地方政府融資平臺轉型發展的實現機制

廖睿 夏紅艷 鐘矗 王國光

摘 要：當前，在國企改革“1+N”的政策體系推動下，國企改革進入深化施工期。國有企業混合所有制作為改革重要手段，在實踐探索的基礎上進一步擴圍升級、加速落地;平臺公司作為特殊類國有企業，通過引入其他所有制經濟來進行混合所有制改革，實現優勢互補、相互促進、共同發展，從而更加有效推動平臺公司轉型發展，順應國資國企改革和平臺公司轉型發展趨勢。本文在梳理混合所有制改革歷程、政策要求和實現方式的基礎上，分析了平臺公司混合所有制改革的意義，分析并列舉了平臺公司開展混合所有制改革的路徑，希望幫助平臺公司推動混改，實現轉型發展。

關鍵詞：混合所有制改革;國有企業;地方政府融資平臺;平臺轉型

一、混合所有制改革概述

從宏觀角度理解，混合所有制是公有制和多種所有制并存的一種經濟形式，顯著特點是“國有資本，集體資本、非公有資本等交叉持股、相互融合”。目前關于國有企業混合所有制改革以及相關重要政策文件和法律法規如下表1和表2所示：

二、混合所有制改革之于平臺公司的作用和意義

地方政府融資平臺公司（以下簡稱“平臺公司”），指由地方政府及其部門和機構等通過財政撥款或注入土地、股權等資產設立，承擔政府投資項目融資功能，并擁有獨立法人資格的經濟實體。平臺公司運用舉債融資的方式，在城市基礎設施、公用事業建設等公益性或非公益性建設項目中籌集建設資金，為我國經濟增長、社會發展以及有效應對經濟危機做出了不可磨滅的貢獻。但不可忽視的是，隨著平臺公司急劇膨脹的債務規模和債務增速、地方政府在資產投入、擔保等方面的違規操作以及部分銀行金融機構信貸管理不嚴格甚至缺失，平臺公司的自身發展和地方財政金融體系將面臨巨大的風險和隱患。在國家剝離融資平臺政府融資職能以及嚴格監管政府性融資和政府債務的背景下，2018年3月，財政部下發了《關于規范金融企業對地方政府和國有企業投融資行為有關問題的通知》（財金〔2018〕23號），規定國有金融企業不得違規新增地方政府融資平臺公司貸款，同時嚴格加強對作為融資主體的平臺公司的資本金審查和還款能力評估，進一步限制了平臺公司的融資能力，平臺公司作為特殊國有企業，必須進一步加快企業轉型、升級，而其中行之有效的方式就是混合所有制改革。

（一）助力平臺轉型，實現產業拓展升級

通過混改，平臺公司引入各類投資者實現股權多元化，必須考慮引進其先進的運作模式、技術、管理經驗及其他優勢，促進與平臺公司資源、政策、規模等優勢有機融合，突破創新以推進原有產業轉型和原有經營模式轉型，推動新產業業務創新和業務發展，提升產業核心競爭力，保障平臺公司轉型。

（二）減少行政干預，實現市場規律運作

通過混改，平臺公司與其他所有制經濟組建混合所有制企業，能夠進一步推進企業按市場化方式運作，調節價格杠桿、有效配置資源，很大程度上減少對平臺公司的行政化“干預”和“束縛”。同時，應牢固樹立以平臺公司的經營成效、經營業績為出發點和唯一評判標準的企業意識，在經營層、管理層以及普通員工的評價（包括選聘、晉升和薪酬等）上，嚴格按照企業既定的標準實施，有效促進企業形成良好的市場激勵和競爭機制。

（三）完善治理結構，實現高效規范運轉

經過混改，平臺公司將引入不斷發展壯大的民間資本、外資等資本形式，能夠有效促進公司完善股權結構，有效解決國有公司中長期存在的國有股“一股獨大”問題，股權結構的調整帶動治理結構更加有效制衡、規范運轉，進而帶動企業管理理念、運營機制、企業文化等各領域深刻轉變，為公司科學治理、高效決策創造了條件。除此之外，通過平臺公司股權結構的調整，平臺公司的股東會、董事會、監事會等組織機構將會更加科學合理，公司治理結構也會進一步完善，有效促進公司的健康發展。

（四）完善企業激勵機制，增強企業生命力

組建混合所有制企業，各參與主體為了共同目標而融合一體，平均主義“大鍋飯”格局已經不再適應新的形式，勢必會阻礙企業和市場的發展，相反地，必須建立、完善科學的市場化選人用人制度，再輔之以科學合理的薪酬制度、員工績效考核制度以及各種獎勵與懲罰措施，保障企業選任高質量的人才、淘汰效率低下甚至濫竽充數的職工，充分調動員工的工作積極性，激發員工的創造力，同時通過創新性激勵機制（如員工持股）增強員工內生動力，形成員工與企業利益共同體、責任共同體的利好格局，進而激發企業內生活力與動力。

（五）匹配優質資產，助力盤活國有資產

平臺公司要成功進行混合所有制改革，實現國有資產的盤活和增值，少不了外界優質資產的支持。通過篩選其中資產規模較大、債務負擔輕或無負債、現金流量充足、預期價值高的經營性資產，注入城投公司，提高該部分優勢資源的開發經營價值，幫助城投公司擴大資產規模、提升資產質量、增強盈利能力;通過引入民營資本或者外資，促進平臺公司轉換經營管理機制，改變落后的運作模式，淘汰效率低下的技術和設備，提高企業的管理經驗、管理水平，從而增強企業競爭力;通過設計協調利益關系，激勵各參與主體合力經營提升業績。在平臺公司綜合利用自身經營優勢、資金優勢以及管理水平后，國有資產的配置能力和效率將得到顯著提升，其所具有的得天獨厚的優勢和功能也將進一步被放大，從而實現盤活平臺公司國有資產的目的，促進平臺公司國有資產的運用效率與保值增值。

三、混合所有制改革的要求和實現方法

（一）國有企業混合所有制改革的要求

1.分類進行國有企業混合所有制改革

按照國資委對國有企業的分類，逐步推進混合所有制改革時，不同類型的國有企業有著不盡相同的改革要求。如表3所示：

2.分層次推進國有企業混改

首先，保證混合所有制改革在子公司層面的有序展開。尤其是對于國有企業集團公司二級及以下以技術創新、生產服務為主要行業的各級實體性企業，更應作為此次改革的重點，在國有資本引入的同時，更加有效的促進企業的技術創新、管理創新、商業模式創新，并可通過壓縮或壓減管理層級的方式來合理限定法人層級。

其次，集團公司層面在推進混合所有制改革應起到示范作用。具體而言，可以采取分領域的形式推進。在國家有明確規定的特定領域，堅持國有資本控股，形成合理的治理結構和市場化經營機制;在其他領域，鼓勵通過整體上市、并購重組、發行可轉債等方式，逐步調整國有股權比例，積極引人各類投資者，形成股權結構多元、股東行為規范、內部約束有效、運行高效靈活的經營機制。

（二）混合所有制改革的實現路徑

目前我國混合所有制改革可圍繞重組、上市、員工持股、基金和引入戰略投資者等五種形式予以實現改革目標。

1.重組

重組旨在通過對企業業務、股權、資產與債務等資源要素的重新組合安排，在優化業務和資源配置的同時為企業減負，降低負債率，增強國企的綜合競爭力，建立現代化的國企經濟體系。以兩個地方的改革為例，天津國資國企改革通過合并、劃轉、并購的形式加快產業相近、行業相關、主業相同的企業之間的重組，打造多元互動的開放格局;此外，上海改革采用的是國有控股上市公司和非上市公司開發性市場重組整合的雙向滲透模式，呈現國內國際同時的局面。國有企業重組時，應注重提升產業核心競爭力，通過整合國有企業內部資源和人員、加強各產業協同及上下游產業并購（特別是戰略聯盟、債務重組等方式）扎實拖進戰略性重組，提高重組的質量和效果。

2.上市

國資國有企業的上市與混改目標高度契合，成為混合所有制實現的另外一種卓有成效的形式，具體包括企業整體上市和核心資產上市。國企改制上市的關鍵環節是促進產權制度改革，而明確而清晰的股權結構、規范的公司管理制度、透明而公開的披露程序都能在保障投資者的利益之余改善公司治理水平，提高國企效率以及上市公司的盈利能力，打造具有國際競爭力的一流企業。另外，與上市隨之而來的資金證券化，拓展了國企的融資通道，有效地降低了資金負債率，吸引戰略投資者的投資;另一方面，上市之于員工而言，也有著不容小覷的激勵作用，鼓勵科技創新和研發創造，在混改目標實現的道路上穩步邁進。

3.員工持股

員工持股能夠最大限度地激發員工的積極性和創新性，有助于優化國有股權結構，是混合所有制實現的另一種方式，在全國范圍內都備受關注。首先，中央出臺的《關于國有控股混合所有制企業開展員工持股試點的意見》為員工持股提供了全面而細致的可操作性指導意見，明確了員工持股的形式、范圍、比例和價格等，保障員工利益和企業整體利益，共享改革成果;其次，在地方，諸如湖北、江西、廣東等省份的國資國企改革方案都將員工持股作為選擇之一，不僅如此，廣東省在中央精神指導下配套出臺的《關于體制機制改革創新試點企業一企一策方案制訂工作指引》，對員工持股的具體細節進一步予以規定，為實踐操作提供了框架性指引。

4.基金

以基金進行股權制度改革，是混合所有制改革的另一項創新性舉措。除了設立專門的產業發展基金、國企改革重組基金外，目前，政府引導基金也正在快速發展之中。政府引導基金不僅彌補了市場配置創業資本可能造成的市場失靈問題，分擔和防范市場風險，另外政府引導基金也起到了引導資金流向、聚集社會資本的作用，能鼓勵更多的資本進入到戰略性新興產業和重點行業之中，引導國有企業混合所有制改革，促進經濟結構優化，加快實體產業升級。

5.引入戰略投資者

戰略投資者的引入對目標公司治理結構的改善、產業結構升級、綜合競爭力提升而言具有重要意義，引入戰略投資者也自然成為了混合所有制經濟改革路徑的重要模式之一。戰略投資者因其擁有大量資金技術、融資和企業管理經驗，能夠給目標公司提供豐富的市場、管理和行業領域上參考，有助于發揮被投資公司的內在活力和經濟效益。國有企業引進戰略投資者可分散經營風險，增強自身抵御市場風險的能力，以及對國企治理水平的提高、資源整合、產權結構合理構建上發揮了突出功能。

四、平臺公司開展混合所有制改革的路徑

（一）選定適宜改革的平臺公司主體

作為功能性國有企業，平臺公司由于肩負地方政府投融資以服務地方經濟、社會進步的巨大使命，如全部在短時期內進行并完成混改是不可能的，尤其其中層級結構復雜的平臺公司更是如此，原因在于這樣的平臺公司作為一個母公司，又下轄諸多子公司、分公司，如要在母公司層面進行混改，難度系數可想而知。因此要合理選擇混改主體，如嘗試選擇較為適宜的下級子公司進行試點混改。而且，也不可一味地將所有子公司統統納入試點混改的范圍之中，要根據平臺公司及其子公司的業務類型來合理選擇，同時根據不同的業務類型，選擇合適的混改方式。

（二）采取適當的實現方式

股微觀上講，開展混合所有制改革，就是要從企業入手，發展混合所有制企業。對于平臺公司而言，其作為國有企業，進行混合所有制改革，是從體制上進行的戰略化改革，勢必牽涉各種錯綜負責的利益關系以及國有資產的合理有效配置，因此必須穩步推進。在總結有關混改實踐經驗后，大概有以下幾種方式來實現混改：其一，比較常見的方式是企業內部優化重組、改組換制（具體指改變組織結構和轉換運行機制），以及從企業外部引進戰略投資者（包括合作、合資等具體形式）。其二，企業上市，上市就意味著企業已經是混合制企業，因為其充分吸收了非公資本。其三，無論是否上市，平臺公司均可以通過私募、增資擴股等方式，來改變國有股獨大的局面，這種方式在本質上也是引入投資者來分散股權、優化權結構。

（三）優化法人治理結構

科學而健全的法人治理結構是保障公司穩健運行的重要基礎。為了適應市場經濟的需要，參與混改的公司有必要改變傳統的公司領導體制或家長制管理現狀，在現代企業制度的基礎上堅持思想創新、管理創新，同時綜合考慮到股東利益和其他利益相關者的合法權益，可根據公司的實踐情況，可合理安排股東、董事會、職業經理人、黨組織在混合所有制企業治理結構中的職責，完善“三會一層”的功能并切實發揮作用。除公司內部互相約束、互相制衡外，可積極探索建立外部監督的方式來進一步防范公司不當行為的發生，諸如引入獨立董事，或者是建立專業委員會，提升公司決策的科學性和合理性。

（四）構建市場化的激勵約束機制

根據市場經濟的發展規律，市場化的激勵機制往往能夠使企業充分挖掘自身潛力。由此，在經濟效益的驅動下，混改公司可積極主動地發揮自身優勢，增強市場競爭的活力和影響力。最明顯的方法是將相關人員的職位晉升、任職考核和其他物質獎勵直接與公司經營情況掛鉤。

當然，在激勵的同時還應構建約束機制，做到有的放矢，張弛有度，使混改公司在企業運營時樹立較強的憂患意識，主動降低或規避不必要的風險。通過內部監督和外部監督雙管齊下，構建全面的混改公司監督體系，保證混改公司在法律的框架內合法合規進行經營管理。

（五）創建職業經理人制度

外部優質人力資源的引入對于混合所有制改革深化具有一定的促進作用。近些年來，經營權和所有權的分離已經成為了現代公司的一個顯著特征。企業管理水平的受限、企業日益激烈的競爭都亟需公司管理水平的提高，而職業經理人制度則契合了這一需求。職業經理人豐富而扎實的專業管理經驗和專業能力是公司普通經理無可比擬的，況且職業經理人的利益與公司效益息息相關，能夠督促職業經理人更恰當的履行職能。特別說明地，平臺公司在為母公司挑選職業經理人時，需審慎選人，可優先選擇經過資格認證和評價的職業經理人。為了混改公司的長遠發展，職業經理人的理念價值應該與平臺公司企業文化互相融合，保持一致。

參考文獻：

[1]參見《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》（2013年11月12日中國共產黨第十八屆中央委員會第三次全體會議通過）。

[2]參見《國務院關于加強地方政府融資平臺公司管理有關問題的通知》（國發〔2010〕19號）。

[3]黃響林.國有企業“一股獨大”的股權改革分析[J].北方經貿，2019年03期.

[4]參見發改委：《引入民資外資 完善治理結構 國有企業改革向縱深推進》，載http：//www.gjzl.org.cn/index.php？m=content&c=index&a=show&catid=49&id=492，最后訪問日期：2019年7月15日。

[5]朱睿妮.地方債務化解的破產法路徑分析——以城投公司為視角[J].武漢交通職業學院學報，2019年02期.

[6]參見《國資委財政部發展改革委關于印發〈關于國有企業功能界定與分類的指導意見〉的通知》（國資發研究[2015]170號）。

[7]參見《國務院關于國有企業發展混合所有制經濟的意見》（國發[2015]54號）。

[8]國有企業可分為功能類國有企業、公益類/公共服務類國有企業和競爭類國有企業。其中，功能類企業重點履行基礎設施建設、資源保障、資本運營、產業平臺等特定職責，實現特定功能與持續發展雙目標。結合平臺公司的屬性、職能定位和業務范圍，大抵可將其歸類為功能類國有企業。

[9]呂秀芹，李啟春.城投公司如何開展混合所有制改革[J].https：//www.sohu.com/a/221696973_726670，最后訪問日期：2019年7月16日。

作者簡介：

廖睿（1970～ ），男，漢族，重慶人，國家發改委PPP專家，北京煒衡（成都）律師事務所高級合伙人、PPP事業部主任。

夏紅艷（1972～ ）女，漢族，四川成都人，中級審計師，成都國資委，法務與審計工作。

鐘矗（1971～ ）女，漢族，四川自貢人，高級會計師、高級咨詢師，現任成都產業投資集團有限公司總會計師，國企從事財務管理和資本。

王國光（1972～ ），男，漢族，重慶人，高級工程師，成都市交通運輸局，建設管理工作。

基金項目：2018年成都市軟科學研究項目《地方政府融資平臺轉型發展研究》，項目編號：2017-RK00-00474-ZF。