宅基地“三權分置”初探

馮曉紅

[摘要]2018年初，《中共中央國務院關于實施鄉村振興戰略的意見》（中發〔2018〕1號）明確提出宅基地“三權分置”改革思路，為長期受阻的宅基地改革打開了新局面。目前全國多地已經開始積極探索?？偨Y分析了宅基地“三權分置”的現有探索，提出落實所有權、保障資格權、適度放活使用權的宅基地“三權分置”的改革思路。

[關鍵詞]宅基地管理；“三權分置”；改革

[中圖分類號]F301.2 [文獻標識碼]A

2018年中央一號文件提出，要探索宅基地所有權、資格權、使用權“三權分置”，即落實宅基地集體所有權，保障宅基地農戶資格權和農民房屋財產權，適度放活宅基地和農民房屋使用權。這是繼農村土地承包經營權“三權分置”后提出的又一個“三權分置”改革，受到了各地政府部門、學術界和社會各界的廣泛關注，目前全國多地已啟動有關探索。

1 宅基地“三權分置”內涵探析

現行《物權法》、《土地管理法》等對宅基地有較為嚴格的限制，如宅基地使用權人對集體所有的土地僅享有占有和使用的權利，農戶出賣、出租住房后再申請宅基地的不予批準，宅基地使用權不得抵押等，帶有明顯的“計劃”色彩。這些限制雖然長期以來對保障農戶戶有所居起到了重要作用，但隨著閑置宅基地和閑置農房的不斷出現，盤活利用促進農民增收的需求越來越強烈，對打破宅基地流轉限制的呼聲也越來越高。盡管之前已經在全國部署了宅基地制度改革試點工作，但今年中央明確提出的宅基地“三權分置”改革，才真正打開了宅基地改革的新局面。董祚繼指出，宅基地“三權分置”意義重大，它擺脫了農村宅基地管理的路徑依賴，有利于重塑城鄉土地權利關系；統籌解決了穩定與放活的矛盾，有利于凝聚農村土地制度改革共識；突破了流轉范圍的制度障礙，有利于走出農村宅基地制度改革的困局；豐富了宅基地產權體系，有利于喚醒大量沉睡的農村土地資產；打通了城鄉要素流動的“中梗阻”，有利于釋放農業農村發展活力。

宅基地“三權分置”是在“兩權分離”基礎上的繼承和發展，“三權分置”動因在于盤活農民閑置宅基地和閑置農房，即宅基地和農房使用權流轉。要想做到在放活使用權的同時保留宅基地對農戶居住的基本保障功能，則需要穩定農戶的資格權；要想構建起成熟、規范的宅基地流轉機制，做到監管有序，特別是抑制住宅基地和農房的無序擴張，協調好農戶與農戶之間、農戶與受讓人之間的關系和利益，基層管理力量必須充分調動，則需要落實集體所有權，賦予其權能，才能更好地開展管理。

落實宅基地集體所有權，關鍵在于“落實”。宅基地作為集體土地的一部分，雖是集體經濟組織所有，但長期以來所有權虛置，集體經濟組織對于宅基地的無序擴張和粗放利用通常難以采取有效措施?！叭龣喾种谩眲t要將集體經濟組織的所有權落到實處，具體來說就是要顯化原來虛置的收益權和處分權，強化所有者地位。

保障宅基地農戶資格權和農民房屋財產權，關鍵在于“保障”。即宅基地流轉前提是要保證農戶戶有所居，流轉時要保障農戶作為宅基地使用權人和農房所有權人時對其享有的財產權利，流轉后特別是退出后要給予農戶有條件反悔的權利，核心在于集體經濟組織成員對于取得宅基地的權利要保持長期穩定不變。

適度放活宅基地和農民房屋使用權，關鍵在于“適度放活”。2018年中央一號文件在提出宅基地“三權分置”時強調了一個“不得”和兩個“嚴格”，即不得違規違法買賣宅基地，嚴格實行土地用途管制，嚴格禁止下鄉利用農村宅基地建設別墅大院和私人會館?？梢钥闯?，國家對于放活宅基地和農民房屋使用權有度的限制，宅基地買賣并未放寬到本集體經濟組織以外，宅基地流轉也不能突破土地用途管制，小產權房、城鎮居民下鄉建私人住房仍被禁止，這就考驗各地在建立宅基地流轉制度時，既要做到符合市場規律，充分引入資本，又要嚴禁違法違規現象出現。

2 宅基地“三權分置”現有探索

宅基地“三權分置”是一項新的改革，目前開展的探索多源于宅基地制度改革試點成果。

2.1 落實宅基地集體所有權

關于宅基地有償使用：江西余江、浙江義烏、云南大理、天津薊州等多地將宅基地有償使用范圍劃定在超標準占用、“一戶多宅”、非本集體經濟組織成員占用和使用范圍內，浙江義烏還對宅基地實行有償調劑、有償選位，云南大理還對新批宅基地使用集體集中調整用地或“空心村”整治用地的按土地成本實行有償使用；宅基地有償使用多采取差異化收費方式，江西余江確定一個全縣指導性起征面積，各集體經濟組織自行確定起征面積，浙江義烏專門制定宅基地基準地價，并以此為標準收取有償使用費。

關于集體經濟組織在宅基地流轉中的收益分配：江西余江將宅基地流轉收益區分為房屋收益和宅基地收益，其中，集體經濟組織可以分享部分宅基地收益；云南大理在宅基地轉讓時，區分有償取得和無償取得按不同標準向集體經濟組織一次性繳納土地收益金，在宅基地出租、入股時，按宅基地現有使用面積每年向集體經濟組織繳納土地收益調節金。

關于宅基地民主管理：江西余江的自然村建立村民事務理事會，賦予理事會宅基地分配、農房抵押貸款、收取有償使用費、調處矛盾糾紛等權利和職責；浙江義烏明確各村成立村土地民主管理組織，行使土地民主管理職責，宅基地有償使用和流轉、有償退出的收益納入農村集體資產由村集體經濟組織統一管理，通過村規民約、民主協商等形式實現宅基地收益分配。

2.2 保障宅基地農戶資格權和農民房屋財產權

關于農戶資格認定：江西余江界定“戶”即本集體經濟組織男性成員達到法定結婚年齡可立為一戶，純女戶家庭中女性成員已結婚屬于入贅的可立為一戶，父母原則上與一子合并一戶，確需分戶的，必須經村民會議或村民代表會議同意；云南大理界定“戶”即具有本村組常住戶口，取得本集體經濟組織成員資格，享受集體資產分配，履行集體成員義務的集體經濟組織成員家庭自然戶。

關于農戶住房保障：江西余江分區域提出了“一戶一宅”、“統規統建”、“統規自建”三種保障方式；天津薊州確定了農民住宅小區（大產權）、多戶聯建、“一戶一宅”三種保障方式。

關于宅基地自愿退出：江西余江確定了無償、有償、享受政府相關優惠政策三種退出方式；天津薊州提供了貨幣補償、實物安置（優惠政策購買農民住宅小區）兩種方式；浙江義烏對自愿退出且規劃用途為宅基地的，由村集體經濟組織參照宅基地基準地價進行回購，對自愿退出且規劃用途為農用地的，復墾后折算為“集地券”，“集地券”可交易并在市域范圍內使用，凈收益在集體經濟組織和農戶個人之間合理分配。

2.3 適度放活宅基地和農民房屋使用權

江西余江明確宅基地使用權可通過買賣、贈與、互換或其他合法方式轉讓給特定受讓人，將宅基地轉讓、贈與、置換限定在縣域范圍內，流轉收益區分為房屋收益和宅基地收益，前者歸產權人所有，后者在集體經濟組織和原宅基地使用權人之間合理分配。

浙江義烏明確跨集體經濟組織流轉實行所有權和使用權分離，流轉后使用年限最高為70年，宅基地使用權及房屋所有權抵押物處置可采取抵押物置換權益（政府設有最低保護回購價）交易、集體經濟組織回購、復墾形成“集地券”交易等多種方式實現。

四川武勝通過入股、租賃等方式盤活閑置傳統院落，打造以田園綜合體為標準的鄉村旅游示范區。四川瀘縣探索宅基地“共建共享”居住、商住和經營性用房，通過產權分割登記方式，讓出資方獲得一定年限的土地使用權。

安徽旌德針對宅基地“三權分置”進行了確權登記發證，權證發放方式為一式三份，權利人一欄均寫明宅基地所有權人、資格權人、使用權人三方信息，三方各持一證，證書類型為不動產權證。

貴州湄潭縣允許將依法取得的宅基地分割為自用和入市兩部分，自用部分須滿足人均居住面積要求，由農戶保留，入市部分作為經營性建設用地轉為有償使用，使用權人有償取得土地使用權和房屋所有權，并按土地評估價值的30%向集體經濟組織繳納土地收益金；分割后的宅基地兼具商住功能，定義為綜合性集體建設用地。

重慶通過“巴渝民俗”項目，對原有宅基地采取“以地入股”、“以房聯營”等方式加以利用，一部分將宅基地復墾與建新結余指標收歸集體經濟組織進行土地入股，一部分將宅基地原址重建多余房屋進行入股。

3 宅基地“三權分置”思路探究

狹義來看，宅基地“三權分置”是將所有權、資格權、使用權三項權利進行分離，并分別明確各項權利的表達方式，而為了確保分置后的每一項權利都能得到有效保障和充分顯化，則需要與宅基地制度改革、盤活利用閑置宅基地和閑置農房等工作一并統籌開展。

3.1 落實宅基地集體所有權

一是完成集體土地所有權確權登記頒證，解決誰是土地所有權人的問題，賦予集體經濟組織所有者權能。二是加強集體經濟組織的管理能力，成立相關民主管理組織。村民自治應注意權利尋租和資金監管，須有完善的內部管理制度和民主管理制度。三是建立宅基地有償使用制度，明確集體經濟組織分享宅基地流轉收益的基本原則，賦予集體經濟組織對宅基地使用和流轉的收益權利。有償使用應注意區分新批和存量，劃定有償使用范圍時應充分結合當地的社會經濟發展水平，循序漸進擴大有償范圍，切忌造成被收取對象的經濟負擔。分享流轉收益應區分不同的流轉方式，分享的收益應主要對應宅基地所有權權能部分，做到有理有據。四是建立集體經濟組織監督宅基地使用和有條件調整、收回宅基地的工作機制，賦予集體經濟組織對違法建設、超標建設、長期閑置等宅基地的監督權利和處分權利。當宅基地的建設、使用與收益掛鉤后，集體經濟組織對于宅基地的監管積極性和力度也將隨之加強，應注意處置的公平、公開和程序規范。

3.2 保障宅基地農戶資格權和農民房屋財產權

一是建立集體經濟組織成員和“戶”的身份認定機制，明確享有宅基地資格權的對象范圍，解決誰有資格的問題。二是明確擁有宅基地資格權在宅基地取得、使用、流轉、征收等管理過程中享有的具體權益，以及宅基地資格權流轉范圍和方式。三是開展宅基地資格權的法理研究，明確宅基地資格權的表達方式。是否需要頒發資格權證書或是擁有宅基地使用權和農房所有權證書、能夠獲批宅基地則代表享有資格權，還需進一步研究。四是建立宅基地自愿有償退出機制。鑒于宅基地對農戶的住房保障功能，退出后應建立有條件的反悔機制，確保農戶有房可住。

3.3 適度放活宅基地和農民房屋使用權

一是建立宅基地和農民房屋使用權流轉制度，明確流轉主體、范圍、對象、用途、年限、方式、平臺、價格評估、收益分配機制等內容。按照國家要求，流轉范圍和對象應有嚴格限制，既要充分引入社會資本進駐投資，又要配套監管制度嚴格規范和防范。二是開展宅基地和農民房屋使用權的法理研究，對合法合規流轉的受讓人，應頒發相應權證。頒發權證能夠有效保障受讓人的權益，還能為融資擔保提供基礎，但宅基地使用權流轉后的權利是否作為物權納入物權法調整范圍尚未明確，當前發證宜與不動產登記做到相對獨立與有效銜接。

[參考文獻]

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[3] 李博.農村宅基地使用權流轉問題研究[D].蚌埠：安徽財經大學，2015.