我國行政壟斷法律規制若干問題分析

【摘要】：我國從社會主義計劃經濟到社會主義市場經濟轉變的這個過程中，伴隨著政治體制和經濟體制的改革，導致了行政壟斷現象的發生。本文就我國當前有關行政壟斷的立法現狀及缺陷以及相對應的規制方法進行了探討。從三個角度對行政壟斷規制提出了相關建議。我國現在還沒有完整的法律體系可以來規制這一現象的出現。要想解決這一問題，須先從政治體制上進行改革，完善反壟斷立法，建立以規制行政壟斷作為基本職能的反壟斷執法機構，突破其僅有調查權而沒有執法權的限制。這對我國經濟社會的持續健康發展有重大意義，有利于我國社會主義市場經濟的穩定健康運行。

【關鍵詞】：行政壟斷 法律規制

伴隨著我國經濟發展和政治體制改革的逐漸深入，行政壟斷現象在我們國家愈演愈烈，并且呈現更加發雜與多樣的現狀。因此我國先后制定了一系列的反行政壟斷的法律法規。在這些反壟斷法律法規中最重要的立法是 2008 年開始施行的《反壟斷法》。該法的實施對規制行政壟斷起到了一定的積極作用，但仍舊有一定的局限性。行政壟斷的法律規制在立法和執法兩個層面存在巨大缺陷，在立法層面上，《反壟斷法》對行政壟斷實施主體設定了責任條款，但仍存在法律責任主體范圍有限、法律責任設置不嚴格、反壟斷執法機構只有建議權而無處罰權的問題，在執法層面上仍存在專業反壟斷執法機構缺失的現狀。

本文將在了解行政壟斷現象的相關背景之后，對我國目前行政壟斷的現狀進行詳細的闡釋和剖析，發現我國行政壟斷法律規制的立法和執法困境，探析我國行政壟斷法律規制的改革前景，從立法和執法兩方面提出相應的改革設想，以期有效遏制行政壟斷，形成良好的、自由的市場競爭環境和氛圍，具有對我國社會主義市場經濟體制的進一步完善具有較大意義，對該論題的寫作現實意義較強。

1.行政壟斷的定義

行政壟斷主要是指具有行政權的行政機關或組織濫用行政權力來干預市場、破壞市場正常競爭關系的行為。我國的行政壟斷主要表現為部門性壟斷、地區性壟斷以及行政強制性交易。對行政權力進行濫用，破壞了市場正常的公平競爭秩序、損害了市場主體享有的合法權益，更容易引起腐敗的滋生，導致市場競爭被嚴重扭曲，正常市場經濟秩序被干預，產生行政壟斷。行政壟斷在我國是一種有很悠久的淵源并且存在時間很長的現象。既為學界廣泛研究，同時也受到法律的規制。民商法學家王保樹先生文章《企業聯合與制止壟斷》對行政壟斷行為做出了討論。他第一次以概念的形式定義了“行政壟斷”：行政型壟斷是相對于經濟型壟斷來說的，指國家、政府有關機構或地方政府機關濫用所擁有的行政職權， 干預、影響企業間的合理競爭?！斗磯艛喾ā返牟糠址l對行政壟斷這一破壞市場正常競爭秩序的行為進行了相應的規定。但學界對行政壟斷這一為中國所特有的概念的準確定義仍有爭議，《反壟斷法》頒布后對這一概念的界定仍然不明確。

2.我國法律關于行政壟斷規制的現狀和缺陷

2.1我國反行政壟斷法律規定的現狀

我國在 2007 年頒布出臺了目的是預防和制止壟斷行為，保護市場公平競爭， 提高經濟運行效率，維護消費者利益和社會公共利益，促進社會主義市場經濟健康發展的《反壟斷法》。在這部法律中，立法者對行政壟斷所涉及的法律問題做了一系列的規定。對我國經濟市場的可持續發展具有十分重大的意義?！斗磯艛喾ā芬幎ǎ骸罢捌涓鞑块T機關不能對行政權力進行濫用以干預、限制正常的市場競爭秩序”，這一條文精確地表明了行政壟斷是為我國法律所禁止的行為，違反了法律的相關規定。其次，《反壟斷法》在其第五章用專門一章的形式詳細列出了行政壟斷的在現實生活中是以什么樣的形式展現出來的，在其中，以行政權力限制市場交易、保護當地產業的發展均為行政壟斷的表現形式;第三十七條規定：“政府及其所屬部門機關做出的相關規定中不得存在具有干預、限制競爭的內容”。在這里我們可以看到抽象行政行為也被納入到了被法律所規制的不良行政壟斷的范圍里面，受到我國《反壟斷法》的調整，不良行政壟斷行為范疇的擴大對于在我們國家從根本上規制不良行政壟斷有著極其重要的作用，體現了立法機關遏制不良行政壟斷的決心和毅力，也有利于在各個方面各個領域將不良行政壟斷扼殺在搖籃里，對公平、公開、自由大市場的建立有顯著的作用。

1993 年正式施行的《反不正當競爭法》第七條中： “政府下屬機關單位不得濫用行政權力，要求他人與特定的經營者交易，或干預經營者的日常經營行為;不可以影響商品在地區間的正常流動?！痹摲ǖ谌畻l規定： “政府及其部門不按照第七條執行的，由其直屬的上級機關命令糾正，若情況嚴重，對直接負責的人進行行政方面的處分。特定的經營者因此獲利的，由監查部門予以沒收，可視情節輕重處以相應罰款?！币陨稀斗床徽敻偁幏ā分杏嘘P不良行政壟斷規制的相關規定在現在仍然起著十分明顯、正面的作用，對維護正常的市場競爭秩序、限制規范市場主體之間的競爭、促進全國統一大市場的建立均有很大的影響力。

2.2我國反行政壟斷法律規定的缺陷

我國對于行政壟斷行為的規制，零散的規定在多部法律中，如《反壟斷法》、《反不正當競爭法》、《行政訴訟法》《行政復議法》，但是這幾部法律都并未詳細地對行政壟斷規制作出具體的闡釋，規定不明確，存在很多的問題。我國從反壟斷法層面對行政壟斷行為進行規制，存在著一些問題和缺陷，下面將對其規制的現狀及相關問題進行闡述：第一，行政壟斷概念散見于各部門法中;第二，行政壟斷行為所對應的法律責任不夠明確具體，懲罰機制和責任機制不夠完善 第三， 缺乏相對應的執法部門對行政壟斷行為進行直接約束和管理。

第一，我國法律并沒有對行政壟斷進行系統具體的規定，只是在各個部門法中有所涉及，說明我國政府還沒有從根源上解決這個問題的打算。在反壟斷法的制定前期，立法者們本打算在法條中一專門章節的形式來體現行政壟斷，后因多種因素影響而未能與最初目的相符合。最終只是在各個部門法中零星分散地對此種行為提出了相應的規制。從建國初期的計劃經濟體制到現階段的社會主義市場經濟。我國經歷了一個比較漫長的向市場經濟轉型的過程，同時在這個過程中也存在著大量的遺留問題，如政企不分、官商勾結，調控難度較大，故行政壟斷現象遲遲不能得到有效的解決。

第二，從行政壟斷行為法律法規規制手段來說，目前看來打擊懲治力度不夠。首先在我國最權威的規制壟斷的法律《反壟斷法》中對行政壟斷的涉及較少。我國對行政壟斷的規制有三個主要機構，但這三個機構僅能提出相關建議沒有具體執法權?！柏熈钇湎奁诟恼奔啊敖o予組織處分”對于行政壟斷規制的效用顯得是那么的微不足道。 “責令改正”不能從根源上遏制行政壟斷行為對正常競爭秩序造成的不良影響?！敖o予處分”更不能直接對行政壟斷行為的受害者進行無論是經濟還是精神上的補償。從另一層面來說，法律對于處分的規定也存在一定的衡量尺度，具體實施細則不夠明確，由于官商勾結、官官相護，行政壟斷的規制更不容易被落實。

行政壟斷行為的直接獲益一方大多是行政壟斷直接對應的個人或企業，他們要么是國有企業要么是在本行業處于壟斷地位的行業龍頭，在行政機關“給予支持”的情況下妨礙、限制競爭將小企業扼殺在當地，故而相關的企業或者個人應是行政壟斷的直接獲益一方。若想要完全規范市場秩序、解決行政壟斷，立法者就應從立法層面入手，對行政壟斷行為的懲處提出更為嚴厲有效上網規制舉措。若只是簡單分散的作出相應規定，并未涉及從其根源上規制的舉措，不良行政壟斷的行為主體，也只是會“謹慎行事”，不會被法律所設置的懲處規定所威嚇，那制定反行政壟斷相關法律則失去了其存在的真實意義。

第三，行政壟斷監督管理機構的缺位讓行政壟斷行為沒有得到有效遏制，甚至愈發“猖狂”。行政壟斷實施主體的上級機關對行政壟斷行為的監督管理根本不能從根本遏制行政壟斷行為。各地政府部門不能及時的發現不良行政壟斷行為并從源頭上遏制不良行政壟斷行為的產生，究其根本原因在于各地政府部門不是規制行政壟斷的專門機構，政府部門工作人員沒有接受過反壟斷的專業知識培訓，不能在規制行政壟斷的工作中起到明顯的作用。導致政府部門在行政壟斷行為對社會主義市場經濟造成危害時不能及時做出專業性的反應，不能采取及時有效的方式遏制行政壟斷行為。再來，中華人民共和國國家發展和改革委員會、中華人民共和國商務部、中華人民共和國國家工商行政管理總局能夠針行政壟斷行為向的實施主體的上一級部門發出改正意見建議，可是三個部門的建議意見均不是一定會被實施主體的上一級機關所采納，仍舊有可能被拒絕，其意見建議不具有強制性。因而三個部門的建議權形式上為行政壟斷的規制提供了新路徑，但實質上，并沒有改變行政壟斷行為破壞市場秩序的現狀。我國法律規定了中華人民共和國商務部擁有調查行政壟斷行為的權力，但法律并未賦予商務部對行政壟斷行為設定處罰的權力，這種沒有設定處罰的權力的調查權看上去似乎有一定意義，但從長遠來看，它對行政壟斷行為的規制并無加大效用。故而，當前行政壟斷破壞市場公平競爭、擾亂市場秩序的現狀在很大程度上是具體明確的管理執法機構的缺乏所導致的，建立健全并完善反壟斷法律法規、組建反壟斷執法機構是當前反行政壟斷工作的重心，從這個角度入手，行政壟斷將會被很好的規制。

總的來說，對于行政壟斷行為的規制，由于我國對其立法較為零散分散，沒有系統化的進行討論、規制 同時我國法律對行政壟斷行為主體在實施壟斷行為后應當承擔的法律責任沒有詳盡的規定，不夠具體明確 再者，我國當前沒有一個被明確定義為行政壟斷監督執法機構的部門或組織承擔起行政壟斷規制的責任。因而當前行政壟斷行為并不能的到有效的管理和制約，正常市場競爭秩序混亂，不利于社會主義市場經濟的穩定運行。故而我國立法機關應當完善相應法律法規以規制基本沒有受到制約的正在“自由生長”的行政壟斷行為，同時明確違反法律規定實施行政壟斷的行為主體應當承擔的法律責任，最后讓缺位的反壟斷執法機關發揮其應有的效用，保障市場經濟正常運行秩序。

3.關于行政壟斷法律規制的對策建議

3.1完善憲法與行政法律對行政壟斷問題的規制

憲法的目的是保障公民的基本權利及國家權力的行使。憲法是人權的最根本保障。行政壟斷在中國又是普遍的現象。因此，在憲法中加入限制政府公權力不正當干預市場經濟是控制不良行政壟斷的最根本途徑。當然從技術層面來說，憲法屬于比較高層次的規定，而要有效避免不良行政壟斷還需要借助行政法，憲法是行政法得以有效實施的根本保障。行政法律是限制和規制行政權力無端濫用的法律，而行政權力對市場的不正當干預又是不良行政壟斷的產生的原因之一，故而需要運用行政法律對行政權力不正當干預市場的行為進行規制。

我國現行的是社會主義市場經濟，我們可以通過對國家干預市場經濟進行限制，從而禁止國家行政機構對市場經濟的干預。同時我們可以利用憲法自身的權限和限制公權的法律條規來解決行政壟斷的問題。在具體實施的過程中不僅僅需要書面條例，同時也需要對相關人員進行約束，只有結合二者才能夠更有效的發揮其作用。從行政法方面進行考量，首先我們要有一個完善行政組織法，對各個層面的相關行政人員、政府機構進行明確的規定。其次還需要對行政法程序的主體及其流程模式、過程進行完善的規劃，這樣可以保證整個流程的公開性。李克強曾作出過這樣的講話指示，政府部門要明確自己的職能，知道自己什么可以做什么不可以做。要有明令禁止。與此同時也要對企業進行相關的管理。筆者認為，加強行政法律的制度化，是政府當前可采用的比較重要的一個方式。最后，在制定相關法律條文的同時，也要明確違法主體，及其要承擔的相應的責任。比如在發現有行政壟斷現象出現的時候，相關責任方不得推卸責任，或是要有連帶責任。加大對濫用職權影響市場自由競爭的行為進行處罰等。

3.2深化政治體制改革

我國從計劃經濟到市場經濟轉變的過程中，不管是經濟體制還是政治體制都進行了改革。但是相對經濟制度來說政治體制還是有其不完善的地方。筆者認為， 司法的獨立性是政治體制改革當中最為主要的部分。只有將行政權力和司法權力區分開來才能更好的避免行政權力對市場的過度干預。其次，要明確政府與市場之間的關系，要把權力歸還于市場。政府部門只是充當一個監督者的角色，而不是去控制操縱市場。政府監督更多的是在宏觀層面，而不是對細微處進行控制。再次，還需要從各個方面來完善監督體系，不僅內部監督要有完整體系，同時還可以利用大眾傳播媒介的輿論功能、監督功能來豐富監督體系。完善的監督體系可以更有效的預防行政壟斷的出現。最后，還可以對干部責任制和業績考核等方面進行完善。在考核的方面不僅僅是內部選拔，還需要結合其業績表現，而業績表現則可以從人民群眾的幸福指數來進行考核。中國轉型時期由于經濟體制和政治體制不夠完善出現了行政壟斷的現象。政治體制改革可以更有效的控制行政壟斷的出現。經濟體制和政治體制共同改革則是控制行政壟斷最為有效的方法。

李克強總理多次提到政府要把權力徹底放給市場和社會，要減少政府權力， 給予市場更大的活力。如此可見，政府對市場關系也越來越明確，主張簡政放權。這些都使得市場活力加大。由于歷史慣性的原因，我國還存在著一部分在思想意和競爭意識上面存在問題的官員。他們無視憲法規定，發布一些與憲法存在沖突的指令。有些官員為了自身利益設置一些不合理的條例阻礙了全國市場的資源流通。所以我們要加強官員的思想建設，讓其對法律有一個更加深刻的認識，從思想的層面對官員進行約束。只有官員在思想意識上有了進步，才能更好的促進市場經濟的自由競爭，才可以解決政府對市場的干預問題。如何加強官員的思想建設和法律意識，我們可以從日常的培訓，讓其了解到市場和政府權力之間的關系也可以加強法律的宣傳力度，讓他們認識到自身行為的厲害關系。

3.3設立更具獨立性與自主性的行政壟斷規制機構

前面我們也有所提及，在很多的市場經濟自由競爭的國家中也設置了相對應的法律法規來規制行政壟斷現象。但是在我國，并沒有很完善的法律法規來規制行政壟斷的現象，只是在一些層級較低的單位設立了一些監督檢查體系。由于涉及層面較低，并未能給行政壟斷這一現象提供有力的解決方法。因此，筆者認為成立一些階層較高的行政單位來解決行政壟斷的現象是很有必要的，成立的這個機構要具有相對的獨立性。并賦予這個機構更大的權利去規制行政壟斷現象。這個機構可以直接對涉及到行政壟斷的企業或個人進行處罰、警告。同時，如果發現一些行政執法行為具有潛在的危險時，可以當機立斷的責令其停止并改正。在俄羅斯和日本都有專門的機構對行政壟斷現象進行監控。它們都具有較高的行政權力，可以直接對涉及到行政壟斷的企業和相關部門進行處罰。這些都是我國在建立完善反壟斷機構是可以借鑒的成功經驗。筆者認為，在我國應該根據具體的情況，在省級地方政府設立一個反壟斷機構，或者在國家直屬的同等級別設置反壟斷機構。與此同時要把原有的反壟斷機構的權利集中到這個部門，這樣才可以更好的杜絕壟斷現象的出現。

這個機構的設立可以避免原有部門在遇到行政壟斷問題的時候相互推卸責任的現象，同時也可以更好的監督和促進權利的正確使用。在我國當前的反壟斷機構，它們的職能并沒有集中到一起，同時在處理案件時往往會因為責任規劃不明確而相互推諉。所以，筆者強烈建議可以將商務部、工商總局、發改委這三大我國現有的反壟斷機構其各自擁有的職能合而為一，并且賦予更高的層級和權力。這將會是解決壟斷現象出現的有利途徑。

總而言之，行政壟斷是一由來已久，在我國長期存在并為我國所特有的現象， 對行政壟斷的遏制是一個長期性的浩大工程，不能在短時間內徹底解決。不僅需要從法律層面完善立法規定，更要從行政壟斷執法部門的調查、執法行為入手， 加強監督管理，將行政壟斷扼殺在搖籃中。經過各個方面規制舉措的配合，行政壟斷這一破壞市場正常競爭秩序的不良現象肯定可以得到遏制，這對我國經濟社會的持續健康發展有重大意義，有利于我國社會主義市場經濟的穩定健康運行。

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作者簡介：游孟橋，男，1995.5，漢族，碩士，四川大學，研究方向憲法學與行政法學。