時間：2017年7月11日。公共外交全面萎縮。

“9·11事件”之后，美國政府再次認識到對外傳播的重要性，并不斷加強其協調和管理機構，這種調整也是不斷摸索的過程。針對“9·11”恐怖襲擊問題，2001年10月小布什政府成立“快速反應部隊”，名為“白宮聯合信息中心”。*白宮聯合信息中心(White House Coalition Information Center)，它主要的職責是針對本·拉登的反美宣傳、報道及時做出回應。參見：“Coalition Information Center”, http://www.sourcewatch.org/index.php?title=Coalition_Information_Center, 訪問時間：2017年9月11日。一年后，美國國防部成立一個協調機構，名為“全球傳播辦公室”，*全球傳播辦公室(Office of Global Communications)，它是一個協調機構，主要負責海外戰略信息交流溝通。由于國防部的做法受到美國國內的很多質疑，最后不得不取消該辦公室。 “White House Office of Global Communications”, http://georgewbush-whitehouse.archives.gov/ogc/aboutogc.html, 訪問時間：2017年9月11日?！鞍讓m聯合信息中心”隨后并入。2002 年 9 月，美國國家安全委員會和國務院共同組建了“戰略溝通政策協調委員會”，*戰略溝通政策協調委員會(Strategic Communication Policy Coordination Committee)。其目的是保證各政府部門協調、合作，向全球各地傳播美國的信息。參見：2004-US Advisory Commission on Public Diplomacy Report, p.9, https://www.state.gov/documents/organization/36625.pdf, 訪問時間：2017年9月11日。兩年后被“穆斯林世界拓展政策協調委員會”代替。*2004年7月，美國國家安全委員會成立穆斯林世界拓展政策協調委員會(Muslim World Outreach Policy Coordinating Committee)。參見：United States Government Accountability Office, “U.S. Public Diplomacy: Interagency Coordination Efforts Hampered by the Lack of a National Communication Strategy,” April, 2005, p.14, 訪問時間：2017年9月11日。小布什政府在調整機構的同時，頒布了兩部法律《2002年促進自由法案》*《2002年促進自由法案》(Freedom Promotion Act of 2002)，參見：“Freedom Promotion Act”, http://frwebgate.access.gpo.gov/cgi-bin/getdoc.cgi?dbname=107_cong_bills&docid=f:h3969rfs.txt.pdf, p.5, 訪問時間：2017年9月11日。和《2004年情報改革與防止恐怖主義法》。*《情報改革與防止恐怖主義法》(Intelligence Reform and Terrorism Prevention Act of 2004)。參見：“Intelligence Reform and Terrorism Prevention Act of 2004”, https://www.intelligence.senate.gov/laws/intelligence-reform-and-terrorism-prevention-act-2004, 訪問時間：2017年9月11日。前者強調了公共外交以及相互協調的重要性，后者從反恐的角度再次強調公共外交的重要性。在這種形勢下，此時美國公共外交的重點是中東和穆斯林國家。

2009年奧巴馬上臺，他開始對美國的外交政策進行重大調整，力推“巧實力”戰略，試圖通過公共外交改善美國在世界上的形象，提高美國在國際中的領導地位。2010年1月，美國政府發表了《公共外交：加強美國與世界的交流》*這篇報告制定了美國21世紀的“公共外交全球戰略框架”，提出公共外交的核心任務。參見：“Public Diplomacy: Strengthening U.S. Engagement with the World”, A Strategic Approach for the 21st Century, http://uscpublicdiplomacy.org/sites/uscpublicdiplomacy.org/files/legacy/pdfs/PD_US_World_Engagement.pdf, 訪問時間：2017年9月11日。的報告。根據該報告，國務院在公共事務局增設助理國務卿幫辦職位，其承擔研究和規劃功能。與此同時，國會撥款逐年增加。

二、戰后美國國際傳播的機構與制度

(一)決策和協調機構

對外傳播事關國家安全，特別是在冷戰時期，國家安全和外交政策的制定機構就是國際傳播戰略和政策最高級別的決策機構。這樣，總統、國會和國家安全委員會*作為冷戰時期總統最重要的幕僚機構，國家安全委員會討論和研究國家安全與外交事務，委員會各成員一致通過的政策建議或報告需要提交總統，總統批準之后成為正式的國家政策或戰略，下達相關政府部門付諸實施?？梢哉f，國家安全委員會在一定程度上決定和影響著國家安全和外交政策的總體走向和趨勢。既是國家安全的最高決策機構，也是國際傳播戰略核心決策圈。冷戰前期，美國對外傳播機制非常不健全，所以國家安全委員會成為心理戰事實上的決策和協調機構，美國政府大量的解密文件顯示，國家安全委員會系列文件構成對外宣傳的方針與政策指導。

杜魯門總統成立的心理戰略委員會和艾森豪威爾總統成立的行動協調委員會是對外宣傳的專門協調機構，這兩個機構直接受國家安全委員會領導。*1957年，行動協調委員會并入國家安全委員會。它們一方面制定國家安全與心理戰規劃，另一方面協調多個政府部門的具體活動，防止政府內部的紛爭和對抗，引導各方共同服務于美國國家利益?？夏岬仙吓_之后取消了行動協調委員會，鑒于當時美國對外宣傳已經步入正軌，相關機制已經比較健全，肯尼迪之后沒有再設立相關協調機構，國家安全委員會繼續承擔協調功能。尼克松、福特和卡特時期美國對外戰略全面收縮，里根上臺后對蘇聯堅持強硬立場，并加強國際傳播，在國家安全委員會之下成立“專門規劃小組”作為協調機構，負責“公共外交活動的整體規劃、管理、協調和監督”。*根據《國家安全委員會第77 號決策指令：與國家安全相關的公共外交之管理》，在國家安全委員會下設立“專門規劃小組”(Special Planning Group)，由國家安全事務助理任主席，其成員包括國務卿、國防部長、新聞署署長、國際開發署署長和總統通訊助理等。之后，克林頓曾組建了由國務院、國防部、司法部等相關各部參加的“國際公共信息核心小組”，由負責公共外交的副國務卿牽頭，但是其作用不大?！?·11事件”之后，小布什政府曾建立了多個協調組織并不斷調整。從以上歷史可以看出，戰后以來有些總統建立了級別較高的專門的協調機構，并發揮了較大作用，這與總統的偏好以及對國際傳播的重視程度密切相關。在沒有專門的協調機構時期，國家安全委員會承擔了協調的職能，而且很多專門的協調機構被置于國家安全委員會之下。因此，從某種程度來說國家安全委員會不僅是國際傳播的決策機構，也是一個協調機構。

(二)國際傳播項目和活動的管理機制和執行機構不斷完善

國務院、國防部、農業部、勞工部、財政部、預算局等政府內閣機構，中央情報局、美國新聞署和國際開發署*美國國際開發署的前身為共同安全署、援外事務管理署和國際合作署。1961年，肯尼迪總統簽署《對外援助法》并頒布行政令成立美國國際開發署，它是美國最主要的對外援助機構，至今仍管理著美國大部分對外援助項目。等獨立機構，以及這些高層機構下屬的國內外分支機構和辦事處等，負責具體政策的制定和項目的管理執行。

具體來說，國務院是負責國際傳播主要的管理和執行機構，其具體工作由負責公共事務的副國務卿執行。戰后，國務院繼承了二戰時期的心理戰基礎，接管了公開宣傳領域內幾乎所有的職責與任務。由于這層重要的傳承關系，國務院成為杜魯門政府最為倚重的政策實施部門。根據目前美國政府解密文件，國務院占據著主要地位，其他部門難以企及。艾森豪威爾總統上臺后成立了美國新聞署，它取代國務院成為公開心理行動和國際信息項目的主管機構，也是冷戰歲月中美國對外傳播領域的主角，并為“美國外交政策的規劃與執行做出了積極的貢獻”。*Robert E. Elder, The Information Machine: The United States Information Agency and American Foreign policy, Syracuse University Press, 1968, p.320.1999年美國新聞署并入國務院之后，國際傳播的任務主要集中在負責公共事務的副國務卿主管的部門和國務院內置的半獨立機構國際新聞署的手中。在具體活動的開展問題上，國務院內部其他相關機構的支持與協助也發揮了重要作用。

秘密宣傳活動主要由中央情報局負責。中央情報局成立之初，國家安全委員會就指示它立即發起秘密的心理行動，鑒于它涉及高度機密的國家安全問題，世人了解較少。國防部也參與某些秘密宣傳活動，在某些合適情況下參與公開的對外傳播活動，比如負責軍事援助項目、人道主義和災難救援、在軍隊駐地建立文化中心等。

對外援助是一項重要的國際傳播活動，對外援助活動與國際傳播活動有著千絲萬縷的關系。因此，對外援助機構，比如國際開發署(包括其前身共同安全署、援外事務管理署、國際合作署)、技術合作署和經濟合作署等機構在美國國際傳播活動中發揮著重要作用。

這些官方機構承擔著對外傳播的管理和執行職能，相關機構之間分工相對明確，與此同時保持著密切合作關系，他們成為美國對外傳播的中流砥柱。

三、戰后美國國際傳播的法律體系

美國是一個法制化程度高度發達的國家，戰后以來其國際傳播相關法律體系不斷發展和完善，并成為開展國際傳播活動和項目的堅實后盾。美國對外傳播法律體系包括兩個部分，第一部分是通過國會立法程序的相關法案，另一部分是總統簽署和頒布的行政指令。這兩部分又可以細分為五類，涉及對外傳播的方方面面，它們組成了相對完備的法律體系，指導和約束著國際傳播政策的制定和實施。

(一)國會立法

國會立法可分三大類：第一類是保障國際傳播能夠合法開展的法律，這些法律可以稱之為國際傳播的基本法。這些法律一方面賦予了國際傳播合法地位并確立了相關組織體系，另一方面為美國海外信息與文化交流活動的開展與實施提供了相關要求與細則。戰后以來這一體系不斷調整和完善，有些法案之間也存在著前后相繼的關系。*這些法律包括《國家安全法案》《1948 年美國信息和教育交流法案》《1961年教育與文化平等交流法案》《1972 年對外關系授權法》(該法案是對1948年法案的重要修正案)、《美國海外利益法案》《2002年促進自由法案》和《2004年情報改革與防止恐怖主義法》等。第二類是關于某種特定國際傳播項目和活動如何實施的法律，這一類法律具有很強的針對性。*這些法律包括《富布賴特法案》《合作研究法》《農業貿易發展和援助法案》《國際文化交流與貿易參展法》《國防教育法案》《和平隊法案》《國際教育法》《印度支那移民和難民援助法》和《印度支那難民兒童援助法》等。第三類是關于國際傳播活動中某一行業的操作法案，這一類主要涉及國際傳播中的一個非常重要的行業——國際廣播。*相關法律包括《1973年國際廣播法案》《1994年國際廣播法》《美國之音憲章》等。這三類國會立法兼顧了國際傳播的整體性、針對性和行業規范性，它們為美國政府從事海外信息與宣傳活動提供了法律地位和經費來源保障，保護并制約著美國對外傳播在健康的軌道上發展。一方面，國際傳播有了合法地位，有利于其在不同領域自由地實施，另一方面又對國際傳播活動做出限制，明確規定其不可涉足的領域。正是因為有這些法律保障，戰后國際傳播逐步發展起來，并根據國內外形勢調整完善，也正是因為這些法律的約束，使得國際傳播不至于過度發展而殃及國內。

(二)總統行政法規

總統行政法規可以分為兩大類：總統行政命令(Executive Order)和國家安全委員會決策指令(National Security Decision Directive)?？偨y行政命令指的是在憲法或法律的授權下，總統管理聯邦行政機構運行的指示，*Regulatory Information Service, “Unified Agenda,” Federal Register, Vol.67, No.92, May13, 2002,p.32819.它是總統執行法律、形成和推行自己政策的重要手段。這類行政指令不僅帶有法規的性質，而且可以回避來自國會的制約。歷屆總統都通過簽署大量的行政命令，實施執政大綱和治國方針。在總統簽署的行政命令中，組建或重組行政組織是非常重要的一部分，其中很多涉及外交和國家安全政策。*賈圣真：《總統立法：美國總統的“行政命令”初探》，《行政法學研究》2016年第6期，第134頁。在美國的國際戰略中，對外傳播事關外交和國家安全，歷屆總統通過簽署行政命令的方式制定對外傳播的相關政策，特別是關于對外傳播機構的建設、重組或是廢除上，總統行政命令使用較多。*比較重要的有：1953年8月1日，艾森豪威爾總統發布10477號行政命令，依法授予美國新聞署署長行政權力，美國新聞署從法律層面上正式成立。參見：Executive Order 10477—Authorizing the Director of the United States Information Agency to Exercise Certain Authority Available by Law to the Secretary of State and the Director of the Foreign Operations Administration, http://www.presidency.ucsb.edu/ws/?pid=59920。1953年9月2日，艾森豪威爾總統頒布10483號行政命令，成立行動協調委員會，參見：Executive Order 10483-Establishing the Operation Coordinating Board. September 2, 1953, available at: http://www.Presidency.ucsb.edu/ws/index.php?pid=60573&st=&st1=。 1957年2月25日艾森豪威爾總統頒布10700號行政命令，將行動協調委員會并入國家安全委員會，1957年7月1日生效，參見：Executive Order 10700—Further Providing for the Operations Coordinating Boardhttp://www.presidency.ucsb.edu/ws/index.php?pid=60615。 1961 年 3 月 1 日，美國政府根據10924 號行政命令組建了和平隊，并授權國務卿在國務院內部建立和平隊這樣一個機構，參見：Executive Order 10924—Establishment and Administration of the Peace Corps in the Department of State, March 1, 1961, http://www.presidency.ucsb.edu/ws/index.php?pid=58862, 訪問時間：2017年7月10日。

國家安全決策指令是由國家安全委員會起草和擬定，并由總統簽署生效的行政法規。它是總統的一個非常重要的單邊行動工具，其目的是實施和協調國家安全領域的軍事政策、外交政策和其他相關政策，總統經常把其作為優先考慮的事項。國家安全決策指令無需對外公開，總統通過簽署國家安全指令可以秘密制定和實施國家安全政策，并調動國家資源，繞開國會、法院和公眾。大多數國家安全指令都是機密文件，因此它們幾乎不為公眾所知。國家安全指令是現代美國總統單方面制定和實施對外及軍事政策的重要工具，它在塑造國家安全政策方面起著舉足輕重的作用。因為公共外交與國家安全緊密相關，所以在眾多的國家安全指令中，其中有一類指令用于實施“公共外交”戰略。*劉永濤：《國家安全指令：最為隱蔽的美國總統單邊政策工具》，《世界經濟與政治》2013年第11期，第32頁。在國際傳播領域，里根時期的三份國家安全政策指令比較具有代表性。*第一份為《國家安全委員會第45號決策指令：美國國際廣播》，該文件指出：國際廣播是美國國家安全的政策重要組成部分，要求美國之音要傳達美國政府的官方聲音，接受國務卿的政策指導，使節目內容與當前美國對外政策和國家安全政策目標聯系起來，詳見：National Security Decision Directive 45, “United States International Broadcasting,” July 15, 1982. https://fas.org/irp/offdocs/nsdd/nsdd-45.pdf。 第二份為《國家安全委員會第77 號決策指令：與國家安全相關的公共外交之管理》，根據該文件，在國家安全委員會下設立“專門規劃小組”(Special Planning Group)，還設立了四個由特別小組領導的部際委員會：國際信息委員會、國際政治委員會、國際廣播委員會、公共事務委員會。該文件是里根政府對美國對外政策的現實需要所做出的反應，有效地保證了美國政府機構和部門與公共外交活動的合作與協調，正式確立了美國公共外交活動的協調機制。在這種機制下,美國新聞署在政府中的地位得到提高，獲得了與國務院、國防部等重要部門共同參加相關委員會的機會，詳見：National Security Decision Directive 77, “Management of Public Diplomacy Relative to National Security”, January 14, 1983, https://fas.org/irp/offdocs/nsdd/nsdd-077.htm。第三份為《國家安全委員會第 130 號決策指令：美國國際信息政策》。該文件指出，公共外交在美國對外政策中的地位是“國家政策的戰略工具，而不只是美國外交的策略手段”,詳見：National Security Decision Directive 130, “US International Information Policy”, Mar 6, 1984. https://fas.org/irp/offdocs/nsdd/nsdd-130.htm, 訪問時間：2017年7月11日。這三項國家安全決策指令的制定標志著里根政府進一步提升了公共外交在美國國家安全戰略中的地位。

四、戰后美國國際傳播的研究和評估體系

美國政府非常重視對外傳播戰略和政策的研究和評估工作，幾乎每一次重大戰略或政策確立前，美國相關機構都要對當時的國際形勢、國內狀況、目標國對美國的重要性和目標國國內情況等重要問題進行考察。在進行全方位考察的基礎之上制定重大戰略，然后確定某些優先計劃和特定項目。針對不同國家和地區政策也不相同，為了實施切合當地情形的項目，美國注重考察實際和潛在的領導群體、占主導地位偏好、政治環境和法律限制、文化水平、語言習慣等基本情況。 美國的調查和評估并不是臨時性的，而是成立了專門機構，形成了一種固定機制，并根據實際情況和對外傳播戰略不斷調整和完善。二戰后美國國際傳播的評估機制主要有三條路徑，第一條是根據《美國信息和教育交流法案》成立的各種咨詢委員會，第二條是美國國際傳播從業單位的研究和評估功能，第三條是為了解決某些問題暫時成立的委員會。

(一)第一條路徑：各種咨詢委員會的發展演變及其功能

根據《1948 年美國信息和教育交流法案》*U.S. Information and Educational Exchange Act of 1948, Available at: http;//www.state.gov/documents/organization/177574.pdf, 訪問時間：2017年7月11日。，美國信息咨詢委員會(The United States Advisory Commission on Information)和美國教育交流咨詢委員會(The United States Advisory Commission on Educational Exchange)成立。這兩個委員會是信息和交流項目的調查、評估和監督機構，其主要功能是向國務卿提出實施1948年法案的規劃和建議，向國會提交依據該法案實施的所有項目和活動半年度報告，*從1957年開始，半年度報告改為年度報告。并向國務卿提出相關建議。*The First Semiannual Report of the United States Advisory Commission on Information, March, 1949. https://www.state.gov/documents/organization/174287.pdf, 訪問時間：2017年7月11日。1961年9月21日美國國會通過了《1961 年教育與文化平等交流法案》*The Mutual Educational and Cultural Act of 1961, https://www2.ed.gov/about/offices/list/ope/iegps/fulbrighthaysact.pdf, 訪問時間：2017年7月11日。，根據該法案，國際教育與文化事務咨詢委員會成立，代替了教育交流咨詢委員會。美國信息咨詢委員會不變。

1977年，卡特政府對咨詢委員會進行了較大調整，把信息咨詢委員會和國際教育與文化事務咨詢委員會合并，組建成一個新的機構美國公共外交咨詢委員會。*美國公共外交委員會，英文為United States Advisory Commission on Public Diplomacy. 參見：Public Law 96-60, https://www.gpo.gov/fdsys/pkg/STATUTE-93/pdf/STATUTE-93-Pg395.pdf, 訪問時間：2017年7月11日。該委員會級別很高，由7人組成，全部為總統提名、參議院確認，他們具有跨行業的相關職業背景，任期3年，可以連任，其中某一政黨成員不得超過4人。*https://www.state.gov/pdcommission/about/index.htm, 訪問時間：2017年7月11日。其主要職責包括：第一，向總統、國務卿和相關的國會成員提出規劃和建議；第二，對政府部門實行的公共外交政策和項目的有效性進行評估；第三，向國會、總統和國務卿提交有關公共外交項目和活動的報告；第四，向國務卿、總統和國會提交委員會認為適合他們的參閱其他報告；第五，為了促使美國和海外公眾更好地理解和支持公共外交活動和項目，委員會通過在其網站或委員會決定的其他方式公布報告和其他信息。*https://www.state.gov/pdcommission/charter/index.htm, 訪問時間：2017年7月11日。

這次咨詢委員會調整的變化有三方面。第一，強調整體性。之前的三個委員會分別應對公共外交某一領域的咨詢事務，而新成立的委員會總攬美國對外信息、教育與文化事務活動的所有咨詢任務，可以從整體上統籌規劃公共外交事務。第二，表現自信性。之前的委員會僅是向政府提交報告，公共外交委員會還要向美國公民公布公共外交項目的信息。第三，專業性。公共外交咨詢委員會要做一些相關數據庫。公共外交委員會一直延續到今天。上述前后四個咨詢委員會在美國對外傳播的發展過程中發揮了巨大作用。

(二)第二條路徑：美國國際傳播從業單位的研究和評估功能

美國國際傳播的從業單位非常重視研究和評估功能，其中以美國新聞署和美國廣播理事會為主。前者是冷戰期間美國負責對外宣傳的核心機構，后者在冷戰后成立，負責管轄美國國際傳播五大實體，包括美國之音、馬蒂電臺、自由歐洲/自由電臺、自由亞洲電臺、中東廣播網絡。

1953年美國新聞署成立，并成為冷戰期間美國對外宣傳的核心機構。但是它并不只是一個宣傳機構，在向全世界“講述美國故事”的同時，它還積極從事情報信息的搜集工作，并對這些信息進行研究和評估進而完成了數量龐大的研究報告。因此，從這個層面上來說，它也是一個研究機構。為了進行有效的調查和評估，在新聞署成立之初，美國決策層明確要求情報機構應該向美國新聞署提供其所需要的情報信息。然而，因為保密或是協調不及時等原因，它從其他情報部門獲得的信息有限，這限制了其研究和評估功能的發揮。美國新聞署認識到問題所在，主張構建自己的情報體系來支持其研究和評估工作，1954年底美國新聞署研究和情報辦公室成立。當時美國新聞署在79個國家設有210個分支機構，在本土和海外有幾千名雇員，如此龐大的網絡為其搜集信息和情報提供了得天獨厚的優勢。研究和情報辦公室承擔三項重要使命：第一，從各個層面研究共產黨的宣傳；第二，分析影響美國國家利益的外國公共輿論；第三，評估美國新聞處行動的效果和影響。這成為美國新聞署研究部門制定研究報告的指導方針。*轉引自趙繼珂：《美國新聞署研究類檔案淺議》，《冷戰國際史研究》2013年第2期。United States Information Agency Office of Research and Intelligence, June 4, 1956, CIA-RDP61-00549R000100230003-7, CIA-CREST, RG 306, N.A.在此方針指導下，研究和情報辦公室制定了數量龐大的研究報告供美國新聞署和美國決策層參考使用。

美國廣播理事會下屬的研究部門包括戰略和發展辦公室(the Office of Strategy and Development)、數字和設計創新辦公室(the Office of Digital and Design Innovation)、績效評估辦公室(the Office of Performance Review)、研究和評估辦公室(the Office of Research and Assessment)*Fiscal Year 2016 Budget Request，BBG，p.50,https://www.bbg.gov/wp-content/media/2015/03/FY2016Budget_CBJ_Final_WebVersion.pdf, 訪問時間：2017年9月10日。和市場推廣和節目落地辦公室(the Office of Marketing and Program Placement)。*Fiscal Year 2008 Budget Request，BBG，p.82, https://www.bbg.gov/wp-content/media/2011/12/bbg_fy08_budget_request.pdf, 訪問時間：2017年9月10日。根據形勢的發展，這些辦公室成立于不同的時間，它們都具有研究和評估的功能，但是側重點不同，職能相互配合。戰略和發展辦公室著重從戰略層面進行研究和評估。數字和設計創新辦公室主要做與新技術相關的研究和評估工作?？冃гu估辦公室主要負責美國之音和馬蒂電臺的電視、廣播和網絡產品的年度評估，獲取和處理第三方提供的關于受眾和市場研究的數據，以此對節目的內容和形式從內部和外部進行分析。*Fiscal Year 2008 Budget Request，BBG，p.82, https://www.bbg.gov/wp-content/media/2011/12/bbg_fy08_budget_request.pdf, 訪問時間：2017年9月10日。

(三)第三條路徑：臨時機構

第一條和第二條路徑是一種常態化的機制，在某些特殊的時候，比如政府換屆或是國內外形勢發生較大變化的時候，美國還成立了一些暫時的委員會加強對國際傳播的調查和研究，以便提出更加全面的建議并進行調整。這些暫時委員會在美國的對外傳播史上發揮了重要作用。下文簡單介紹幾個比較重要的委員會。

1953年1月，艾森豪威爾正式宣布成立總統國際信息行動委員會(The President’s Committee on International Information Activities)經過數月調查研究，該委員會形成125頁的調查報告。*National Security Affairs, the Report of the President’s Committee on International Information Activities, June 30, 1953, FRUS, 1952-1954, pp.1795-1899.這份報告直接促成了美國新聞署的成立和協調委員會的建立。1960年11月肯尼迪當選總統之后，立刻安排有關人員對美國政府的對外宣傳和教育文化交流活動重新進行調查研究，弗里—戴維森特別調查委員會是其中最為重要的委員會?？夏岬仙先魏笤趯ν庑麄魃系恼咴诤芏喾矫媸艿竭@些報告的影響。 20世紀60年代末70年代初，由于國際形勢的變化以及通信技術的發展，美國多個政府機構和個人呼吁成立較高級別的委員會對美國國際傳播活動進行調查研究，墨菲委員會和斯坦頓委員會相繼成立。但是因為尼克松剛剛因水門事件下臺，接任的總統福特面臨重重問題，無暇顧及對外傳播機制的改革。

五、戰后美國國際傳播中的非政府力量

從以上介紹中我們可以看出，美國政府從決策協調、管理執行、立法和評估的角度構建了一個龐大的對外傳播體系，政府從根本上主導著具體項目和活動的執行。在冷戰之初，美國政府就意識到，因為政府力量有限以及某些領域政府不方便涉足，單憑政府部門之間的合作難以實現其對外宣傳的戰略目標，所以美國政府提出了“私人合作戰略”，該戰略要求“最大限度地利用民間團體和非政府組織，以實現美國的心理目標”。*Kenneth Osgood, Total Cold War: Eisenhower’s Secret Propaganda Battle at home and Abroad, University Press of Kansas, 2006, p.215.各種基金會、公司、學術單位、文化機構、社會團體、志愿組織、宗教組織、慈善機構等大量的非政府組織，以及教授、學生、宗教人士、勞工領袖、普通民眾作為個人，都成為美國海外宣傳活動的實踐者和助推器。這些民間力量不僅有效輔助政府的行為和對外政策的實施，而且在很多方面發揮著無可替代的作用，尤其是在政府需要模糊其官方痕跡和宣傳本質的時候，非政府組織和私人因素的優勢盡顯。非政府力量的參與大多都是政府主導或引導下的行為，它們在政府默許或暗中支持下介入美國的海外項目，非政府組織也借此機會利用政府的保護和支持發展自身。鑒于此，美國政府非常重視非政府力量，將其看作美國國家安全和對外事務中的必要組成部分。從總統到國會，從行政機構到政府智囊團，諸多的立法、會議、討論和官方文件中都反復強調與非政府力量展開廣泛合作。為了更好發揮非政府力量的作用，美國還委任了一個私人合作咨詢委員會(Advisory Committeeon Private Cooperation)。*April 1956—Eleventh Semiannual Report of the United States Advisory Commission on Information, p.17. https://www.state.gov/documents/organization/174295.pdf, 訪問時間：2017年7月11日?？梢娒绹粌H重視非政府力量，而且還非常重視對其進行研究，從而促使他們更好地發揮作用。

六、美國國際傳播機制對中國的啟示

二戰后以來，美國動用大量的人力、物力、財力從事國際傳播活動，并取得了突出成就，無論對目標國還是對美國都產生了深遠的影響。作為我國進行國際傳播最大的競爭對手，美國在歷史發展過程中不斷形成的國際傳播戰略對我國具有不可忽視的啟示作用。美國對外傳播戰略是根據國內外形勢逐漸確立起來的，對外宣傳活動的改善是循序漸進的。最初，對外傳播活動面臨著自身定位、組織和管理、政策與項目、設備與建設、人員與評價、相關機構在政府中的地位等方面的難題。隨著對外宣傳在美國國家戰略的地位逐漸確定，對外傳播的目標也更加明確，這推動了國際傳播機制不斷健全、法律不斷完備、評估體系更加科學。

第一，美國非常重視國際傳播，將其看作是影響國家安全的重要因素，甚至被看作是政治、經濟、軍事之外的第四種力量，因此美國重要的決策部門都參與了國際傳播戰略的制定。對我國來說，首先要確定在新形勢下國際傳播的地位及其目標，進而促使更高級別的部門參與進來，有利于制定和推進相關政策。

第二，美國建立了國際傳播的長效發展機制。歷經幾十年的調整和完善，美國國際傳播的決策協調體系、管理執行體系、法治體系和評估體系逐漸健全完備。這一機制不僅保證了國際傳播在美國的地位，而且各部門權責相對清晰，使得各部門在各司其職的同時可以密切配合從而更好地實現國家利益。我國國際傳播在機制化、長效化特別是法制化方面需要繼續努力。此外，我國缺少相應的協調機制，需要加強這方面的機制建設。

第三，美國非常注重研究和評估機制。研究和評估機制本是長效發展機制的一部分，筆者認為這一點非常重要，因此單獨提出來。上文已經提到美國通過三種路徑對國際傳播相關事務進行研究和評估，三種路徑各具特色、相互配合，這樣既可以從整體上分析國內外形勢并提出建議，也可以針對具體問題發表看法。值得注意的是，三種調查評估機構級別都很高，美國政府對它們提出的建議也非常重視，很多建議被付諸實踐，這也說明研究和評估機構在美國國際傳播史上發揮了很大作用。此外，研究和評估部門本身也非常重視對自身有效性的評估。我國也應該更進一步重視發展調查評估機構的力量，使其機構更加健全，人員配備更加專業化和多元化。

第四，美國國際傳播機構與外交決策機構關系密切。美國非常重視國際傳播機構參與對外決策，為此國際傳播機構非常注重研究國外公眾輿論，這樣對外決策機構在制定政策時會更多考慮國外公眾輿論因素。國際傳播機構參與對外決策可以使得其宣傳活動和項目更加具有針對性，從而保證這些項目與美國的整體戰略布局與時下的優先工作相一致。我國也應該加強對外傳播機構與對外決策機構之間的互動。至少，我國外宣媒體應該參與一些對外發布內容的起草，從源頭上解決在對外傳播過程中的誤解、誤讀。

第五，美國國際傳播較好地做到了短期、中期和長期目標的有效結合。一般來說，公共外交存在三個目標維度，即短期的迅速反應、中期的未雨綢繆和長期的關系建構。在制定傳播政策時應該根據實際情況有所側重，但也要兼顧其他，不能有失偏頗。比如美國在東南亞進行傳播時，開始比較重視信息項目，后來逐漸加大了教育文化交流項目，后來越來越重視后者。

第六，美國歷來重視民間力量。美國不僅注重民間力量在國際傳播中發揮作用，而且非常重視研究如何利用民間力量，并成立私人合作咨詢委員會。另外，美國針對不同國家不同傳播方案，非常注重研究對手的宣傳方法。這些做法對于我國改進國際傳播有一定的借鑒意義。

總之，在國際傳播這個問題上，由于西方受眾所處的環境，我們必須盡快建立健全積極有效的傳播機制，研究制定新的傳播政策和策略。鑒于我國外宣面臨的最大挑戰是“公信力”和“針對性”，如何淡化外宣的官方色彩(不等于減少政府的投入)、提高外宣的實效性需要從定性和定量研究兩個方面同時下手。