以行政效能提升推動經濟社會高質量發展

劉東杰

摘要：行政效能作為把握政府整體運行狀態的一項重要評價指標，也是政府提升自身公共治理能力的一個重要抓手。通過行政效能的提升，政府可以有效地對經濟社會進行良性的干預，促使經濟社會高質量發展。因此，探查出政府行政效能提升的障礙性因素，有針對行地尋求應對之策，具有重要的現實意義。

關鍵詞：行政效能：經濟社會：高質量發展

文章編號：978-7-80736-771-0（2020）01-104-03

行政效能是包括行政效率與行政功能在內的一個復合型概念。它是行政效率的工具取向與行政效果的價值取向的有機結合。這一個概念對行政效率概念的替代，表明了，我國公共行政領域對于行政執行認識的深化。行政效能是對行政執行的綜合性評價，既反映了行者給你執行的投入與產生的比率，也反映了行政執行的方向是否正確。行政效能的考察是對行政執行的一個綜合性評價，通過這個評價可以對行政執行狀況有一個總體性把握?，F實中，越來越多的理論與實務將行政執行的研究焦點集中在行政效能領域。通過行政效能的研究來探索行政執行的科學化、現代化以及效率化。當然這種研究與關注，并非具有根本性，其最終目的是通過研究行政效能，提升行政效能，推進政府執行的高效化、現代化，進而使政府職能得以更好地發揮，公共服務得以更好地供給，從而實現政府的公共價值。

在當今社會，政府與市場是控制人類社會發展的兩大并行力量。如何利用好這兩大力量，將影響到人類社會發展的正確方向。當前經濟發展已經走向了市場化，且理論研究與經濟實務的探索已經走向深入，且成果豐碩。但公共行政的發展仍然因陷入“理論叢林”，面臨著諸多的困惑，這一困惑最終都將體系在行政執行的效能上。行政效能的高低明示著理論的價值。因此，在當前，探討公共行政理論，以進一步增進行政效能提升具有重大的現實意義。政府作為行政效能提升的主體，是行政效能提升責任的主要擔負者。因為行政效能的提升不僅關乎政府的自身形象，也影響到整個經濟社會發展的質量。

一、行政效能提升對經濟社會發展質量的影響

行政效能作為政府行政執行的表現，是行政執行的主要評價指標。通過行政效能的考察，完全可以真實窺測出行政執行的真實狀況，也能從邏輯上推演出政府在推進經濟社會高質量發展中的價值。行政效能提升大體上在以下幾個方面影響著經濟社會發展質量。

1.行政效能影響發展項目落地速度。經濟社會的發展，根本上需要各類項目的支撐。比如，地方經濟發展是離不開各類工業項目的落地。對于我國而言，當前正處于工業化的中后期，甚至有些地方仍然處于工業化的初期，這一國情決定了我國經濟的發展是離不開各類工業項目的支撐的。工業項目的落地在我國涉及到前置性審批程序。在過去，這一審批流暢相對較長，環節相對較多，使得許多項目從報批到真正落地，可能花費巨大的時間和經濟成本。因此，過多的程序與環節，以及在這些程序與環節中出現的“尋租”行為和懶政現象，使得政府的行政效能明顯不高，這極大地影響到政府的執行力以及項目落地的實效。對于地方經濟社會發展帶來的較大的負面影響。十八大以來，我國進入全面深化改革階段，行政體制改革進入縱深階段。2013年8月國家成立國務院行政審批改革領導小組，同月出臺《關于行政審批制度改革工作的實施意見》，從而系統性地拉開了我國行政審批制度改的幕布。而后在國內，在行政審批制度改革的理論與實踐探索不斷豐富和深化，最終促使行政審批流程與環節的從量變走向質變，極大地提升了行政審批效度，同時也極大地提升了政府行政效能，使得各類項目從審批到落地的時間大大縮短，對地方經濟社會高質量發展提供了重要的保障。

2.行政效能影響公共服務供給。政府作為社會公共服務的最大主體，有著為社會供給高質量公共服務的法定職責。當然，行政審批服務，也是公共服務的一種，但相這類服務更多的是回應公民各類需求的公共服務。比如，為社會供給良好的教育資源、醫療資源、公共安全、公共交通等。雖然這些資源與服務并非政府直接生產與提供，但在法理上卻是應當由政府通過政策規劃、財政投入以及制度設計來保障其此類資源與服務真正實現良性的供給的。但現實中，由于受長期存在的行政效能不高的影響，許多本應由公民普惠制共享的公共服務得不到保障，對公民個人發展，以及經濟社會整體發展帶來負面性的影響。比如，教育服務。教育作為基本公共服務，應當在城鄉之間、區域之間實現平衡的供給，但因為多重因素的影響，其中包括懶政、無擔當、腐敗等帶來的行政效能不高的影響，許多地方的教育資源的配置并不合理?；p畸重、厚此薄彼的現象在許多地方已經表現的極為突出。眾所周知，教育作為一種社會性投入，不僅對于公民個體的成長與發展具有較大的價值，同時，對于一個國家的發展也具有較高的正外部性。因此，投資教育，實現教育公平對于一個地方的高質量發展可以講意義重大。但基于行政效能不高的因素，一些地方在教育服務資源的配置上仍然難盡人意。

3.行政效能影響政府的社會評價。政府作為公共權力的行使者，其權力來自于權利的讓渡和賦予，因此，執政為民應當是政府合法性的基礎。但政府在具體的行政過程中，并非會自動地以公共利益為取向，因為政府作為一個實體，如同政府組成人員一樣，也有著自身的利益。這些利益既包括經濟利益、社會利益、整治利益，也包括各類抽象型利益，比如榮譽與評價。雖然大多數情況下政府會依據相關的程序與法定職責進行相關的行政行為，但并不能否定客觀上存在基于政府或者公共管理者個體利益而出現的行政偏差或者行政延宕。無論行政偏差抑或是行政延宕都會對政府行政效能帶來負面影響，進而對行政對象帶來消極的影響。公眾作為公共服務的消費者，對于政府的觀感最直接地是來自于政府的行政行為的速度和質量。因為行政執行的速度和質量根本上會影響到公眾對公共服務的消費數量和質量，以及公共服務的直覺體驗。因此，依據政府的行政執行狀況，公眾通常會對政府進行一個整體性的評價。這種評價會形成一種輿論場，對政府的整體形象帶來一定的影響。當出現負面的評價時，通常會對政府的下一步的行政執行帶來掣肘力，如果政府不能很好的應對的話，很可能會出現諸如群體性事件之類的社會性問題，對當地經濟社會發展帶來不利的影響。因此，政府需要重視公眾的社會評價，對于出現的負面評價應當在其形成巨大的輿論效應之前，從自身做起，盡快予以解決。

4.行政效能影響公共政策效果。政府對社會的治理，根本上是通過隔離政策制度來進行的。這些政策在制度要發揮效果，最基本的需要政府予以執行。政府當然威爾遜所言，當前執行一部法律已經變得要遠遠難于制定一部法律。行政執行，換句話來講，就是政策執行，在復雜多元的社會背景下，已經變得越來越困難。而公共政策執行效果，最終會影響到經濟社會的健康發展。因此，必須重視公共政策的執行效果。公共政策的執行效果，事實上在一定程度上也反映出行政執行的效能。當然，行政效能的不高有著客觀的影響因素，比如在過去辦事程序過于復雜，使行政執行的流程過長。這肯定會帶來行政效能的降低。但更大影響因素卻是來自于行政執行主體主觀因素。公共政策良好效果的取得，需要具有良好執行力的行政執行主體?，F實中存在的行政執行效能不高的問題，已經對我國公共政策效果帶來消極的影響。公共政策效果的不彰最終會體現在地方經濟社會發展的總體質量上。

二、當前提升行政效能推動高質量發展面臨的問題

影響行政效能的因素總體上可以分為兩類：一類是客觀因素，一類是主觀因素?？陀^因素來自于政府之外，主觀因素來自于政府內部。無論是主觀因素抑或是客觀因素，一旦對政府產生影響，最終都會體現在政府行政執行的效能上。那么當前影響行政效能提升的主客觀因素主要包括哪些？這些因素是怎么樣發揮影響的？

1.行政人員素質不高。行政效能不高的一個很重要的原因，是行政人員個人能力問題。面對各類政策制度，行政人員需要理解與執行，如何到位的理解與科學的執行，這對行政人員能力是一種考驗。同樣的政策，可能不同的行政人員最終的執行效果會出現不同，究其原因，是因為我不同的行政人員有著不同的政策能力。當前，行政效能提升面臨的一個很重要的主觀因素就是當前我國行政主體總體上素質和能力不高。因此，這反映在對行政執行上就出現行政效能不高的現象。這個問題需要解決，因為它已經成為推動高質量發展的重要障礙。

2.自利性動機作祟。西方行政學理論有一個基本的假設，即人是理性的經濟人，人會追求自身利益的最大化。正如馬克思所指出的，“人類奮斗所爭取的一切，都與他們的利益有關”人在面對誘惑時，主動追求自身利益的最大化便是一種自利動機的作祟現象。在公共行政領域，自利動機應當得到有效地規范。否則，公共行政的公共性將無法得到保障，公共行政人員會因自身利益的追求而無視公共利益的維護和增進。這將使公共行政偏離其核心價值的。那么自利動機的存在的客觀性，我們應當充分的重視，需要做到的就是合理的規范和引導。但在許多方面，因為制度的漏洞或者監督機制的不完善等原因，公共行政人員自利動機會出現萌動的現象。這帶來了行政執行的私有化，即符合自身利益的堅決執行，不符合自身利益的想盡辦法拖延。這就帶來的行政效能提升的困難。更不利益推動高質量發展。

3.既得利益者的抵觸。既得利益者來源于各個領域，既有可能是政府公共行政人員，也可能是社會中的各個行業主體。因為公共政策作為社會價值的分配，很明顯地會帶來某些群體利益的受損，某些群體利益的增進。也即會涉及到誰得到什么，誰失去什么。因此，在這種利益分配調整時，難免出現既得利益者的抵觸。既得利益者也許并不認為自己的抵觸能夠使政策破產，但基于自身利益的考量，無論是一種情緒的宣泄，還是真正抱有期待，他們都會制造一些障礙來影響公共政策最終落地。這毫無疑問會帶來行政效能的提升的困難。

4.政策的不合理。行政執行的效度，既有能力的方面，也有政策本身是否科學的問題?？茖W的政策通常能夠得以順利的執行，因為它真正做到了對癥下藥，能有效地解決問題：而不科學的政策可能不僅無助于問題的解決，反而會帶來新的問題的衍生。因此政策是否科學對于行政執行的效果具有較大的影響?，F實中，因社會現象的紛繁蕪雜，政策制定者未必能夠很好地把握問題的實質，走在問題建構、工具選擇、目標定位等方面很可能會出現偏差，這就帶來政策科學性的流失。這種現象在我國并不罕見。政策的不合理或不科學已經是影響行政執行效能的重要因素。

5.不可抗力因素。不可抗力因素，既是完全超出了行政預期之外，且行政執行無法有效規避和排除的內外因素。不可抗力因素可能會使得某些政策執行被暫?；蛘呓K止。比如，突發地震可能使原本實施的安居工程被叫停。這些不肯抗力的因素對政府行政效能的影響是巨大的，雖然這種情況出現的幾率是非常之低。但一旦出現，可能就會對某些行政執行效能帶來破壞性影響。雖然是不可抗力出現的行政效能的下降，但社會公眾并非會完全理解，因此，這種情況下通常也是集聚社會矛盾的時期，如若處理不好，勢必會對政府的整體形象帶來負面影響，進而影響到整個經濟社會的高質量發展。

三、提升行政效能推動高質量發展的路徑

行政效能的提升是一項系統工程。需要做的工作很多。但大提升可以從以下幾個方面著手來進行。

1.提升行政人員的素質。提升行政人員素質，可以從兩個方面著手。一方面是思想素質、一方面是能力素質。思想素質影響到行政人員對于行政權力的觀感，以及對職業精神的秉持。如果一名行政人員無法正確的看待權力、看待職業，那么他難免在具體的行政過程中會出現權力私用、懶政無擔當等問題。因此，這方面的素質的培養是身份重要的。當前我國全面從嚴治黨，很重要的一個方面的原因，就是公職人員在思想上出現了滑坡：另一個方面就是能力素質的提升。能力素質是一種工具性素質。這些素質的提升可能會因不同人的天賦素質而出現不同，但總體上它作為一種外在的能力，會在培訓學習中得到提升。比如現在公共行政人員的出任培訓、職業培訓等都會涉及到能力素質的提升課程。有了思想素質的提升再加上能力素質的提升，行政人員在具體的行政執行中才可能做到有效能，也才能夠為高質量發展提供保障。

2.完善相關制度。制度是行政效能提升的外在保障。行政人員在行政執行過程中，是否有法可依、有據可循，這一點會影響到行政執行的方向和效率。因此，行政執行首要的需要做到制度保障。另外，制度保障還有另外一種功能，就是能夠對行政人員的言行舉止帶來外在的約束。行政人員作為經紀人，也有著自身的利益訴求。如何保證其訴求不偏離公共性價值，這是制度需要解決的。如果制度不完善，或者制度有漏洞，那么很可能會為行政人員追逐個人利益提供條件。因此，制度的完善對于約束行政人員的個體行為是有著至關重要的作用的。雖然，我們沒有理由不相信行政人員有著公共性價值的自動取向，但也不能過于自信地忽視制度的價值。這里需要一是建立行政行為的規范流程，一面行政執行中自由裁量權的過度擴張，被任意加入行政人員的個體意識。自由裁量權過大，加入了個人個性化的主張，很容易使行政執行變成了自我利益的選擇：二是建立健全行政執行的監督制度。既要完善體制內的監督制度，也要建立健全社會監督機制。讓行政人員的行政行為時刻暴露在各類監督之下，是使行政行為規范化、高效化不可或缺的外在約束：三是建立考核制度。對于行政效能的狀況應當定期進行考核，以獎勵先進、懲處和鞭策后進。

3.做好行政執行實驗。一項政策的出臺，特別是涉及到最基本利益調整的政策，都需要審慎地執行。在具體全面執行之前，要做好政策執行實驗。做到由點到面、循序漸進。政策是否能夠被社會輿論支持.這是政策執行是否順利的一個前提條件。如若政策缺乏民意基礎，而政府要運用行政權力強力執行的話，那么政策的效果將會大打折扣，最終會影響到政策持續性。因此，做好行政執行實驗，在實驗中總結經驗.調整政策，對于行政效能提升是有幫助的?，F實中，我國在出臺重大政策時通常會選擇政策實驗。但在地方上，一些政策的執行中，卻通常會將此忽視。這也是許多地方因政策調整帶來一系列社會矛盾和沖突的重要原因。因此，要通過行政效能提升，進而服務地方高質量發展。那么，對于重大政策的出臺與執行就必須做好前期的實驗。這種實驗可以迅速的形成某種社會性輿論，如果社會輿論表示支持，那么全面的執行便有了重要基礎，如果社會輿論一邊倒地反對，這時可以迅速的做出調整.而不需要擔心過多的沉淀成本。

4.做好執行保障。行政效能的提升是一項系統工程，需要方方面面的資源保障，比如資金、政策、人力、時間等等。有一個方面的保障不到位，那么行政執行的效能必定會受到影響。因此，在進行行政執行之前，相關的保障應當充分考慮。常規性的執行，因其具有反復性，因此，相關的保障通常都能得到充分考慮。但對于非常規的執行，行政執行的保障因缺乏先例可循，通常會出現考慮不充分的情況。因此，這需要建立一種行政執行保障的預測機制。對于行政執行，特別是非常規的行政執行在保障上做出科學性預測，以減少臨時準備帶來的緊張與局促。做好了行政執行的保障，通常行政執行的進行就會變得相當順利，那么在外在的形象上也體現在行政效能的不斷提升。那么經濟社會發展在這種狀態下也會得到有效地支撐。因此，做好執行保障作為一條提升行政效能的路徑，是有效地和有必要的。