農村集體土地的改革路徑探討

【摘 要】 在堅持集體所有權的前提下探討農村集體土地的改革路徑：集體所有權、農民承包經營權按現有制度不變，在承包經營權項下設置土地使用權，權利性質同城市土地使用權。所有權的集體不能直接出讓土地使用權，由承包經營權人直接和市場對接。政府征收集體土地，不得征收集體土地的所有權，征收的是承包經營權項下設置土地使用權，必須按照市場行情給付承包經營權人相應對價。

【關鍵詞】 集體土地 承包經營權項下設置土地使用權

“三權分置”

1.引言

進入2018年，在政府嚴厲的調控手段下，一線城市房價被抑制，三四線城市房市火熱，2016年至今房地產新一輪的暴漲還在持續，全民陷入炒房的狂歡中。雖然中央一再強調住房不炒，但在現有房地產制度下，政府壟斷土地，一旦供給小于需求，價格必定上漲，市場追漲情緒就不可遏制。在中國現有的土地財政下，各地的賣地造城運動本質上把全社會的財富大量轉換為鋼筋混凝土。大量的資金被投入到低效的房地產建設中去，對中國經濟造成的深遠影響是顯而易見并可以預料的：居民消費不振，企業資本投入不足、成本高企，財富差距加大，社會結構撕裂，科創動力不足，第三產業的發展成本上升、資源及資金被擠占從而抑制了產業結構的升級[1]。

對于擺脫房地產依賴的改革路徑，首先政府要放棄現有對土地供應的壟斷[2]。而最重要的一方面就是改革農村集體土地制度。2014 年以來中央政府強調應落實集體所有權、穩定農戶承包權、放活土地所有權，“三權分置”隨即被視為現階段我國農地產權制度變革的基本方向[3]。中央的精神是堅持集體所有權是底線，因此本文是在堅持集體所有權的前提下探討農村集體土地的改革路徑。

2.集體土地制度的現狀和改革嘗試

集體土地所有權本質上是國家通過否定農民土地私有權而建立的資源攝取的權力管道。征地過程中農民利益受剝奪的原因，正如學者所說，根源在于農地集體所有制的先天缺陷。集體土地所有權成了一個制度陷阱，由于這個陷阱的存在，在面對外部性過程的時候，農民沒有談判權，在土地交易的市場上淪為任人宰割的羔羊[4]?，F在我國對于集體土地的利用是一種轉化性征收，要消除轉化性征收過程中所帶來的種種弊端，就需找到一條替代轉化性征收制度實現土地供給的路徑。在現有各地所進行的試點中，有兩種比較有代表性的模式： 一種是集體土地使用權國有化模式，這種模式以深圳土地改革為代表。該模式以集體土地國有化為基礎，在土地所有權國有化之后對集體成員的原集體土地使用權以國有土地使用權的方式重新確認。另一種是集體土地使用權直接出讓模式，在保留集體土地所有權的情況下實現集體和用地單位之間簽訂集體建設用地使用權合同，實現部分集體土地使用權的流轉。從各地的試點來看，現有的集體土地出讓模式還未能完全實現對轉化性征收的消解[5]。因此筆者在本文中設想另一種模式。

3.中央改革方向

2015 年，中共中央辦公廳、國務院辦公廳聯合印發的《深化農村改革綜合實施方案》中將“三權分置”改革明確為中國農村土地制度改革的基本方向。2018年公布的中央一號文件《中共中央 國務院關于實施鄉村振興戰略的意見》提出，完善農民閑置宅基地和閑置農房政策，探索宅基地所有權、資格權、使用權“三權分置”，落實宅基地集體所有權，保障宅基地農戶資格權和農民房屋財產權，適度放活宅基地和農民房屋使用權。

4.筆者的集體土地改革思路

筆者認為割裂宅基地和承包地的三權分置改革是不徹底的，不能連片開發的土地將淪為雞肋，應當取消宅基地的概念，本文中集體土地包括承包農業用地和宅基地。

4.1.循著“三權分置”的思路，筆者認為集體所有權、農民承包經營權（若宅基地取消則承包經營權包含宅基地）按現有制度不變，在承包經營權項下設置土地使用權，權利性質同城市土地使用權（是次級的用益物權還是租賃權，年限、是否可以繼承等問題有待繼續探討）。另外要規定有所有權的集體不能直接出讓土地使用權，由農民直接和市場對接。這是為了解決政府、企業攝取資源，村委會腐敗等侵害農民應有利益的問題。

4.2.土地使用權能否出讓，出讓的用途等具體細節按照規劃局的總體規劃。土地規劃是土地利用和土地管理的龍頭。土地規劃應積極吸引公眾參與決策，避免規劃設計的短視和片面[6]。政府征收集體土地，不得征收集體土地的所有權，征收是承包經營權項下設置土地使用權，必須按照市場行情給付承包經營權人相應對價。政府除公共利益需要外不得強制征收集體土地。

4.3.出于城市土地出讓制度的路徑依賴，集體土地使用權若出讓，為了保持權利恒定，在到期后應自動續期，到期后應繳納地稅，否則使用權將變為所有權。城市土地使用權同理也應收取地稅。但是土地出讓金本身是一種土地稅，在沒有預期的情況下到期后收稅費可能有重復收稅的嫌疑。因此具體的收取方式應該盡早出臺，給市場預期來調整土地市場價格?？梢詤⒖枷愀鄣姆康禺a稅的收取方式[7]。

5.結語

在我們扛著“社會主義”包袱負重前行的時候，及時扔掉重物，包還在就好了?！肮芩谪埌棕?，抓得住老鼠的就是好貓”，中國當前最主要的任務是改革加快經濟結構轉型，提高整個社會的生產力。而土地制度是橫亙在改革前的最大問題，也是根本性問題。如果一項改革既利于國家經濟又利于廣大農民，何樂而不為呢。

后 記

作者寫作本文基于的觀點是“應取消宅基地的概念”，“18億畝耕地紅線不應再堅持”，但是這兩個觀點都是和中央背道而馳的，也沒有多少學者敢違背權威發表意見，又或者我的觀點完全錯誤，但我覺得要深入土地改革，“取消宅基地是否可行”“18億畝耕地紅線是否應堅持”這兩個問題是回避不掉的，今后有余力會做深入研究。另“集體土地承包經營權是否應有繼承權”、“集體土地承包經營權的發包是否應該‘減人減地、增人增地”等問題也亟待探討。

【參考文獻】

[1] 楊文韜，孔曉婷，朱晟君：《土地財政對產業結構升級的影響研究》金融發展研究. https：//doi.org/10.19647/j.cnki.37-1462/f.2018.04.014

[2] 李鳳章：《徹底擺脫房地產依賴的魔咒》，社會科學報/2015 年/8 月/20 日/第003 版

[3] 高帆：《中國農地“三權分置”的形成邏輯與實施政策》，經濟學家，2018年4月

[4] 李鳳章：《通過“空權利”來“反權利”：集體土地所有權的本質及其變革》法制與社會發展（ 雙月刊） 2010 年第5 期（ 總第95 期）

作者簡介：王建（1992—），男，漢族，江蘇南通人，學歷：法學碩士，單位：上海大學，職業：律師，專業方向：擅長處理土地、房產糾紛