論改革開放以來農地承包權制度變遷經驗

劉剛

[摘要] 改革開放以來農地承包權制度變遷積累起了豐富歷史經驗。這些經驗包括：農地承包權制度變遷呈現規律性與目的性相統一，誘致性變遷與強制性變遷相統一，市場經濟一般性與當代中國特殊性相統一，以農民權益為中心與國家利益實現相統一等。

[關鍵詞] 改革開放；農地；承包權制度；變遷經驗

[中圖分類號]F042.2 [文獻標識碼]A

改革開放以來的農地承包權制度變遷不僅有明確的歷史分期和突出的階段性特征，而且基于社會主義初級階段的基本國情，農業生產力快速發展與相互關聯的各種生產關系的調整，城鄉經濟社會關系的變革與調整，積累起了中國特色社會主義農地承包權制度變遷基本經驗。

1 制度變遷的規律性與目的性相統一的經驗

在馬克思看來，人類社會的發展，有其內在的規律性，這種規律性不以某一個人或某一群體的意志為轉移。改革開放之初，之所以農地承包權制度萌生起來，根本原因是我國農業生產力整體水平低、處在傳統農業發展階段。在當時，以協作和分工主導的合作經濟生產方式和與之相匹配的人民公社制下產權結構，并不能滋生出高效率生產。而既有的家庭經營生產方式和與之相匹配的承包制下產權結構，更適應當時落后的農業生產力。而當農業生產力有了巨大進步與提升之后，農地適度規模經營、合作經營、社會化經營日趨成為農業經營基本需求，農地產權結構與農地承包權制度也必然做出規律性的優化。即農地承包權與經營權實現全部與部分再分離，來自不同農戶的農地經營權實現再次多樣化組合，以適應合作經濟的發展。農地承包權制度變遷也是與其它生產關系變革、調整相匹配的結果。改革開放以來，生產關系最重要的變革與調整就是社會主義市場經濟體制的確立、完善與發展。農地承包權制度也在為了與社會主義市場經濟體制的匹配而不斷地去做出調整。

農地承包權制度的變遷也是合目的性的，就是說農地承包權制度的變遷是出于制度變遷推動者利益實現的需要而自覺進行的經濟活動。在改革開放之初，之所以引發部分地域的農民自發對承包制進行探索，就是因為舊有的人民公社制對農民生存和發展構成了威脅，農民才敢勇于嘗試在當時還作為非正式制度存在的包干到戶等多種生產責任制形式。國家之所以能夠很快確認以包干到戶為主生產責任制形式，也源于新制度實施創設出的制度績效。在短短的幾年時間內就解決了長期困擾國家的以糧食為主農產品供給不足難題。同樣，在上世紀90年代之后，對農地承包權與經營使用權分離的探索、農地經營使用權流轉制度的確立，首先也源于進城務工的農民自發對土地經營使用權處分，通過流轉農地經營使用權從而更有效實現承包者的經濟利益。允許農戶流轉農地經營使用權也很快上升為國家認可產權制度安排，重要原因是其也契合了國家與政府利益訴求。農田的棄耕會直接損害到國家糧食安全、農產品持續穩定供給，通過土地流轉使農地實質得到利用，且在存在農業稅費的時期農業稅費也能夠得到更充分的征收保障。

2 制度變遷的誘致性與強制性相統一的經驗

改革開放以來農地承包權制度變遷，首先呈現為誘致性變遷。改革開放之初，農地承包權制度誘致性變遷十分明顯。農地承包權制度變遷首先是農業經營相關經濟主體滿足自我生產、生活需求的結果。安徽小崗村嘗試包產到戶的制度變革，主要就是基于農民家庭尋求溫飽的自我需求。到了上世紀九十年代中期，很多農民家庭自愿將農地流轉出去，促使了農地承包權與經營使用權再度分離。這是出于解決因進城務工與從事非農產業無力經營耕作，又要承擔較為沉重稅費負擔的需要。本世紀以來，實行農地“三權分置”，依托農地承包權制度越來越多的農戶自愿將土地經營權流轉出去，去融入各種新型經營權方式中去。首先也是基于融入這些適度規模形式，能從中獲得更高的收益。而農民自我推進地的這些農地承包權制度的創新，也恰恰能夠契合國家宏觀經濟發展的利益訴求。因此，由農民發起的農地承包權制度創新就不斷地納入到國家農地承包權制度改革的框架中去。

而改革開放以來的農地承包權制度變遷不僅僅是農民自發誘致性變遷作用的結果。因為圍繞農地承包權制度的變遷還存在著國家宏觀利益的訴求、地方政府的利益訴求、農民集體與農民集體經濟組織的利益訴求、第三方經營主體的利益訴求及社會其他主體的利益訴求等等。這些經濟主體的利益訴求最終要通過國家對農地承包權制度安排的政策或法律法規等體現出來。因此，改革開放以來的農地承包權制度變遷也是國家強制性制度變遷與農民自發誘致性變遷綜合作用的結果。一種關系大局的制度形成，需要有群眾創新加上政治組織支持這兩方面的因素在一起發生作用。農地承包經營權長久不變制度變遷歷程就是有力的證明。改革開放之初，實行包產到戶，農民從中獲得了實實在在的利益，因此農民怕承包地被收回、怕制度改變，農民有穩定土地承包權強烈意愿。在此背景下，國家推出了農戶土地承包權一般15年不變的政策。這一政策既是對農民要求穩定承包權意愿的回應，又是國家出于維護社會公共利益需要做出的強制性制度變遷。到了第二輪土地承包，農戶土地承包權進一步延長到了30年不變，而且農戶土地承包權較第一輪承包更加穩固，而這種穩固更傾向于強制性制度變遷。

3 制度變遷的市場經濟一般性與當代中國特殊性相統一的經驗

農地承包權制度的變遷呈現出市場經濟一般性，即：在不同所有制或不同國家與地區，市場經濟體制下農地產權制度呈現出共同屬性與特征。在市場經濟體制下，各類財產的權益相關性與相互依賴性將日益增強。因此，農地承包權制度的變遷呈現與其它經濟制度變遷的同質性與一體化進程。改革開放以來的農地承包權制度變遷歷程就是不斷適應市場經濟運行需要而不斷調整的過程。在市場經濟體制下，要求財產權制度能夠保障產權的清晰化、完整化、功能多樣化等。農地承包權逐步清晰化，表現為制度變遷逐步推動的產權主體清晰、權利范圍清晰、權利屬性清晰、期限明晰等。農地承包權完整化，表現為制度變遷逐步賦予農戶對承包權占有、使用、處分、承繼以及資產化與資本化等完整權利。農地承包權在制度變遷也呈現出與其它財產權同樣的多樣化功能，當前承包地同樣具有生產使用、交易、金融化等多樣化功能。

在社會主義市場經濟體制下，農地承包權制度存在一般性并不意味著農地承包權制度與其他產權制度存在完全相同的表現形式?；谖覈r地財產權特有屬性，農地承包權制度作為產權制度在共性之中，還有其內在的特質。這些內在特質是基于農地承包權制度變遷的路徑依賴，是基于降低農地承包權制度運行成本與提升制度運行效率長期磨合作用的結果。農地承包權制度在變遷過程中有著不同于其它產權制度變遷參與主體、作用機制等。在農地承包權制度變遷過程中必然會表現出自我存在的特性。比如，在承包集體農地資格（即成員權）的認定上，形成了以戶籍制度為主導兼顧其它方面因素多樣化的認定標準；在對承包地配置上實行優劣、好壞搭配的細碎化配置方式；在面對家庭成員變動的時候，農戶在新一輪土地承包中要求重新均等化配置承包地的制度需求等。

4 制度變遷的以農民權益為中心與國家利益實現相統一的經驗

改革開放以來的農地承包權制度變遷是以保障農民權益實現為中心的。制度變遷的首要訴求就是服務于農民生產、生活與農民增收的需要。逐步為農民提供更全面、更完整的土地財產權利。改革開放之初，農地承包權制度之所以能夠依托家庭聯產承包責任制萌發出來，而且首先是從農村貧困落后地區萌發，就是基于解決長期困擾農村地區尤其貧困落后地區的農民溫飽的需要。在改革開放前期的農地承包權制度變遷中，突出強化了農戶對承包地享有的經營自主權與剩余索取權。到了改革開放中期，面對大量農村剩余勞動力流向非農產業、向城鎮轉移，農戶農業經營收益尤其種糧收益低。在此背景下，為了保障農戶土地經營收益，農地經營權流轉制度在國家層面逐步被確立起來。在之后，為了更加充分維護農戶承包地收益權，僅僅用了3年時間完全免除了承包地承載的各項稅費。當前，在“三權分置”下通過發展家庭農場、農民合作社、現代農業經營企業等管徑為農戶承包權與經營權分離創設更充分的條件。積極穩妥地推動農戶經營權流轉，也是出于增值農戶土地經營收益的需要。

改革開放以來的農地承包權制度的變遷在保障農民土地權益為中心的同時也與國家宏觀利益、社會公共利益的實現相統一。制度變遷保證了農村社會穩定，促進了農業現代化發展。改革開放之初，作為農地承包權制度雛形的家庭聯產承包責任制在解決農民溫飽的同時，農業生產經營效率也得到了大幅度提升。糧食連年增產，國家糧食安全的目標首次真正實現落地。農地承包權制度的實施為農民從人民公社下的人力束縛、財產束縛解放出來創造了條件。同時，也為農戶家庭發展農副產業創造了人力條件、物質條件，為鄉鎮企業、城鎮產業發展創造了人力條件，從而帶動了改革開放之初整個經濟繁榮。上世紀九十年代中期開始的，以土地流轉方式實現農地承包權與經營權分離制度，進而農地經營權在生產中重新實現組合，是支撐現代農業發展的制度基礎。在此制度安排下，現代農業發展所依賴的適度規模經營組織方式，家庭農場、農民合作社、農業經營企業得以發展起來。在農地“三權”分置下，農地承包權與經營權分離制度將更加完善與穩定，該制度安排在實現國家宏觀利益上的動能將進一步釋放出來。

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