創新應用型高校治理結構的思考

李德才

(合肥學院 中德應用型高等教育研究與交流中心，合肥 230601)

1 問題的提出：應用型高校治理結構創新的必要性分析

從公共管理的視角看，治理是為了應對國家和市場協調機制的失靈而產生的新管理思路和新管理方案。換言之,當社會公共秩序失范或紊亂時，都必須要對已有的社會治理方式進行變革。事實上，在世界范圍內任何一個國家或社會組織的治理方式都在隨著時代的變化而發生著不同程度的變革。

大學作為一類特殊的社會組織，其存在和發展有著自身的規律性要求。大學就其本質屬性而言，它不是行政機關，也不是經營性單位，而是一種學術性組織，其核心任務是培養高級專門人才和進行科技與文化創新。在現代社會環境下，高等院校還被賦予了社會服務職能，盡管如此，對高等院校的管理不能簡單地使用行政化的一套方法，也不能完全適用于市場化運作的一套做法。正是因為如此，高校去行政化的呼聲此起彼伏，反對教育產業化的聲音也不絕于耳。這些現象的背后，透露出高校行政化傾向已經比較明顯，透過這種現象可以看出高等教育管理存在著某種失范甚至在某些方面存在著失序的問題。

隨著科技革命的發展，產業革命尤其是信息革命風起云涌，人們的思想觀念和生存、生活、工作方式都發生了翻天覆地地變化，教育革命也接踵而至。時下，高等教育的理念、教育模式、教學內容、教學方法、教學途徑等，都與以往不盡相同。在此形勢之下，對高等教育事業特別是對高等院校的管理，必然會要求發生根本性的轉變。

應用型高校是高等院校體系中的一個重要類型，它與學術型高校相對應而存在，其主要任務是培養以知識輸出為特征的應用型人才。應用型高等教育的辦學宗旨，是以社會經濟的發展需求為導向，以產教融合為主線，以校企合作為依托，主動對接企業和產業，體現地方性與行業性，突出應用性和實踐性，為社會發展特別是地方經濟文化發展培養高素質的專業人才。應用型高校的本身屬性和特殊使命，決定了其治理方式創新的必要性和必然性。

首先，應用型大學的辦學主體是多元化的，除了政府、高校之外，其他社會組織尤其是企業和境外合作辦學單位也成了辦學主體，因此，原有的對大學的管理方式已經不適用于當下應用型高等的發展需要。在對大學的管理方面，以指揮和命令為主的行政管理方式已經不合時宜。其次，應用型大學的辦學體系是開放的，不僅要與地方經濟緊密結合，還要以行業、企業的需求為導向，而且還要瞄準最新的科技前沿，具有國際視野，開展國際交流。因此，傳統意義上的以學術研究和學科建設為主要抓手的大學管理制度也顯得過時。第三，應用型大學的辦學模式是全新的，諸如企業在大學建立嵌入式實驗室，大學在企業建立教學實踐基地，以及“雙師型”教師隊伍的建立、“訂單式”人才的培養，等等，都是新形勢下應用型人才培養的創新舉措。這也必然要求新的管理模式與之相適應。綜上所述，應用型大學在我國是一種新型大學，其辦學主體、辦學模式、師資隊伍結構、人才培養規格等都與學術型大學有別，因此無論是大學的外部管理方式，還是大學的內部治理方式都必須予以轉變。

2 問題的關鍵:應用型高校治理結構創新的維度和任務

治理作為一種新理論范式是有別于管理的,無論是在內涵上還是在形式上二者都有顯著的不同。從來源上看，管理產生于權力，而治理產生于權利；從主體上看，管理的主體是權力部門，而治理的主體是利益相關者；前者往往是單一性主體，而后者則常常是多元化主體。從形式上看，管理具有組織、指揮、協調、獎懲等外在特征，而治理則以共同參與、民主協商、互動自律為表征?！肮芾韽娬{過程運行的控制性，注重服從和執行；而治理離不開兩個前提:一是成熟的多元管理主體的存在以及它們之間的伙伴關系，二是民主、協作和妥協的精神?！盵1]

中國大學治理理論的興起，既有深厚的社會時代背景，又基于迫切的現實需要。黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出“推進國家治理體系和治理能力現代化”，黨的十九屆四中全會作出的《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度 推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》更加明確強調要“堅持和完善共建共治共享的社會治理制度”。這一總目標的設立，為各領域改革指明了方向。與此同時，我國社會發展新形勢以及高等教育發展的新變化，對傳統大學管理模式也帶來了許多新挑戰。高等學校投資辦學主體的多元化，辦學形式的多樣化，辦學機制的靈活化，無不要求管理體制的改革和創新，大學治理理論正好暗含了這一訴求。

愛丁堡大學深深扎根于愛丁堡這座古城的肌理之中，城內的許多建筑都屬于這所大學，城市和大學和諧地融合在一起。

當前中國的大學分為公立大學和私立大學兩大類，僅以公立大學為例，中央和地方政府、以校長為代表的大學管理層、以教師為代表的教職工群體、學生群體和以企業為代表的合作辦學者以及境外合作辦學組織，已經構成其多元的利益主體，這當然不適宜再沿用原來的一套高校管理辦法，重構或形成大學治理結構已經成為時代的要求和歷史的必然。其首要任務，就是要“以轉變政府職能為突破口，以構建政府、高校、社會新型關系為核心內容，進而形成政府客觀管理，高校自主辦學，社會廣泛參與的和諧共治新局面?！盵1]

大學治理分為外部治理和內部治理兩大方面，外部治理主要是指理順大學與政府、社會(企業)、合作單位(國外大學)的權責關系，達到共同參與、民主協商、互動發展的目的；內部治理主要是要厘清行政與學術、學校與院系、管理者與教師以及學生的權利關系，實現責權利相統一、科學管理與人文關系相協調、規范要求與主動作為的目標。鑒于應用型大學的實際狀況，創新其治理結構起碼應該從四個維度來考慮。一是要合理構建政府與學校的關系。應用型高校一般由地方政府(或行業)投資興辦，作為辦學主體，地方政府(或行業)享有對大學的主導權，這一點毋庸置疑。應用型高校必須要主動服務地方(或行業)的經濟社會發展，自覺接受地方政府(或行業)的指導，滿足其人才及成果轉化的需求。同時，應用型高校作為辦學實體，必須擁有自主發展權。它與地方政府(或行業)的關系并不是簡單的上下級關系。學校的發展主要應該遵從于教育和教學規律，以培養人才為中心，以立德樹人為己任，而不能僅僅聽從于地方政府(或行業)的服務指令。二是要科學建立高校與社會(企業)的關系。產權融合，校企合作，是應用型高校的特色和優勢，從這一層面上說，高校與企業是合作辦學的伙伴。作為彼此獨立的主體，校企各有自己的利益關切和職責任務。如何科學劃分雙方的權利和責任，充分調動彼此的辦學積極性，這是創新應用型大學治理結構的一個重要方面。三是要正確處理行政權力與學術權利的關系。我國公立大學是一種具有特殊屬性的社會組織，既是學術共同體，又被賦予了行政單位的一些職責，不僅要教書育人，開展學術任務，而且要管人管事，保證教育事業健康發展。因此，在大學內部行政權力與學術權利都不可或缺，且二者互相不能取代。若行政權力過大，而學術權力弱化，即行政化色彩濃厚，則學術創新活動將會受到不良影響。反之，行政權力弱化，將會導致管理的缺位，則可能出現教學活動及學術活動失序的局面。這二者之間需要尋求一個平衡點。目前，應用型高校在這方面存在的普遍性問題是行政權力遠遠大于學術權力，后者往往弱化成了前者的附庸。四是要明確界定校級權力與院級權力的關系。長期以來在校院關系中，校級權利很大，處于強勢和支配地位，而院系一級權力有限，基本處于弱勢和被支配的地位[2],這極容易導致大學內部的行政化現象，同時也極大地挫傷了院系一級的工作主動性和積極性，不利于學術活動的創新。只有明確界定校級與院系一級的權利，才能充分調動好學校和院級兩個主體層面的積極性和創造性，這是改變傳統校院治理關系的重要方面。

在上述四大關系中，政府與大學的關系、大學與社會的關系，涉及到辦學資源、辦學條件、辦學環境等方面，事關大學的生存與發展，因此，應是應用型高校治理結構創新需要特別關注的問題。而行政權力與學術權力的關系、校級權力與院系權力的關系，涉及辦學規律、辦學水平、辦學質量等方面，事關大學的生存質量和發展前途，因此，應是應用型高校治理結構創新需要慎重處理的問題。據此，應用型高校治理結構創新的中心任務就是要更新觀念、理順關系、優化結構。首先是要更新大學管理觀念。一是政府要更新對高校的管理觀念，變指揮型管理思維為指導性服務思維；二是學校要更新對院系的管理觀念，變層級型管理方式為扁平化管理方式；三是職能部門要更新對教師和學生的管理觀念，變行政式管理風格為服務式管理風格。其次是要理順大學的內外關系。一是要理順政府與大學的關系，即科學處理投資主體與辦學主體的關系；二是要理順大學與企業的關系，即合理構建主辦方與參與方的關系；三是要理順大學內部的各種關系，包括黨的領導與行政首長負責的關系、統一管理與自律自治的關系，等等。再次是要優化結構。這不僅包括優化治理結構和權力結構，而且包括創新資源的配置結構和運行支持結構。結構決定功能。不同的權力結構和組織模式，必然會帶來不一樣的工作過程和工作效果。目前高校內部的階層制結構和層級化設置，必然會引發行政化的傾向。

3 問題的破解:應用型大學治理結構創新的價值取向與目標指向

“治理的本質是彰顯基層民主性，體現基層責任險，其精髓是多元參與，合作協商，高效達成組織目標?！盵3]“中國大學治理方略的核心任務是構建政府宏觀管理，高校自主辦學，社會廣泛參與的高等教育治理新格局?！盵1]基于大學治理的主旨要求，結合應用型高校的自身特點，應用型大學治理結構創新必須恪守如下價值取向。

3.1 溝通協商，共同治理

如前所述，應用型大學的辦學主體是多元的，地方政府或中央政府是興辦主體，大學是實施主體，企業是參與主體，國外大學是合作主體，除此之外，教師是育人主體，學生是學習主體。如此眾多的主體必須要在充分溝通協商的前提下，達成統一意志，形成共同治理的機制，才能調動多方辦學主體以及教師、學生的積極性，為應用型人才的培養獻計出力。

溝通協商，共同治理，是社會治理理論的一個核心原則，也是社會發展的一大歷史趨勢。社會利益主體的多元，必然要求以民主協商為基礎的社會治理理論的創新。應用型大學較之于傳統大學，其利益主體更加多元，對于辦應用型大學不可或缺的一個重要條件即企業的參與而言，沒有其主體價值的體現，真正的校企合作不可能實現。當然，在應用型大學的多元辦學主體中，也并不是彼此之間在決策和治理中的地位、作用完全相同。共同治理，是政府宏觀指導，高校積極主導，社會主動參與，各司其職，各盡其能的一種有效運作的狀態。目前，共同治理還只是理想化狀態，或者說是一種價值追求，要想真正達到這種狀態，還必須要通過深化高校的綜合改革來實現。對于應用型大學而言，首要的是將服務地方、服務企業、對接行業產業作為重要目標，加強與地方政府、企業的合作，形成共贏局面。對于地方政府而言，要在有限政府理論的指導下，對高等院校實行“有所為，有所不為”的政策，明確自己的工作定位，把有些本來應該屬于高校的權利下放給大學，充分尊重其辦學自主權；與此同時，制定政策鼓勵和支持企業參與辦學，使之為推動應用型高等教育發展和促進地方經濟社會的長足發展作貢獻。

3.2 協議授權，分層治理

在大學內部治理結構中，“學校與院系的關系是最關鍵、最核心的一對關系”[3]。由于大學在本質上是學術機構和育人基地，而院系又是大學學科建設和專業建設的前沿哨所和創新重鎮，因此，院系就成了大學重要職能的主要承擔者。從組織構成上看，學校是由若干院系組成的，大學各種職能和作用的發揮，也主要是通過院系的具體實施來實現的。由此可見，各院系的職能發揮如何，將直接決定著學校的辦學效率和辦學效益。也正因如此，“《國家教育產業發展‘十三五’規劃》將‘推動高等學校進一步向院系放權’作為落實學校辦學自主權，激發學校辦學活力的重要舉措予以強調?！盵4]

但是長期以來，大學與院系的關系問題一直是高等教育界關注和討論的熱點，二者關系不明晰，學校權力遮蔽和消弭院系權力是制約辦學積極性和創新主動性的最大障礙。由于應用型大學的最大特色和優勢在于“校企合作，產權融合”，而專業是校企合作的切入點，學科是產教融合的契合點，因此，應用型大學創新治理結構的首要任務，便是厘清學校與院系的權責關系。學校應通過簽訂協議的方式，向院系一級合理授權，以充分調動院系一級的辦學積極性和創新能動性，釋放其活力?！爱攧罩笔且淖儗W校權力擠占院系權力的慣性，推動權力向院系基層組織流動，尤其是學校權利的重心一定要落實到院系，彰顯院系人才培養和發展高深學問的主體性和責任性”[3]。

大學是事業法人單位，校長是法定代表人。校長，對外代表學校，對內是行政長官，擁有決策、指揮、組織、協調等權力，這既是法律賦予的權力，也是保證大學高效運轉的需要。校長是學校的象征，并不僅僅是一個人，其代表的是學校的權利。當前，在大學內部，校長以及副校長、職能部門擁有資源配置、職稱評定、組織指揮權，且已經固化為制度安排。如何通過制度創新，校長合理向二級院系和學校學術委員會、教學委員會等組織授權，優化大學內部權力結構，將管理重心下移，變垂直型的行政管理方式為民主化的分層治理方式，是需要研究的重大課題。

3.3 合理配置，學政互補

當前，要求高等院校去行政化的呼聲不斷，其本質是呼喚大學要回歸到學術本位上來。大學作為一種社會組織形式，雖然具有行政管理職能，但說到底它還是學術機構和育人的地方，在根本上不同于行政機關。這就決定了大學首先要遵循教育教學規律，學術及科研活動要遵循科學研究規律。高等學校必須要恪守以學生為本，以教師為依靠，以教學為中心，以創新為發展動力的思想，淡化權力觀念，增強服務意識。教師是立教之本、興教之源，他們不僅處身于教學、科研第一線，了解發展實情，有發言權，而且還是教學和學術活動的主力軍，因此在專業建設、學科發展方面必須要注重傾聽教師的呼聲，尊重教授、學者對辦學的意見和建議。

理想化的大學內部治理結構，不僅要求校院(系)兩級的權力分配合理，而且要求“按照學術權力與行政權力相協調的原則，科學厘定不同權利類型及權利主體的治理意涵?！盵1]行政管理系統(部門)行使資源分配權力，教學與學術系統決定專業建設和學科發展重點，二者各司其職，相輔相成。以院系一級為例，如果通過治理體系改革與創新，使行政權力與學術權力在管理者、教師等核心主體之間有效配置，形成互動，則運行效益將會大大提高。若院長(系主任)代表管理者群體行使決定、指揮權，以教授為代表的學術性組織履行學術決策、咨詢之責，彼此密切配合，形成合力，則利于營造學教互補，相得益彰的局面。

3.4 依法治校，規范運行

優化和創新大學治理結構必須依法有序進行。我國《教育法》《高等教育法》既對高等院校的發展條件、教學體系、主要任務等作出了規定，也對大學管理者和教師的權利與義務等提出了明確要求，這是應用型大學創新治理結構的根本依據。

在建立現代大學制度，落實大學辦學自主權，依法治校與創新大學內部治理結構過程中，制定、完善和落實“大學章程”是一個十分重要的因素。國務院發布的《關于開展國家教育體制改革試點的通知》明確提出要“推動建立健全大學章程，完善高等學校內部治理結構”。高等教育界也普遍認為，大學章程是實現大學治理的根基，是保證大學獨立人格和自治傳統、維護學術自由、完善大學治理結構的重要舉措。[5]依章程辦學是依法治校、規范運行的重要體現。堅持依法治校，首先，要堅持和維護黨委領導下的校長負責制，學校重大事項必須要經過黨委集體決策，在行政指揮方面要維護校長的治校權威，保證其權利的實現。其次，要保證和體現教師的主體地位，最重要的是尊師重教，尊重學術，發揮好教授治學的獨特作用，按大學發展的規律辦學。再次，要真正體現以學生為本，充分研究和滿足學生的成長成才需要，尊重學生的人格，保護好學生的自主精神和自我管理愿望。

應用型大學在我國屬于新型大學，這不單是指其辦學理念新、辦學模式新，而且要求其治理結構上也應該煥然一新。為了適應于應用型人才的培養，這類大學應當在創新大學治理結構方面取得突。具體而言，可在如下三方面作出有效探索。

3.4.1 構建大學治理結構新格局

宏觀而論，重構政府、高校、社會三方關系，力圖形成政府正確引導辦學，學校依法主導辦學，社會積極參與辦學的局面。在這一層面上，政府支持大學落實辦學主體地位是關鍵，而國家立法規定企業等社會組織在校企合作辦學中的權利和義務是保證，從這個意義上看，構建大學治理結構新格局，政府的態度和做法至關重要。在大學內部如何合理設置機構，如何有效配置資源，如何科學厘清校級與院級的權利界限，也是優化大學治理結構的重要方面。要力爭構建學校統籌布局，院系主導落實，教研室和研究所主動作為的運行格局。與此同時，行政權力與學術權力的邊界需要重新界定，機構的管理權與教師的自主權也應該進一步明晰。

3.4.2 建立大學治理新機制

創新大學治理結構的目標指向是實現大學的有效治理，結構重組是外在的表征，而機制重建才具有內在性旨歸，二者互為表里。要通過優化權力結構，形成有利于統籌協調、科學發展、專業建設和學術創新高效運行的機制。這種機制既要有利于貫徹上級的意圖，確保學校健康、穩定發展，又要有利于下情上傳，保證師生的積極性、創造性的充分發揮。與此同時，這一新機制還要能夠使辦學的相關利益主體(包括企業、國外合作者、政府等)各得其所，不僅讓彼此有為有位，而且使各方職責明確，承擔起相應的責任。

3.4.3 創建大學治理新模式

創新應用型大學治理結構，最終就是要創建大學治理新模式。說到底，要淡化和祛除以行政力驅動為主的管理模式，代之以創新內驅力為主的治理模式。從組織結構上看，科層管理制被解構，扁平化治理得到推行；從機構功能上看，機關化色彩被淡化，服務性功能得以強化；從院系職責上看，行政管理職能弱化，而創新發展職能加強。當然，現代大學治理模式一定是依法依規開展教學和科研活動的，各利益相關主體的職責范圍明確，彼此相互合作，且能夠形成辦學合力。