政府部門事中事后監管職能研究

近年來，淄博市臨淄區緊緊圍繞國務院關于“簡政放權、放管結合、優化服務”的精神，扎實開展相對集中行政處罰權、行政許可權改革工作，切實推進政府管理由事前審批更多地轉為事中、事后監管。

一、現行事中事后監管的主要做法

（一）監管事項“清單制”，構建邊界清晰的權責體系。按照“有權必有責、法定職責必須為”的原則，在全面厘清政府權力底數基礎上，將各部門單位面向市場主體實施的監管事項，按實施主體、監管內容、法律依據、辦理流程等內容逐項梳理匯總，形成涵蓋住建、交通等58個部門單位的309項行政監管事項權責清單;加強權責清單動態調整，做好承接取消調整的行政事項的清單調整工作，實現目錄之外無審批。截至2018年3月，區政府部門公開保留行政權力事項3161項，責任事項1149項，追責情形3104項;在健全完善“綜合清單”的基礎上，將清單編制范圍向安全生產、環境保護、投資項目等重點領域拓展，形成了“綜合清單+專項清單”互為補充的權責清單管理體系。

（二）業務辦理“雙告知”，構建審批監管的聯動體系。實行“先照后證”制度改革以來，按照“誰審批、誰監管，誰主管、誰監管”的原則，在全區全面推行“雙告知”制度，市場監管、住建、執法局等多個審批、監管部門單位聯合建立審批監管聯動機制，梳理形成了《告知書》，在企業辦理注冊登記后根據企業的經營項目、性質等，發放相應的《告知書》，詳細告知后續辦證流程，避免跑冤枉路?！陡嬷獣废路竭€專門設計承諾書，對需要后置審批的事項，由企業承諾在未取得許可證前不擅自從事相關經營活動，強化了企業的市場主體責任。同時，強化互聯網的建設與應用，實現國家企業信用信息公示系統與監管平臺信息的互聯互通，市場主體登記注冊信息及時高效通過平臺推送至相關審批、監管部門，由對應部門單位進行認領并監管，實現企業與審批、監管部門的“無縫鏈接”，形成了分工明確、溝通順暢、齊抓共管監管格局。

（三）抽查方式“雙隨機”，構建透明高效的監管體系。堅持“依法監管、公平高效、公開透明、協同推進”的原則，將“雙隨機、一公開”抽查方式作為事中事后監管的“排頭兵”，編制印發《臨淄區隨機抽查事項清單》，梳理完成全區37個具有行政執法主體資格的部門、單位隨機抽查事項401項。設計開發了“雙隨機、一公開”隨機搖號抽檢程序，建立健全“一單兩庫一細則”，實現了監管全覆蓋。同時，編辦、司法、監察等部門定期開展“放管服”工作專項督查和“回頭看”工作，確?！半p隨機、一公開”工作步入常態化。

（四）企業監管“信用制”，實行部門聯合懲戒。嚴格經營異常名錄管理工作，根據《企業經營異常名錄管理暫行辦法》，對監管中發現的未按規定履行法定義務的經營單位按規定列入經營異常名錄（狀態）。深化信用聯合懲戒，對被列入“異常名錄”企業依法在政府采購、工程招投標、國有土地出讓、銀行貸款、企業上市、授予榮譽稱號等方面予以限制或禁入措施，提高企業失信成本，真正做到“一處失信，處處受限”。2018年，全區共計972戶企業、2554戶個體工商戶、42戶農民專業合作社被列入“異常名錄”，其中554戶目前已整改到位，移出“異常名錄”，信用約束懲戒效應逐步顯現，企業責任意識不斷增強。

二、存在的問題

（一）頂層設計系統性、指導性相對缺失。隨著經濟社會的不斷發展，社會新事物層出不窮，原有的監管細則、條例相對滯后，基層在執行事中事后監管過程中，缺乏系統的指導性意見或可操作性強的標準，造成監管內容不清晰、精細化程度不夠等問題，影響監管效能。如在食品監管領域，《山東省食品小作坊小餐飲和食品攤點監管條例》，對食品小作坊、小餐飲和食品攤點做了界定，但對于進入農貿市場經營的食品攤點，雖然其完全符合“無固定門店，從事食品銷售或現場制售食品”這一概念，但由于農貿市場本身就作為一個經營主體，內部商戶是否需辦理食品備案未明確規定，各地執行標準無法統一。

（二）部分部門單位監管職能弱化，以審批代監管。2018年，在對全區黨政機構相對集中行政許可權改革調研中發現，部分部門單位對事中事后監管認識不足，習慣以行政許可、行政處罰的手段約束監管企業，對相對集中行政許可權、行政處罰權后的行政監管工作思路不清、態度不積極，導致改革期間一些工作出現空檔期，影響了政府履職、服務能力提升。

（三）存在基層監管力量不足問題。一是結構性缺編問題突出。據統計，納入調研的12家部門單位，在編人員共計343人，其中45歲-50歲131人，占比38.19%，50歲及以上115人，占比33.53%，年齡結構失衡，出現雖不缺編但一線力量不足現象。二是人手與工作量不匹配。隨著新生經營主體增長迅速，而財政供養人員“只減不增”，基層監管實現全方位、全覆蓋存在較大難度。如市場領域的監管主體，2014-2015年新設市場主體12439戶，注銷1197戶，2016-2017年新設市場主體20022戶，注銷5294戶，監管主體增長迅速，部門單位人手不夠。

（四）部門協同監管機制有待加強。從事中事后監管工作實踐來看，政府監管重點由事前審批向事中、事后監管轉移的銜接機制不協調、不到位，對部門事中事后監管履職工作缺乏監督。部分部門單位受事中事后監管認識程度差異、人員限制、公示數據應用等方面的制約，未能全面推開監管雙隨機機制，存在市場監管部門一家獨自檢查的困境。部分部門單位對“雙告知”履職盡責不到位，涉及的審批部門認領工作不積極、不主動問題頻發。此外，國家企業信用信息公示系統協同監管平臺也存在使用效率不高問題，單位較多使用上下級數據通道，大量數據沉淀在“煙囪”中不能有效共享，部門協同監管效果未能充分體現。

三、對策建議

在改革深入推進過程中，基層事中事后監管相對薄弱，客觀上影響著改革紅利釋放，急需探索合理有效的監管制度。主要有以下幾方面思考：

（一）積極推行監管立法，搞好頂層設計。一是進一步完善各領域監管法律法規及規章條例。建議加快事中事后監管條例、規章的制定出臺，在對各項監管的標準、要求全面梳理基礎上，明確監管事項范圍、監管職責、執行標準、風險防控等內容，構建權責明確、標準統一的事中事后監管體系，確保事中、事后監管與事前審批、政府內部運行規則、市場機制正常運行、現行法律框架、社會發展基礎條件等有機銜接。二是加強行政執法規范化建設。完善行政執法程序，規范執法自由裁量權，加強對行政執法的監督，做到嚴格規范公正文明執法。三是細化各部門事中事后監管制度。對職責范圍內的監管事項，按照檢查對象、內容、方式、措施、程序和檢查處理等方面進行規范與公開公示，做到對象明確、措施完善、程序規范、處理有據、監督有力，實現監管部門和市場主體雙方責任明了和監管信息對稱。

（二）統籌各類編制資源，完善人才儲備。一是創新編制資源的管理使用。將機構改革收回的空余編制統一管理，建立編制“蓄水池”，優先用于保障重點領域、重點行業、區中心工作以及人員需求較大的基層監管、執法領域。保障高層次人才專項事業編制，充分發揮高層次人才專項編制使用效益，引導各部門單位積極引進業務對口的法律、財會、計算機、商務等領域的高層次人才，保障重點領域的重點工作;二是規范編外用工管理。結合政府購買服務項目，規范編外用工的使用與管理，吸引更多的高水平專業技術人員參與社會建設與監管工作;三是加強監管隊伍的再教育、再考核工作。定期組織開展監管方面法律法規、條例規章的學習與考核，聘請專業人才進行定向授課，全面提升監管隊伍的法律素養、執法水平，切實打造監管業務的“行家里手”。

（三）突出創新監管方式，凝聚監管合力。一是提高國家企業信用信息公示系統協同監管平臺的應用。進一步推行“互聯網+政務”監管模式，對各職能部門涉及市場主體的商事登記、監管執法、行政審批等信息，在該平臺集中匯整、交叉匹配、有序共享與綜合利用，實現審批、監管的“一個平臺、一套流程”，盡快打破“信息孤島” 和“數據煙筒”，促進資源共享;二是切實發揮行業協會商會的監管作用。深入推進簡政放權，積極借鑒國外的行業協會商會監管經驗，構建既具有公共權力、承擔政府職能，又相對獨立、遵循市場自由競爭淘汰機制的行業協會商會，協助監管部門共同監管;三是加強消費者監督在內的社會監督。全面推行政務信息公示公開，暢通“8189000熱線舉報”，保障公眾的知情權與監督權，充分調動社會各方面的積極性，鼓勵自發成立互助型維權組織，通過設立一些維權組織，提升維權和自我保護能力，提升社會監管的實際效果?！鮁：CWK

關鍵詞：事中事后監管 行政審批 編制資源