審判外部關系的法治化改造

孟高飛

我國的地方國家政權架構由同級的黨委、政府、人大等組成,其中,黨委居于領導核心地位。地方各級法院以多種方式深度嵌入這種權力框架之中,扮演被領導、被監督、被控制的角色。全面深化司法體制改革,確保依法獨立公正地行使審判權,要求“調整和改善司法與其他政治權力的關系”“確立司法在新型國家治理體系與結構中的角色與地位”①顧培東:《司法改革中法學理論應有所作為與擔當》,載《社會科學報》2014年12月25日第003版。,因此,需要改變上述這種地方法院與其他國家政權機關之間的關系(以下簡稱“審判外部關系”)。按照中央的決策和部署,這種審判外部關系需要在堅持和完善黨的領導的前提下,進行法治化變革。

一、三棱錐形的審判外部關系

在地方國家治理體系與結構中,地方法院是地方黨委總攬的地方全局之組成部分,是地方黨委協調的各方治理力量之一種。具體而言,地方法院與同級黨委存在實質性的領導關系,主要通過黨委組織部、黨委政法委、法院黨組等途徑進行①孟高飛:《論黨對地方法院組織領導的法治化變革》,載《學術交流》2017年第4期。。地方法院與同級政府存在隱形的制約關系,主要體現在對司法預算的控制等方面。地方法院與同級人大存在產生與監督的關系,主要體現在對黨委提出的法院組成人員人選的任免、對政府提出的司法預算方案的審查與批準、對法院年度工作報告的審議和法律法規實施情況的檢查等方面。與此同時,地方黨委又在同級人大、政府內設立黨組作為二者內部的“領導機構”,在二者單位“發揮領導核心作用”。②《中國共產黨黨組工作條例(試行)》第二條。兩個黨組的設立,進一步發揮了黨委對地方法院的領導作用。概言之,地方黨委對法院的領導途徑主要有兩種:一是直接領導,通過黨委政法委、法院黨組等途徑進行;二是間接領導,通過人大、政府等途徑進行。

粗略地看,地方法院與外部權力之間的關系網絡呈三棱錐形。該三棱錐形由四個三角形組成,共有四個頂點、四個面。平放固定后,底部的三個頂點可分別比為人大(A)、政府(B)、法院(C),頂部的頂點可喻為黨委(D)。由ABC三個點組成底部的三角形,DAB、DBC、DAC的各三個點分別組成側面的三個三角形。在三棱錐形中,黨委(D)居于頂點,起到核心、統率作用。在三個側面的三角形中,黨委(D)均為頂角,居于領導、中心位置。因此,“黨和法治的關系是法治建設的核心問題”③習近平:《關于<中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定>的說明》(2014年10月20日),載《求是》2014年第21期。。

二、三棱錐形結構的形成根源

比較法學者達瑪什卡教授在全面分析不同國家司法制度后指出,“雖然司法制度與經濟組織方式之間的關聯在某些事例中體現得非常明顯,但是,在更多情況下,司法制度與意識形態和政治之間的關聯顯得更為直接,看起來也更為合理”①[美]米爾伊安·R.達瑪什卡:《司法和國家權力的多種面孔》,鄭戈譯,中國政法大學出版社2004年版,第11頁。。我國地方法院以多途徑、分層次、全方位的方式,深嵌于以地方黨委為核心的地方政權格局中。要理解這種審判外部關系的體制是如何形成,又是如何變遷的,需要回到我國政法體制和政黨制度是如何演變上來。我國的國家體制龐大復雜,但在根本上,是一種單向度的二元體制②侯猛:《當代中國政法體制的形成及意義》,載《法學研究》2016年第6期。,此處的“二元”是指黨的領導體制和國家政權體制,“單向度”是黨的領導體制對國家政權體制的逐漸嵌入。涉及法院外部關系的政法制度就是這種單向度的二元體制的構成部分,制度的核心就是黨對政法工作、法院工作的領導。對此我們可從條塊關系、央地關系兩個層次進行認識。

(一)條塊關系中的同級黨委負責制

“條條”與“塊塊”是完全中國式的概念,“條條”是指從中央到地方、業務上性質相同的工作部門,如最高法院與各級地方法院之間的關系,“塊塊”是指同級的各個不同部門。稱之為“條條”“塊塊”,“蓋來自于一個知識隱喻:在對機構設置進行圖狀表示時,相同工作性質的機構以條型的樹狀圖表示,而所有的這些機構又均置于一個地方行政區劃內,地方行政區劃在平面地圖中一塊一塊地標繪,拼成一個更大的區劃,而每一級區劃都由該級地方黨委統一領導”③劉忠:《條條與塊塊關系下的法院院長產生》,載《環球法律評論》2012年第1期。。在國家政權體制內和黨的組織體制內,均存在“條”與“塊”的關系,此乃我國地方政治治理中的特殊政治形態,最終形成的機制是“條塊結合,以塊為主”。塊塊是管理的根本,同級的各個機關均要接受同級黨委的領導。這種同級黨委領導的體制并非建政之初形成的,而是在經歷了向同級政府黨組還是向同級黨委負責、向上級機關黨組還是向同級地方黨委負責的較長時期的磨合后形成的。①侯猛:《當代中國政法體制的形成及意義》,載《法學研究》2016年第6期?！斑@種塊塊優先于條條的政策設計的一個支持在于地方黨委和受其領導的法院等機構均在一個地域,對于不能為大敘事所通約的本地域的地方性知識和條條的命令在本地的受制約條件,有更切近的感知,因此,其政策治理比地處江湖之遠的條條上級在本地的適用性更強?！雹趧⒅?《條條與塊塊關系下的法院院長產生》,載《環球法律評論》2012年第1期。這種以塊為主的地方治理政策是經歷了革命、建設、改革等不同歷史時期的探索,而不斷修正、形成的。

下面以地方司法權管理歸屬的歷史變遷為例作些說明。1949年的《中華人民共和國中央人民政府組織法》第26條規定,“最高人民法院為全國最高審判機關,并負責領導和監督全國各級審判機關的審判工作”,地方司法權由中央單重領導,而1951年的《人民法院暫行組織條例》第10條明確,“下級人民法院的審判工作受上級人民法院的領導和監督”,“各級人民法院(包括最高人民法院分院、分庭)為同級人民政府的組成部分,受同級人民政府委員會的領導和監督”,地方司法權接受央地雙重領導。到了1954年,《人民法院組織法》第14條規定,“地方各級人民法院對本級人民代表大會負責并報告工作”,“下級人民法院的審判工作受上級人民法院監督”,地方司法權改為地方單重領導(上級業務監督)。1979年的《人民法院組織法》第16條基本沿襲了1954年《人民法院組織法》第14條的內容,但在實際操作中,近些年逐漸加重了上級法院的話語權重,似有地方與上級法院雙重“領導”(地方為主)的趨勢。地方司法權經歷了上述中央單重領導→央地雙重領導→地方單重領導(上級業務監督)的變遷,最終形成央地雙重“領導”(地方為主)的司法權管理體制。這是“條塊結合,以塊為主”的地方黨委負責制在司法領域的映射和表現。這種地方黨委負責制的制度通道就是在法院內由同級黨委批準、設立黨組,作為法院的領導機構,法院黨組必須服從同級黨委的領導。

(二)央地關系中的中央統一領導制

以上分析,僅解決了地方法院嵌入地方黨的領導體制中,形成以塊塊管理為主的同級黨委領導制,還未解決地方黨委的意志如何集中統一于中共中央,即央地關系的問題。由于在地方實行黨委一元化領導,地方人大、政府等均須服從同級黨委的領導,故央地關系的核心不在人大系統和政府系統,而在“黨中央與地方黨委的關系”①強世功:《中國憲法中的不成文憲法——理解中國憲法的新視角》,載《開放時代》2009年第12期。。央地關系“最終是黨內關系,是中國共產黨中央委員會和省、市、縣/區委員會的權力層級關系”②劉忠:《條條與塊塊關系下的法院院長產生》,載《環球法律評論》2012年第1期。。這種黨內關系,采取的是分級歸口管理的方式,實現中央集中、統一的領導。其中的“分級”,是將地方到中央劃分為多個級別,“歸口”是將各個國家的政權機關劃分為多個類別,分別對口黨的相應職能部門,由后者進行管理,如公檢法等構成的“政法口”由黨委政法委進行管理等。

仍以地方法院為例,在干部(“人”)的歸口管理上,其經歷了由組織部還是政法工作部管理的爭議;在業務(“事”)的歸口管理上,其經歷了從政法分黨組到政法小組管理的變化,最終形成組織部管“人”、政法委管“事”的歸口格局,最終歸于同級黨委領導。③侯猛:《當代中國政法體制的形成及意義》,載《法學研究》2016年第6期。按照民主集中制原則,下級要服從上級、全黨要服從中央,地方黨委對包括法院工作在內的政法工作的歸口管理,要逐級向上級黨委報告,最終服從中央的集中統一領導。如此以來,我國語境下的央地關系,是通過黨內的條條管理實現了地方上塊塊管理的任務,進而實現由中央集中統一領導下的對地方政治社會的整合與治理。從縣、市、省到中央,其劃分為四個層級,就是四個上下相連的三棱錐形,該連結點就是下級服從上級、全黨服從中央的民主集中制。此乃以同級黨委為核心的審判外部關系的制度根源。

三、審判外部關系的法治化轉向

從陜甘寧邊區時期算起,以黨委為核心的審判外部關系的制度設置,是經過革命——建設——改革后,對司法制度建設的經驗積累和教訓汲取,在維護地方國家政權、推動社會進步發展中發揮了極其重要的作用。但時至今日,司法領域出現了一些問題,“司法不公、司法公信力不高問題十分突出”,“司法不公的深層次原因在于司法體制不完善、司法職權配置和權力運行機制不科學”等①習近平:《關于<中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定>的說明》(2014年10月20日),載《求是》2014年第21期。。因此,十八屆三中全會以來,中央多次部署深化司法體制改革,確保人民法院依法獨立公正地行使審判權。改革司法權力管理體制,繞不開包含審判外部關系的政法體制。根據中央的部署,在推進審判外部關系改革中必須堅持和加強黨的領導,這是毋庸置疑的,也是本文相關論述展開的前提和基礎。十八屆四中全會決定指出,“社會主義法治必須堅持黨的領導,黨的領導必須依靠社會主義法治”,習近平亦多次在關于法治工作的講話中強調,“在堅持黨對政法工作的領導這樣的大是大非面前,一定要保持政治清醒和政治自覺,任何時候、任何情況下都不能有絲毫動搖。我們既要堅持黨對政法工作的領導不動搖,又要加強和改善黨對政法工作的領導,不斷提高黨領導政法的能力和水平”②習近平:《在中央政法工作會議上的講話》(2014年1月7日),載中共中央文獻研究室編:《習近平關于全面依法治國論述摘編》,中央文獻出版社2015年版,第20頁。。那么,如何在黨的領導下進一步改善審判外部關系,提升黨運用法治思維和法治方式領導法院工作的能力和水平?黨的領導的總原則是,“把黨的領導貫徹到依法治國全過程和各方面,堅持黨的領導、人民當家作主、依法治國有機統一”③習近平:《加快建設社會主義法治國家》(2014年10月23日),載《求是》2015年第1期。。根據十八屆四中全會《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》中關于貫徹黨的領導的概括④即“三個統一”和“四個善于”,“必須堅持黨領導立法、保證執法、支持司法、帶頭守法,把依法治國的基本方略同依法執政的基本方式統一起來,把黨總攬全局、協調各方同人大、政府、政協、審判機關、檢察機關依法依章程履行職能、開展工作統一起來,把黨領導人民制定和實施憲法法律同黨堅持在憲法法律范圍內的活動統一起來,善于使黨的主張通過法定程序成為國家意志,善于使黨組織推薦的人選通過法定程序成為國家政權機關的領導人員,善于通過國家政權機關實施黨對國家和社會的領導,善于運用民主集中制原則維護中央權威、維護全黨全國的團結統一”。,具體到審判外部關系領域,進一步堅持和改善黨的領導,就是要做到“兩善于一支持”,即善于使黨的主張通過法定程序成為國家意志,變成成文的法律規定,作為人民法院行使審判權的依據來源;善于使黨組織推薦的人選通過法定程序成為人民法院的組成人員,確保法院組成人員服從黨的指揮;支持人民法院與其他機關依照憲法獨立負責、協調一致地展開工作,確保人民法院依法獨立公正地行使審判職權。

堅持并改善黨對審判外部關系的領導,發揮好“兩個善于”、堅持好“一個支持”,應當以什么樣的方式或依托什么樣的手段進行?這需要放在“國家治理體系和治理能力現代化”框架中進行思考?！敖ㄔO社會主義法治國家是實現國家治理體系和治理能力現代化的必然要求,也是全面深化改革的必然要求,有利于在法治軌道上推進國家治理體系和治理能力現代化,有利于在全面深化改革的總體框架內全面推進依法治國的各項工作,有利于在法治軌道上不斷深化改革?！雹倭暯?《關于<中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定>的說明》(2014年10月20日),載《求是》2014年第21期。學界對“國家治理”的內涵有不同界定,但從根本上說,國家治理“就是人民當家作主,通過全國人民代表大會和地方各級人民代表大會,執掌國家政權、行使國家權力、管理國家事務的制度安排和活動過程”②李林:《依法治國與推進國家治理現代化》,載《法學研究》2014年第5期。。國家治理包括國家治理體系和國家治理能力兩個方面,前者是黨領導人民治理國家的制度體系,后者是運用國家制度治理社會各方面事務的能力,兩者集中體現著一個國家的制度和制度執行能力。國家治理的現代化,是要實現國家治理體系和治理能力的法治化、民主化、科學化和信息化,核心是國家治理的法治化。③胡建淼:《國家治理現代化關鍵在法治化》,載《學習時報》2014年7月14日第005版;陳金釗:《國家治理體系法治化及其意義——兼論法律方法的功能》,載《法律方法》2014年第1期。具體到本文的主題,改善黨對審判外部關系的領導,就是要使這種領導體系和領導能力現代化,核心是使之法治化。

四、審判外部關系轉向的落腳點

(一)對落腳點的選擇

以法治化方式堅持和改善黨的領導,主要是做到“兩個善于”和“一個支持”。就前一個“善于”,黨的主張來源于黨對社情民意的歸納與表達,來源于對社會治理需求和社會發展規律的把握與總結,并且可能已經明確成為了黨執政的路徑、方針、政策,但黨的主張并不能直接成為國家意志或國家法律,不能直接成為人民法院審判權的行使依據。建國后依政策治國、靠運動治國,依政策辦案、依文件辦案的歷史教訓殷鑒不遠。改革開放后,尤其是黨的十五大以來,黨中央高度重視依法治國,要求落實依法治國的基本方略,建設社會主義法治國家,并且要求“更加注重改進黨的領導方式和執政方式”,特別是提出“依法治國,首先是依憲治國;依法執政,關鍵是依憲執政”。因此,我們必須找到將黨的主張和政策變為國家法律的途徑。這一途徑,就是立法的方式,通過科學民主的國家立法程序將黨的意志國家化,成為國家的意志。對此,十八屆四中全會提出,要“加強黨對立法工作的領導,完善黨對立法工作中重大問題決策的程序。凡立法涉及重大體制和重大政策調整的,必須報黨中央討論決定。黨中央向全國人大提出憲法修改建議,依照憲法規定的程序進行憲法修改。法律制定和修改的重大問題由全國人大常委會黨組向黨中央報告”。以立法的方式表達黨的主張和意志,實現對審判工作的領導,必然落腳于人大制度。

就推進審判外部關系法治化變革中的后一個“善于”,按照黨管干部原則,要使黨組織推薦的干部人選成為審判機關的領導人員。中國共產黨既是領導黨,又是執政黨,不僅抽象地行使國家權力,也具體地執掌國家權力?！包h具體地行使國家權力不是通過黨組織、黨員干部直接地向國家、社會和人民群眾發號施令,也不能使黨的決議和各級黨組織的紅頭文件成為全體人民直接的行動依據。在依憲執政和依憲治國的雙重要求下,黨管干部的原則主要體現在黨通過行使對干部的推薦機制,使黨的重要干部成為不同國家政權機關的公務人員,并通過黨的組織紀律監督黨員干部的行為?！雹儋R海仁:《論中國共產黨領導法治化》,載《河北法學》2016年第4期。黨推薦的干部要成為人民法院的組成人員,必須通過法定的程序,依據現行《憲法》《法官法》等②參見《憲法》第62、63、67、101條,《人民法院組織法》第35、36條,《法官法》第11條等。,該法定程序就是人大及其常委會的選舉和罷免程序、提請和任命程序。以法治的方式,將黨推薦的人選作為人民法院的組成人員,也將落腳于人大制度。

就推進審判外部關系法治化變革中的“一個支持”,要求黨委支持審判機關依法獨立行使審判權。人民法院作為行使審判權的國家法定機構,履行法定職權和法定任務,必須以合法性為前提。憲法和法律凝結著黨和人民的意志,系黨領導人民制定的,黨也應當領導人民執行憲法和法律,因為此時執行憲法和法律本身,就是貫徹黨和人民的意志。黨的執政方式在司法領域的體現,就是人民法院應當依照法律行使審判權。同時,黨自身也必須在憲法和法律范圍內活動?！拔覀凕h是執政黨,能不能堅持依法執政,能不能正確領導立法、帶頭守法、保證執法,對全面推進依法治國具有重大作用?！雹倭暯?《在十八屆中共中央政治局第四次集體學習時的講話》(2013年2月23日)。黨支持司法,就是支持審判機關依法獨立行使審判權,“首先是指各級黨組織不干涉司法機關的工作,其次是指防止其他機構和個人干涉司法機關的獨立工作”②賀海仁:《論中國共產黨領導法治化》,載《河北法學》2016年第3期。。支持司法,除了通過黨委政法委等途徑外,亦可考慮通過人大及其常委會的途徑。

從上述三個層面來看,審判外部關系的法治化改造可以落腳于地方人大制度,換言之,可以在堅持和加強黨的領導的基礎上,借助人大這一法定的民主程序,完成對審判權行使的實質與形式合法性的塑造。從根本上講,中國共產黨作為執政黨、領導黨,是人民意志和利益的代表,實際掌握著國家的“政治主權”,而經由人大選舉所生的“法律主權”亦是人民意志和利益的代表,該兩種“主權者”的不同表現形式統一于黨對人大工作的領導。如此,人大通過法定程序,將黨的政治決定法律化,將黨的政治意志上升為國家意志。目前,黨的干部擔任地方人大常委會負責人,人大代表及常委會委員中黨員占絕大多數,黨有條件通過法定的民主程序貫徹自身的意志。③林鴻潮:《堅持黨的領導和建成法治政府:前提和目標約束下的黨政關系》,載《社會主義研究》2015年第1期。并且,相關的重要事項向人大的推薦權掌握在地方黨委手中。如此設置,是在堅持黨的領導的前提下,對黨的領導方式和執政方式的規范化與現代化。那么,地方法院與地方的關系就可劃分為與同級人大的直接關系和經由同級人大的間接關系。直接關系以人大對法院組成人員人選的任免、對司法經費預算的審批、對法院工作報告等的審議為途徑,間接關系經由人大實現,將地方黨委對法院“人”的管理和地方政府對法院“財”的控制等通過人大這一民主程序進行。

(二)所選落腳點的優勢

以法治化方式,調整地方法院與外部各主要權力之間的關系,落腳于人民代表大會制度,具有如下優勢。

其一,符合現行憲法對地方人大制度的設置。雖然會對現有人大制度作些許調整,但仍將停留在現行憲法搭建的整體框架之內,不改變司法權力來源于地方民意代表機構的歸屬,免去大幅度修憲帶來的制度沖突與秩序動蕩。該思路認為,現有人大制度設置蘊含了人民主權和賦予地方一定自治權限的制憲理念,符合國土極其遼闊、地域地理文化差異顯著、地區經濟社會發展極度不平衡的當前實際。該分析隱含了一個前提認識,即以人大制度為代表的政治法律上層建筑基本符合當前經濟社會發展的需要,與生產力發展、發達的狀況基本適應,仍然具有極大的生命力和極強的適應性。經濟已經發展到相當的水平,民眾的權利觀念、民主意識、自主精神得到了極大的啟蒙、發展和覺醒,包括政治權利在內的各類權利訴求必將快速增長。介于私人領域和公共權威之間的公共領域正悄然興起,成為多元社會參與國家生活的重要空間。①馬長山:《當下中國的公共領域重建與治理法治化變革》,載《法制與社會發展》2015年第3期。而根據十八屆三中全會以來的決策部署,目前正在進行著以“經濟性分權”為核心的深度市場化改革,著眼于政經關系的調整。②袁超:《司法中央化與經濟性分權——規制地方政府間“共謀”關系的制度改革邏輯》,載《探索與爭鳴》2014年第4期。另外,中央政府向地方政府進行行政性分權,大量的行政管理權力逐漸下放至地方政府甚至基層政府。近四十年來的經濟社會改革實踐也已證明,賦權地方進行探索、充分發揮地方的主動性,是進行現代化建設的一條成功經驗。在規范權力運行、防止權力濫用的政治性改革領域,同樣需要調動地方的積極性。激活地方人大的權利保障、權力監督系統,讓人大成為地方權力的中心、成為實現人民當家作主的舞臺,將成為不久將來的改革選項。③季衛東:《通往法治的道路:社會的多元化與權威體系》,法律出版社2014年版,第91～109頁。對審判外部關系的改革,應當以有利于加強而不是削弱、建設而不是損害人民代表大會制度為基本政治方向。④劉松山:《地方法院、檢察院人事權統一管理的兩個重大問題》,載《法治研究》2014年第8期。

其二,契合黨的領導的完善趨向。十八屆四中全會決定指出,“黨的領導和社會主義法治是一致的,社會主義法治必須堅持黨的領導,黨的領導必須依靠社會主義法治”。那么,如何依靠社會主義法治建設來堅持和改善黨對依法治國事業的領導?就是要求黨要依據憲法法律來治國理政,以憲法法律來規范黨委與人大、政府、法院等之間的關系。共產黨通過各級黨委行使對國家的領導權,同時,作為代表人民的代議機關,人大又是國家權力機關而掌控著其他國家機關。因此,理順二者關系,是理順黨和人民及整個國家關系的基礎。根據黨的政治體制改革的經典文獻,理順二者關系的方向,就是要“把人大及其常委會建設成有權威的國家權力機關”①蔣勁松:《論黨委與人大關系之理順》,載《法學》2013年第8期。。理順二者關系的方式就是法律化,“以法律規制黨委對人大及其常委會的領導關系,而黨委及其領導人要與人大方面一樣,嚴格遵守這些法律”②蔣勁松:《論黨委與人大關系之理順》,載《法學》2013年第8期。。黨不再直接向國家、社會和人民群眾發號施令,而是以間接的方式進行領導,并且使這種領導制度化、法律化。如此,從積極方面講,讓司法權獨立行使,能夠增大社會的信任,提升司法的權威性和公正性,維護基本的社會秩序和政治秩序;從消極方面講,能夠“在一定程度上切割社會矛盾與主導政治力量之間的聯系,避免社會矛盾中所潛含或蓄積的沖突和對抗直接指向主導政治力量,進而形成對政權或執政者的不滿和抱怨”③顧培東:《當代中國司法生態及其改善》,載《法學研究》2016年第2期。。這不僅不會損害黨的領導,還將利于黨的領導的鞏固與提升。這是未來改善黨的領導的方向,上述調整地方法院與外部各項權力之間關系的法治化思路契合這種黨的領導的完善趨向。

其三,避免司法權地方化改革“去除論”與“改良論”的弊端?！叭コ摗闭J為,司法權系中央事權,當前司法領域存在地方保護的根源在于司法的地方化,故應去除地方化,切斷地方法院與地方的聯系。筆者在另一篇文章中對“去除論”的立論偏差及危害后果作過剖析,此處不作贅述。④孟高飛:《司法權中央化改革的誤區及修正》,載《山東青年政治學院學報》2016年第6期?！案牧颊摗闭J為,現有司法權地方化的設置有著法律和法理上的依據,進行適當改良即可。就法律依據而言,《憲法》第2條、第3條、第101條、第104條、第123條、124條、第127條、第128條等系地方化的憲法依據,該依據為《人民法院組織法》《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》《各級人民代表大會常務委員會監督法》等所細化。就法理依據而言,地方性是作為國家主權一部分的司法權在地理空間上的表達,司法權地方化是法院地方性的實踐表達,是法院地方性制度的功能運用。⑤李小萍:《論法院的地方性》,載《法學評論》2013年第3期。司法權地方化與司法地方保護不存在必然關聯,地方國家權力橫向制約的制度安排虛化,才是地方政府介入司法的深層次原因。以“司法垂直化”來抵御“司法地方化”的想法,未能理解“主權者的自我約束”的理念。①王怡:《憲政主義:觀念與制度的轉捩》,山東人民出版社2006年版,第340～341頁。改良論推出了一些改革措施,比如在案件管轄上,嘗試行政案件和重大商事案件的提級管轄、集中管轄、異地管轄等;在行政訴訟上,要求健全行政機關依法應訴、支持對行政案件的受理、尊重并執行法院生效裁判的制度;在公檢法關系上,要求優化偵查權、檢察權、審判權、執行權的配合與制約機制,推進以審判為中心的訴訟制度改革;在干預防范上,出臺《領導干部干預司法活動、插手具體案件處理的記錄、通報和責任追究規定》等制度;在司法責任上,要求建立健全司法人員履行法定職責保護機制等。但是,改良論提供的上述舉措等,多是細枝末節式的修修補補,是在技術層面的適度微調。并且,比如,行政首長出庭應訴等創新舉措更多停留在宣傳層面,更多只是象征意義,對地方行政的約束、制衡作用較弱。而審判外部關系以法治化方式轉向以人大制度為落腳點之后,保留司法權地方化的制度設置,將免去“去除論”面臨的各種障礙和可能帶來的意外后果;將逐漸激活人大制度的監督功能,約束并規范地方主要權力對審判權的干預和制衡,從而避免“改良論”的過于軟弱和無力。