低碳城市建設評價：理論基礎、分析框架與政策啟示

周枕戈 莊貴陽 陳迎

摘要 城市是現代文明的標志，是推進低碳經濟轉型、推動經濟社會高質量發展的重要空間和行動單元。著力于推動經濟發展和應對氣候變化的有機統一，低碳發展水平的排名和評價已經成為新型城鎮化建設領域重要的理論分析和新型政策管理工具。開展低碳城市建設評價，其重點是要在明晰低碳城市建設評價的理論基礎和政策導向的基礎上，解決如何科學界定低碳城市建設評價的基本模式與分析框架，進而求解以何種速度和規模去推動城市向低碳經濟轉型。圍繞“走中國特色新型城鎮化道路、全面提高城鎮化質量”的新要求，本文以城市低碳發展質量（效率）為測量維度，通過突出“探索低碳發展模式、踐行低碳發展路徑”的政策重點和實踐需求，對低碳城市建設評價的內涵進行解析，闡釋了低碳城市建設評價的理論基礎與政策導向；采用分類分析的評價模式，從核心概念、理論基礎、指標設置、評價方法及應用等方面對低碳城市建設評價的國際國內經驗進行針對性梳理；構建了低碳城市建設評價指標體系設計的技術路徑，提出了推進低碳城市建設評價工作的政策重點和保障措施：①厘清氣候治理對低碳城市建設的影響機理；②以問題為導向進行具有最佳擬合優度的指標構建；③完善評價程序及對接城市低碳發展藍圖；④在明晰評價方法、評價指標的統計意義和政策內涵的基礎上提高已有評價體系之間的銜接與耦合度；⑤加強評價結果的使用，為精準快速把握新型城鎮化蘊含的碳生產力機遇、準確研判城鎮化發展中的突出矛盾和問題、妥善應對城鎮化面臨的風險和挑戰提供理論支持和決策依據。

關鍵詞 新型城鎮化；低碳城市；評價；分析框架；政策啟示

中圖分類號 F061.3；F291.1 文獻標識碼 A 文章編號 1002-2104（2018）06-0160-10 DOI：10.12062/cpre.20180317

城鎮化是人類文明進步的產物和國家現代化的重要標志，城市在碳減排管理、推動低碳發展轉型，以及隨之帶來的改善空氣質量、保障能源安全，進而改善數以億計人口的健康和福利方面，有著不可或缺的作用。當前，中國發展站到了新的歷史起點上，黨的十八大以來，城鎮化率年均提高1.2個百分點，正在進入以提升質量為主的轉型發展新階段。遵循和順應中國新型城鎮化發展規律、現代城市發展的新理念新趨勢和建設人與自然和諧共生的現代化的新時代要求[1]，堅持“生態文明，綠色低碳”[2]的新型城鎮化建設基本原則，推動城市低碳發展，不僅是“十三五”時期破解城市發展中資源環境生態方面的現實矛盾和促進城市發展轉型的三大基本途徑之一，也是全球氣候變化背景下考量城市綜合競爭力和測度城市健康、可持續發展能力的重要維度之一。然而，面向低碳（試點）城市建設的實踐需求和政策導向，各地區對低碳城市建設和評價模式仍缺乏清晰的分類和戰略定位，既有低碳城市建設評價理論支撐不足、不能較好地適應低碳城市政策實施和建設實踐需求的因素，也有評價體系繁多、重理論構建、輕實踐檢驗及統計指標數據缺省等問題，給下沉行動重心、加快推動低碳城市建設向縱深發展帶來挑戰。因此，把生態文明理念和原則融入城鎮化各方面和全過程，一方面，需要圍繞“走中國特色新型城鎮化道路、全面提高城鎮化質量”的新要求，以城市低碳發展質量為測量維度和政策向度，在內外部環境和條件有著深刻變化的新時代條件下，推動低碳城市建設評價工具、方法、分析框架的理論創新和實踐創新；另一方面，也需要從評價目的和評價理論的內在一致性、評價理論和低碳發展實踐的內在一致性方面，對低碳城市建設評價進行科學界定和評價模式劃分，以加強評價工作的科學性、適應性，進而為精準、快速把握城鎮化蘊含的碳生產力機遇、準確研判城鎮化發展中的突出矛盾和問題、妥善應對城鎮化面臨的風險和挑戰，提供理論支持和決策依據。

1 低碳城市建設評價及其研究綜述

低碳城市建設評價指標體系是用于測度、評估低碳城市建設進展、努力度和政策效率的指標和標準集合，是對既有低碳城市政策制定工具和方法的補充與完善。其中，指標是在信息統計、數據分析的基礎上形成的對標準的定量和定性反映，可描述和表征特定城市在低碳城市建設中的坐標、設定的低碳發展目標體系和達標路徑、比較特定類型城市的低碳發展的質量與工作效率[3]。從低碳城市建設評價的宏觀層面上看，標準與低碳城市戰略、低碳城市規劃、低碳城市政策一樣，都體現了國家和?。ㄊ?、自治區）推進低碳城市建設的理念和政策導向，是推動低碳城市從理論研究轉向實踐應用的重要技術準則。當前國內外學者和機構對低碳城市建設評價的研究，主要集中于低碳試點城市建設方案的工作績效評價與考核、低碳城市規劃重點領域（部門）評價、特定國家（地區）和城市碳減排效率的綜合評價和比較、基于低碳經濟發展的領域（部門）分解的減排貢獻（強度或總量）評價及驅動因素辨析等[4-7]。這些研究圍繞著納入生態環境因素影響的發展績效評價提出了多樣化的分析方法和理論架構，結合案例城市評價，分析了低碳生態理念和評價指標體系在不同類型城市中的適用性，豐富了低碳城市建設評價的研究內容。

從評價的一般意義上來看，作為一種推進城市低碳發展的新型政策分析和管理工具，分析范式創新成為創新低碳城市建設評價最鮮明的理論特征，主要有兩種類型：①范式創新類型（Ⅰ）主要表現為，通過對“可行能力”進行方法論集體主義視角的分析[5，8]，把國家或一類整體視為促進人類發展的基礎，關注地球的物理邊界對人類發展可行能力的支撐作用，拓展了人類發展指數的理論約束條件，在辨識發展的本體與發展的環境之間相互聯系的基礎上，構建人類綠色發展指數，為各國家和特定城市從國情和市情出發，對本地區居民和地球的雙重可持續發展進行特定發展階段上的對照檢查，實現最具可持續能力的發展戰略提供了政策分析和管理工具。②范式創新類型（Ⅱ）主要表現為[7，9-12]，在新古典經濟學的分析范式下，對經濟發展與環境之間相互作用關系的分析框架進行了新的拓展，從公平和投入-產出效率的視角，對低碳排放的社會經濟含義、低碳排放和人文發展目標實現之間的聯系進行了新闡釋，對低碳經濟進行了概念辨識和內涵解析，確立了碳排放的生產要素屬性和在全球氣候治理中的人文與經濟意義，即在能源資源獲取和使用、經濟能力、健康、教育、生態保護、社會公平等人文維度上實現經濟發展和社會進步；同時通過區分基本需求和奢侈浪費型消費“欲求”，把低碳經濟轉型視為一個碳生產力不斷提高的發展形態，從發展階段、資源稟賦、技術進步、消費模式四個方面分析了低碳轉型的內生動力，構建了低碳城市綜合評價指標體系，對低碳經濟發展現狀的評價、低碳政策優勢和劣勢分析、制定本地區低碳城市發展藍圖，具有重要指導意義。

總體而言，圍繞探索適合特定地區低碳發展模式和發展路徑的基本任務，關注人的因素和制度-技術-工程創新驅動、加強整體性解決方案的引領及開展跟蹤評估和考核，成為各城市開展低碳發展績效評價理論研究與政策實踐的價值所在。綜合以上分析，認為開展低碳城市建設評價，旨在反映城市發展的一般特征基礎上，通過突出“實現碳排放峰值目標、控制碳排放總量”政策重點和“探索低碳發展模式、踐行低碳發展路徑”實踐需求，遵循城市碳排放及演變的自然與社會經濟規律、低碳適用技術和產品研發部署的科學規律、低碳產業與城市融合發展的市場規律，以低碳城市建設實踐經驗為基礎，對低碳城市建設進行具有最佳擬合優度的指標化的全景式描述及標準制定，從而為低碳城市建設進展監測和績效評價提供技術支撐，為“全面建成小康社會”提供節能減碳情景下的質量保證，進而使得節能減碳內化為驅動國民經濟發展和現代化經濟體系建設的內生性制度因素，以實現低碳城市建設和發展質量測度的最佳秩序。

2 低碳城市建設評價的理論基礎與政策導向

作為推動城市建設和管理創新的重要政策依據，低碳經濟、低碳社會、低碳城市等核心概念的內涵與特征構成了理解低碳城市建設評價的理論基礎。自低碳經濟的概念提出以來，國內外研究機構和專家學者在研究中提出了多樣化的理解與闡釋。在發展低碳經濟的定量目標下，英國的低碳經濟建設更加強調提高經濟系統的投入-產出效率，降低特定經濟產出的自然資源消耗和減少環境污染，為實現“更高的生活標準和更好的生活質量”、“先進技術的研發、推廣和輸出”及新的就業崗位供給創造途徑和機會[13]；歐盟的低碳經濟建設更加強調通過發展可再生能源和能源結構低碳化，提高經濟系統的能源效率，促進經濟增長和就業，提振歐洲經濟[14]。較之于低碳經濟的概念內涵和政策含義，低碳社會更加重視消費者因素，在滿足社會經濟需求與促進發展中強調消費者支持和行動的重要性，致力于通過減排效力的挖潛，保證人類活動產生的溫室氣體排放和自然界碳循環之間的物理平衡，推動常規情景下“大量生產、大量消費、大量廢棄”的社會經濟運行模式向低碳的社會經濟發展模式轉型。對中國而言，低碳城市是貫徹落實“創新、協調、綠色、開放、共享”新發展理念，及發展低碳經濟、建設低碳社會的重要載體和應對氣候變化的基本行政單元。作為一種新的發展形態和城市建設運營模式，低碳城市不僅具有低碳經濟的一般特征[10，15]，即“低碳排放”、“高碳生產力”和“階段性”，還具有使“全體居民共享現代化建設成果”的包容性發展特征和保障全體居民低碳人文發展水平不斷提高的政策實踐需求，這就要求在中國新型城鎮化的建設進程中，推動低碳城市建設不僅要從產業和技術層面大力開展低碳經濟建設工作，還要重視從消費結構和品質方面推動生活方式和消費模式的低碳轉型。

在明確低碳城市的理論內涵基礎上，構建低碳城市建設評價指標體系還需加強與低碳發展宏觀政策的有效對接。從經濟部門分類和比較分析的視角看，發達國家城市地區排放較多集中于電力、交通、工業、民用和商業部門，在碳減排政策方面則主要是通過制訂氣候變化專項行動規劃、把低碳發展專項行動規劃和方案融入更加綜合的規劃和長遠期發展戰略目標體系中，提出了建設碳中和城市、更綠色和更宜居城市、韌性城市（社區）、100%可再生能源城市、氣候友好型城市、零碳城市、后碳城市等發展愿景[16]，推動氣候變化應對和城市治理的有機統一，以達到改善城市公共服務體系的服務質量、提高城市區域的環境質量、保障公共健康和活躍城市區域經濟的治理目標。碳排放約束下的城市公共物品和公共服務質量、多樣性的社會環境和生態環境、市民生活水平、公共導向型的城市增長管理等，則成為評價這些國家城市發展績效水平的政策重點和基本框架。從城市碳排放清單的部門排放結構看，中國城市地區的碳排放多集中于能源、工業過程、建筑、交通、廢棄物處理等領域，“十一五”時期的低碳發展主要以具有引領產業（部門）轉型升級性質的節能減排政策為主，在試點選擇上看重申報試點省市的積極性和樣本城市打造行業（部門）“最佳實踐”的工作意向和先行優勢?！笆濉睍r期的低碳發展則采取了以城市為主、省區為輔的多領域低碳建設方式，注重頂層設計和規劃引領的重要性，在試點選擇上通過組織推薦和公開征集，統籌考慮申報城市的工作基礎、試點布局的代表性和城市特色、比較優勢，組織專家對申報試點省市進行篩選，政策重點主要聚焦于摸清試點地區關鍵排放源和溫室氣體排放基數，加強試點地區碳排放權交易基礎設施和能力建設?！笆濉睍r期，圍繞建設美麗中國和可持續發展，推進國家低碳城市試點建設成為經濟新常態下城市地區培育新的增長點和拓展發展空間的重要抓手，在試點選擇上除了統籌考慮各申報地區的試點實施方案、工作基礎、示范性和試點布局的代表性等因素之外[17]，還注重試點地區基于未來減排潛力的碳排放峰值目標的先進性、低碳發展制度和體制機制的創新性，主要是通過明確低碳發展目標及把低碳發展納入本地區國民經濟和社會發展年度計劃和政府重點工作、建立目標考核制度、創新經驗和做法、發揮低碳發展規劃的綜合引導作用，實施近零碳排放區示范工程[18]，使各地區政策重點進一步突破低碳政策的行業局限，聚焦于探索適合本地區的低碳發展模式和發展路徑。綜上所述，低碳（試點）城市建設已從培育行業最佳實踐，發展至建立以低碳為特征的工業、能源、建筑、交通等產業體系和低碳生活方式，對全經濟領域乃至國家的發展模式產生影響，作為能力建設的重要內容，開展低碳城市建設評價則為積極穩妥有序推進低碳城市建設提供了有效的理論和政策分析工具。

3 低碳城市建設評價的基本模式與分析框架

低碳城市建設評價基本分析模式選擇和分析框架構建是開展城市低碳發展質量測度的關鍵，評價指標的設立與應用則是低碳城市政策制定和建設管理的內生需求。不同的國際組織（機構）、科研院所和智庫研究機構基于不同的研究領域和學科視角，通過構建低碳城市建設評價指標體系和智能化工具，從全球、區域和國家（地區）、城市（部門/行業）等不同層面對低碳城市建設進展和效率進行整體評價和專項評價。以低碳經濟為低碳城市建設評價指標體系構建的分析起點，不同的評價分析模式內含著不同的政策框架重點和實踐需求。

3.1 “低碳+”模式下基于主要指標法的城市低碳發展水平測度

圍繞低碳發展宏觀戰略目標，通過測度低碳發展效率的關鍵指標，在城市及其部門經濟社會活動與低碳政策之間建立聯系，從而形成了“低碳+”模式下開展低碳城市建設評價的主要指標法。主要指標法能夠從宏觀上或部門和技術效率視角更加直接和精準反映特定地區（城市）的低碳水平以及碳排放的動態時序特征，應用研究主要包括三個方面。

（1）基于環境庫茲涅茨理論假說的檢驗，以碳排放為環境質量的代理變量[19-31]，構建綜合政策評價模型評估減緩氣候變化的政策績效及人口空間分布的碳排放外部效應，制定有利于政策響應的工具和機制，探討特定國家和城市地區實現低碳情景所需要的達到的技術效率和發展路徑，或應用指數分解方法建立因素分解模型，對引致碳排放的自變量進行因素分解，定量分析各層面驅動碳排放增長的指標及各指標間的相對重要性，從規模、結構、技術效應及碳生產率（增長率）指標方面測度特定國家或城市地區應對氣候變化的努力程度和低碳發展績效。

（2）基于區域分布、經濟水平和城市規模的比較和分組[16，32]，從單位GDP的CO2排放水平和人均CO2排放水平、減碳目標方面對低碳試點城市的碳排放現狀和低碳工作成效進行分析，或通過碳排放彈性系數（CO2排放增長率/人均GDP增長率）評價低碳城市建設的績效[33]，開展回歸分析和情景分析研究、設置碳減排目標體系，制定城市低碳發展策略。

（3）在對低碳經濟的概念進行界定的基礎上[34]，基于資源稟賦、技術水平及消費方式，提出了城市低碳發展水平的測度指標，進行特定地區城市特定發展階段下的人均碳排放、碳生產力和碳能源排放系數等單一指標的測算和比較，并進一步用產業結構多元化演進水平、非煤能源比重兩項指標，預測樣本城市的低碳發展潛力，制定提高單位碳排放的經濟產出效率的政策建議。

3.2 “低碳+”模式下基于復合指標法的綜合評價指標體系構建

以低碳發展戰略目標為分析焦點，通過對評價目標低碳特征解構，構建多層次指標體系，結合一定加總方法，把表征評價目標低碳發展績效的單項指標凝練為復合指標，則形成了“低碳+”模式下開展低碳城市建設評價的復合指標法。復合指標法則能夠從更加系統和綜合的視角測度和評價特定地區城市的低碳水平以及碳排放的動態時序特征。采用問題導向的“低碳+”評價分析模式，當前研究包括以下方面：

（1）通過“驅動力—壓力—狀態—影響—響應”模型[35-36]，統籌考慮指標的可定量性及基礎數據的可得性，參照既有環境保護和生態建設標準，建立低碳城市建設評價指標體系，對樣本城市低碳發展水平進行評價分析；或通過構建低碳環保綜合指數，基于樣本城市類型，對樣本城市的低碳、環保、經濟社會發展進行單項指數分析，定量評價樣本城市低碳、環保、發展三者之間的相互影響關系，探究促進三者協調發展的有效途徑[37]。

（2）通過脫鉤模型[38]，從投入-產出視角對經濟增長、能源資源等生產要素投入、經濟產出引致的環境性污染物排放之間的相互關系及變化方向進行分析，在用分項指標定量描述城市發展過程中經濟、資源、環境表征變量的演變特征基礎上，對城市低碳建設現狀進行評價。

（3）通過生命周期評價模型和碳足跡分析方法[39-41]，基于城市家庭能源消費的碳排放核算或結合環境投入-產出數據庫的使用，把研究尺度從產品、活動和項目層面提升至企業、家庭、城市（社區）和國家層面，從國家或城市地區物質和能源消費總量的視角核算樣本地區及樣本地區間的碳排放量，并進行直接/間接排放、輸入/輸出排放差異或貿易隱含碳的比較[42]，解析部門間的碳排放結構和分布特征，提出打造建設低碳產業園區、低碳示范企業、 低碳社區等低碳經濟載體提高樣本地區碳排放效率的政策建議，以促進節能降碳目標與經濟發展同步。

3.3 “+低碳”模式下基于復合指標法的綜合評價指標體系構建

把低碳作為推動形成“人與自然和諧共生”的生產生活方式和城市建設運營模式的必要組成維度，是“+低碳”模式下構建復合指標開展發展效率評價的基本方法。國內機構和學者主要是在以生態城市、可持續發展示范區、新能源示范城市和國家生態文明先行示范區等專項工程、綜合性工程建設為主題的實踐工作中，從整體與部分關系的視角，把低碳作為對能源資源節約和效率提高、生態文明建設、環境保護和管理、社會進步有利的新興因素和需要加強培育的“細胞”。2016年黨中央把《生態文明建設目標評價考核辦法》列入改革工作要點和黨內法規制定計劃，在 “十三五”規劃《綱要》等文件確定的2020年中國生態文明建設的總體目標下，制定《綠色發展指標體系》《生態文明建設考核目標體系》，采用綜合指數法和包含了扣分或降檔機制的100分制的打分（對標）法，測算和檢驗黨中央、國務院確定的重大目標任務實現情況及生態文明建設成效、老百姓在生態環境改善上的獲得感[43]。評價體系中的“能源消費總量（◆）”“單位GDP能源消耗降低（★）”“單位GDP二氧化碳排放降低（★）”“非化石能源占一次能源消費比重（★）”等及綠色生活項下的“公共機構人均能耗降低率（△）”“綠色產品市場占有率/高效節能產品市場占有率（△）”“新能源汽車保有量增長率（◆）”“綠色出行（△）”“城鎮綠色建筑占新建筑比重（△）”指標，都是從微觀-中觀-宏觀層面上直接或間接反映和測度低碳城市建設成效的核心指標；其中，標“★”的為《國民經濟和社會發展第十三個五年規劃綱要》 確定的資源環境約束性指標，標“◆”的為《國民經濟和社會發展第十三個五年規劃綱要》《中共中央、國務院關于加快推進生態文明建設的意見》等提出的主要監測評價指標，標△的為其他綠色發展重要監測評價指標。相對應的，在國際上，“+低碳”模式下，歐美國家和地區的城市主要是在提高能效、改進廢棄物管理、開展可再生能源投資等城市更新和經營實踐活動中，從推動消費模式轉型和公共管理的視角，把推動低碳發展納入綜合性的可持續發展或綠色發展框架下開展多元化的城市建設評價研究。例如，歐盟通過制定各種各樣的排名來測量歐洲城市的環境可持續性，這些評價和排名主要有歐洲能源獎、歐洲綠色首都獎、歐洲無煙塵城市評價、可再生能源系統冠軍杯和歐洲城市生態系統評價，通過樣本地區城市的能源、環境績效評價和排名，為歐洲地區城市能源、環境政策的制定和能源、環境政策績效評價提供客觀依據。此外，由西門子公司委托經濟學人信息部研發的綠色城市指數[44]，通過對全世界的120多座城市進行評價和排序，得出這些城市的生態可持續性。其中，圍繞著環境保護和氣候變化治理，通過構建亞洲綠色城市指數對22座樣本城市進行評價和發布，支持城市在可持續發展的基礎上增加其基礎設施建設、推進亞洲地區新興城市的健康增長及保障本地區居民高質量的生活。

3.4 “低碳韌性”協同模式下的綜合評價指標體系構建

“低碳韌性”模式是指通過加強減緩和適應氣候變化工作的協同效應，在提高城市碳排放效率同時，注重提高城市應對氣候變化風險的能力和減災恢復能力的應對氣候變化模式。這一模式為促進城鎮化碳生產力水平和城鎮化發展向質量型轉型提供了新的政策分析框架，在統籌考慮減緩和適應氣候變化目標和政策工具排序的條件下，主要表現為[45-50]：

（1）從減緩與適應氣候變化兩方面提出主動控制碳排放及增強適應氣候變化能力的應對氣候變化統計指標體系，政策評價的重點主要是關注氣候變化減緩、適應、資金、管理等領域。

（2）通過增量型適應的界定及減緩氣候變化的活動領域分析，從工程性適應項目、海岸帶適應措施、農田水利設施、城市綠化方面，對樣本城市減排和適應的協同發展效率進行定性評價，提出適應和減緩協同條件下開展低碳城市建設及評價的途徑和方法。

（3）采用“驅動力-壓力-響應”可持續發展評估模型和氣候變化（災害）風險分析工具與技術，對單一基礎設施韌性進行定量評價；或把多樣性、變化適應性、模塊性、創新性、快速響應及反饋能力、社會資本存量及生態系統的服務能力等作為低碳城市的韌性特征，圍繞社會資本、經濟資本、物質資本、人力資本及自然資本五種資本形態對低碳城市的韌性水平進行測度，把能源供應和電力、建筑、交通、生態系統、水資源和流域管理、土地利用和城市空間規劃作為評價樣本城市低碳政策績效和韌性發展能力的重要評價領域，從城市空間規劃、協同治理機制、開展低碳韌性城市及試點社區建設等公共服務方面提出提高城市可持續發展能力的政策建議。

3.5 基于標準和智能化支持系統的低碳城市建設評價

低碳城市的建設離不開“標準”和信息技術的支撐。

（1）從標準建設的視角看，構建低碳城市建設評價指標體系，就是要在“低碳+”戰略下[51]充分發揮標準化引領城市轉型升級的標桿（對標）和乘數效應，發揮出其在低碳城市建設中的基礎性、戰略性、引領性的作用。國際標準化組織（ISO/TC268）[52]于2014年從標準化的角度研究和發布了一套綜合評價城市可持續發展狀況的國際標準指標體系，涉及城市可持續發展各個方面的指標體系，包括評價指標和概要指標兩大類，包含46項應采用的核心指標、54項宜采用的輔助指標和39項概要性指標。對城市可持續發展狀態進行評估、監測和比較同類型城市之間的績效（城市服務和生活品質），并促進經驗分享。其中，100項定量評價指標直接或間接表征了城市低碳發展效率、韌性能力特征，39項概要性指標作為基本統計和選擇樣本城市的背景信息則從人口、住房、經濟、地理與氣候四個方面為城市分組及選擇同類型城市進行對標提供參考和依據。

（2）從信息技術應用的視角看，評價指標工具的智能化逐漸成為發達國家（地區）推動低碳城市建設評價的重要發展方向，低碳城市建設（評價）決策支持系統的建立和使用不僅需融入低碳城市建設評價工作的全鏈條，從功能上看還是低碳城市建設評價工作的拓展和延伸，側重于對低碳城市建設（評價）工作的管理決策支持。例如，生態低碳城市評價指標工具（Eco and Lowcarbon Indicator Tool for Evaluating Cities，ELITE） 是由美國能源部資助而研發的評價工具[53]，主要應用于智慧和韌性城市及城市基礎設施建設領域，圍繞生態低碳城市建設中的優先性問題選取具有代表性的33個關鍵指標，通過與基準效率值的比較，評價國內城市的生態低碳發展績效；低碳城市框架和評價體系（Low Carbon Cities Framework and Assessment System，LCCFAS） 是一套評價特定城市的發展措施是否有利于降低其溫室氣體排放量的行動操作指南，旨在鼓勵和促進低碳城鎮概念在馬來西亞的推廣、增加城鎮與本地區自然系統的兼容性、指導城市綠色解決方案的選擇和決策，致力于到2020年在該行動框架下使馬來西亞的碳排放強度減少40%；城市低碳發展政策選擇工具（Benchmarking and Energy Saving Tool for Low Carbon Cities，BESTCities）是在能源基金會（中國）支持下，由中國能源集團研發的決策支持工具，主要通過對本地區城市部門（這些部門包括工業、公共和商用建筑、民用建筑、交通、電力和供熱、街道照明、水和廢水、固體廢棄物、城市綠地）CO2和CH4排放進行快速評估，為城市管理機構提供那些可作用于減少溫室氣體氣體排放的政策選項。

4 基于評價過程的評價路徑選擇和政策啟示

低碳城市建設評價是一個循環往復的螺旋式發展過程。從評價過程方面看，開展低碳城市建設評價，宏觀層面上一般需要遵循厘清氣候治理目標與本地區城市低碳發展之間的關聯關系、確立基于問題導向的評價模式選擇、形成清晰的評價方法學和指標體系、加強評價結果對接和使用的評價路徑。在微觀層面上則需要遵循對評價目標的特征進行科學界定和指標化解構、選擇樣本城市、數據收集和缺省數據處理、開展低碳城市建設評價和撰寫評價報告的評價路徑。

4.1 厘清氣候治理對低碳城市建設的影響機理

在新的國際氣候治理格局和國家到2030年的應對氣候變化自主行動目標約束下[54]，低碳發展成為“新平庸”狀態下提振全球經濟景氣度的著力點，為城市轉型升級和更新提供了外部條件和動力。在厘清全球和地區氣候治理新格局對城市低碳建設影響機理的條件下，需結合樣本地區城市的自然條件、資源稟賦、區位特點和經濟基礎等方面情況，對特定城市地區新型城鎮化格局中低碳發展坐標進行精準定位，進而結合評價模式選擇，因地制宜對接國家和地區低碳發展戰略目標、城市低碳發展路線圖，準確研判未來時期低碳適用技術（產品）技術應用前景和效率水平，科學構建低碳城市建設評價分析框架和指標，引領和重塑氣候治理新格局下城市地區低碳的生產生活方式和城市建設運營模式，使城市地區真正成為遵循共同但有區別的責任、實現新的減緩和適應氣候變化目標的重要空間和基本責任主體。

4.2 堅持目標引領、需求導向的構建原則

評價指標體系的構建與各國所處發展階段、政治制度、管理體制密切相關，與此同時，低碳城市建設還涉及能源供應、建筑、交通、工業、農業、土地使用變化和林業、廢棄物處理等多部門及經濟、社會、資源、環境等多個領域，關系經濟社會發展全局，因此需要根據自身國情區情、發展的階段目標和減排責任擔當，在綜合考量評價目標城市低碳發展比較優勢和低碳發展潛力的基礎上，突出“實現碳排放峰值目標、控制碳排放總量、探索低碳發展模式、踐 行低碳發展路徑”的政策重點和集約、智能的實踐需求，進行定性指標與定量指標相結合的指標構建，為低碳城市建設成果評價和政策優化提供管理抓手。其中，通過把所評價目標的低碳發展績效凝練為復合指標和對應的排名，基于時間序列排序的評價方法，綜合現狀評價、建設過程評價和情景預測及分析，更容易識別出一個評價目標的低碳發展水平、歷史排放責任、中長期內的減排義務及其優于和如何優于其他評價目標。

4.3 完善評價程序對接城市低碳發展藍圖

從評價指標體系構建和應用、推廣的各環節看，低碳城市建設評價指標體系構建包括在明晰評價模式的基礎上對評價目標的社會經濟特征進行解構，進而把具體特征轉化為可描述的評價指標，進行數據收集、評估和質量檢查，對評價指標進行加總構建復合指標，選擇評價目標和抽樣方法，撰寫評價報告，定期修訂、更新和完善既有評價指標體系（請見圖1）。更重要的是，在具體的構建步驟和應用中，需從理論上厘清氣候變化目標硬約束下低碳城市建設的理論內涵和方法論選擇，對樣本城市和評價指標應有基于學理基礎的界定、分類、總體特征及潛力解構和指標設定，科學、準確、清晰設定評價定性指標和定量指標的評價標準。

4.4 形成清晰的評價指標體系構建和評價方法

在低碳城市建設評價指標構建中，不同的指標包含了不同的經濟活動統計和政策設計要素，構建評價指標體系需選取具有能反映樣本城市低碳發展的普遍特征和潛力的指標，并且評價指標體系的制定者對影響評價結果中特定指標的選取，應說明其合理性；指標的選擇、數據的可獲得性與質量同樣依賴于政策需求和應用方面的考慮，尤其在國際排名評價中，數據是否容易獲得和可比較及統計數據生產過程的規范是選擇評價指標的一個重要標準。從評價指標體系設計的創新過程來看，需從樣本城市宏觀經濟、中觀產業和微觀排放主體方面加強碳核算方法、評價指標體系的方法學選擇和低碳發展政策績效測度的內在一致性，推動指標體系的構建方法和操作使用方法普遍公開和獲取，推動城市碳排放清單工具和低碳城市規劃工具智能化。

4.5 加強與專項評價的對接和評價結果的使用

評價報告中是否對評價方法進行介紹和是否對評價結果進行敏感性分析是影響評價指標體系對于使用方作用大小的重要因素。評價報告需要明確包含以下兩方面內容：一是構建評價指標體系要有明確的方法學支撐，評價方法學應納入評價報告，作為評價指標使用者了解評價方法的重要來源；二是評價報告中需要對評價結果進行敏感性分析，即根據指標選取、指標水平值的標準化處理方法選擇、權重選擇、加總方法選擇對評價結果進行穩健度分析。當評價目標數量較多時，在通過構建復合指標進行總體評價之外，更加有必要對評價目標進行分類評價和分指標評價，加強低碳城市建設評價之間、既有的低碳城市建設評價工作和低碳城市建設政策及決策支持系統之間耦合與銜接，在科學把握城市及城市之間低碳發展總體特征的同時，準確認識城市內部經濟、社會、環境、產業等各細分行業（部門）的低碳發展現狀、潛力和相互聯系，并且加強評價結果的使用。

5 結 論

在推動城市高質量發展、走中國特色新型城鎮化道路的進程中，低碳城市建設評價已成為引領城市低碳轉型發展的重要理論分析工具和新型政策管理工具。低碳城市建設評價指標體系的設計是一個系統工程，通過采用歷史分析的方法和分類分析的方法，分析了低碳城市建設評價的理論內涵和實踐要義，認為開展低碳城市建設評價是提升城市可持續發展能力和質量的重要一環，其關鍵在于從理論和實踐結合上促進低碳發展評價模式的科學界定與創新，進而進行具有最佳擬合優度的指標化的全景式描述。圍繞“探索低碳發展模式、踐行低碳發展路徑”的政策重點和實踐需求，“低碳+”模式下的主要指標測度方法的本質在于在評價目標的經濟社會動與低碳政策目標之間建立評價聯系，“低碳+”模式的復合指標測度方法能夠對影響目標城市低碳發展的系列因素進行系統整合和綜合評價，“+低碳”模式下的復合指標測度方法則為欠發達地區城市提高可持續發展能力、開展生態文明建設提供了政策上的融合性和通達性，“低碳韌性”協同模式則為減緩和適應氣候變化工作的有機統一提供了政策助力，而標準和智能化評價工具的研發應用則為低碳城市建設及其評價的積極穩妥有序開展提供了最佳秩序支持。通過對低碳城市建設評價的理論基礎與政策導向進行闡釋和總結，對低碳城市建設評價的基本模式進行系統梳理和提升，發現需要從宏觀和微觀的結合上構建低碳城市建設評價的技術路徑。綜合而言，在推動城市低碳轉型發展、創新政策分析和管理工具中，把低碳城市建設評價研究推向深入，還需在注重低碳城市建設政策導向價值基礎上，從區域、國家、地方等不同評價尺度上對評價目標進行實證分析和案例分析，從而為加強評價在低碳城市建設中的引領和導向作用、解決在怎樣的速度和規模上促進目標城市向低碳經濟轉型提供科學系統支撐。

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