淺析消費公益訴訟的發展障礙與完善

摘 要 伴隨著我國《民事訴訟法》的修訂，消費公益訴訟逐漸進入司法視野中，其具有保護對象公益性、訴訟功能預防性、原告與案件不具有直接利害關系等特征。但實踐中消費公益訴訟推進并不廣泛，還未充分發揮出制度設計初衷，存在對原告主體資格過于限縮、受案范圍模糊不清、訴訟請求類型不夠周全等問題，亟待進一步完善以促進我國消費公益訴訟進一步發展完善。

關鍵詞 消費公益訴訟 適格原告 受案范圍

作者簡介：庾嶺，南京航空航天大學人文與社會科學學院法律碩士，研究方向：經濟法。

中圖分類號：D925 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2020.12.038

我國《消費者權益保護法》第47條規定，中消協以及各省級消協均具有向法院提起消費公益訴訟的資格。2018年9月，廣東省消委會在被稱作為全國首例懲罰性賠償公益訴訟的“廣東假鹽系列公益訴訟案”的最后一案中取得勝訴，將消費公益訴訟這一保護消費者合法權益的新路徑直接呈現到公眾面前，引起社會廣泛關注。作為民事公益訴訟制度中的分支，消費公益訴訟維護公共利益以及消費者群體利益的作用愈發受到重視，但該制度中所存的缺陷也逐漸突顯，亟待完善。

一、消費公益訴訟的特征

公益訴訟的起源可追溯至羅馬法的規定，任何普通市民均可提起的，以保護社會公共利益為目的的訴訟制度。[1]現代意義上的公益訴訟始于19世紀下半葉的美國，1890年《謝爾曼法》標志著現代經濟法的誕生，創設了現代的民事公益訴訟制度。如今，我國公益訴訟的主要內容除民事公益訴訟外還包括了行政公益訴訟，本文主探討民事公益訴訟中重要的組成部分——消費公益訴訟。所謂消費公益訴訟，指由法律規定的國家機關與社會組織針對經濟活動中違反經濟法律，侵害國家社會公共利益、破壞社會經濟秩序的行為提起民事訴訟，通過法院審判來維護國家、社會公共利益的訴訟活動[2]。

消費公益訴訟與私益訴訟相比，存在三方面特點：一是保護對象的公益性。具體體現為公益訴訟維護的并非某個或某部分特定消費者的合法權益，而是不特定的消費者群體所享有的合法權益，并通過規范經濟秩序的良好運行以促進社會和諧穩定的發展。二是突出體現預防性。訴權的行使并不要求以存在損害事實為前提，而是只需滿足根據初步的證據，能夠證明有發生危害眾多不特定消費者的人身財產安全、存在損害社會公共利益的可能性即可。消費公益訴訟傾向于通過預防與及時制止來盡可能避免危害的擴大，而非單純地尋求事后救濟。三是適格范圍不要求原告與案件有直接的利害關系。由于在消費領域存在案件多發性、群體性以及同質性的特征，加上消費者與經營者之間往往力量差距懸殊，倘若私人提起訴訟則可能面臨嚴重的規模不經濟以及舉證難題。[3]所以突破傳統自益訴訟中對直接利害關系人的限制，能更好地震懾與預防消費領域的違法行為，保障不特定消費者群體的利益。

二、消費公益訴訟制度的現存障礙

隨著2012年《民事訴訟法》的修訂，公益訴訟從學理構想進入到了司法制度中?！睹袷略V訟法》第55條以“具體列舉+概括規定”的立法模式，具體列舉污染環境與侵害眾多消費者合法權益行為，另加“損害社會公共利益”為界定標準，對公益訴訟作出了嚴格的適用范圍限制。[4] 2013年與2014年，分別在《消費者權益保護法》與《環境保護法》中增加了有關公益訴訟的內容。但從新《消法》實施至今，各地消協提起公益訴訟的數量極少，審理結果也并不理想。

（一）對原告主體資格過于限制

消費公益訴訟的基礎在于原告的訴訟主體資格，《民事訴訟法》第55條規定，法律規定的機關和有關組織可以向人民法院提起環境公益訴訟與消費公益訴訟。而《消費者權益保護法》第47條卻將原告主體資格限定于僅限定為省級以上的消費者協會。雖然我國也確立起了檢察公益訴訟制度，但在消費公益訴訟中處于后順位。目前主要承擔我國范圍內消費公益訴訟的相關組織實際只有全國消協以及32個地方消協。雖然省級以上消協的綜合素質與能力較高，但與消費者群體之間的存在地域限制而存在一定程度的銜接不暢，尤其在第一時間獲取損害風險信息上并不具有優勢。

（二）受案范圍存在模糊

消費公益訴訟的核心在于受案范圍的明確，《民事訴訟法》第55條表明適用消費公益訴訟的標準為“侵害眾多消費者合法權益等損害社會公共利益”;《消費者權益保護法》第47條相應的受案標準僅為“侵害眾多消費者合法權益”。由于兩個標準在具體的界定上存在著差異，出現了只構成侵害眾多消費者合法權益但卻不構成損害社會公共利益情形的處理困境，造成了公益訴訟實踐中受案范圍模糊的問題。由于公共利益享有的主體是不特定的多數人，因此它并非社會成員個人利益疊加的總和，也并非某一封閉地區、封閉團體的共同利益。[5]有觀點認為倘若消費領域的某一事件侵犯了特定多數人利益，基本基數很大，但因為這些特定人可以一一確定，因而不符合公益訴訟中“不特定多數人”的要求，對該侵害就不能提起公益訴訟。[6]筆者認為，僅因為消費者能夠一一確定就完全否定社會公共利益受損的觀點，不免與社會的普遍認知相左，由此可見目前有關公益訴訟的適用標準問題在學界尚未達成共識，司法實踐中標準并不統一。

（三）訴訟請求類型不夠周全

消費者維權訴訟領域，學界普遍按訴訟請求進行“禁止之訴”與“賠償之訴”劃分。根據最高法發布的《消費公益訴訟司法解釋》第13條第1款，法院可以支持要求被告承擔“停止侵害、排除妨礙、消除危險、賠禮道歉等民事責任”的訴訟請求，卻沒有提及有關“損害賠償”問題。原告撤訴申請只有在達成和解協議且協議已實際履行的情況下才可撤訴，否則不予批準，需由法院將協議向社會公告，期滿后出具調解書。禁止之訴一方面體現出純粹的公益性，另一方面其停止侵權行為的訴求執行簡便。因此我國目前在消費公益訴訟領域僅明確規定了禁止性的消費公益訴訟卻未將“賠償之訴”一并引入。

三、消費公益訴訟的發展完善

（一）合理拓寬消費公益訴訟的原告主體范圍

致力于消除“公地悲劇”的公益訴訟在過去一度存在有資格的作為不力，想作為的卻無資格的問題。當然，這一問題伴隨著檢察公益訴訟制度的確立正在逐漸得到改善，然而與環境公益訴訟相比，消費公益訴訟的訴訟主體范圍限定上仍不免有過于狹窄之嫌。

首先，應使各級消協均能夠進入到訴訟主體范圍中。半官方性質的消協本身就具有保護消費者合法權益的職能，而基層消協具有更貼近消費者群體及其所在區域，能夠更快發現并深入案情與涉案群體的優勢，在收集違法證據、啟動消費公益訴訟程序等方面較省級以上消協而言可能會更有效率。根據消費者群體利益受損的影響或后果的主要區域為標準，優先由低層級市、縣級消協提起消費公益訴訟。當出現跨區域或缺乏相應訴訟能力，導致市、縣級消協開展消費公益訴訟確有困難時，再考慮由省級以上的消協起訴。

其次，倘若無原則地允許所有從事商業活動以及消費者公益活動的社會組織均有權提起消費公益訴訟，可能由于專業能力與訴訟能力水平參差不齊導致量敗訴，造成訴訟資源的浪費。[7]因此對于社會組織應對其規模以及制度完整性進行衡量，賦予其中專業性較強、力量較大的社會組織以消費公益訴訟的原告主體資格。例如某些大型的商業行業協會，通常在某一領域具有專業知識，對提起公益訴訟以維護該行業的秩序穩定持積極的態度，可以考慮賦予其提起消費公益訴訟原告主體資格。

最后，對于消費者個人而言，允許公民進入公益訴訟是域外司法實踐中較為普遍的做法。例如在美國的反壟斷法律體系中規定有私人訴訟的制度，直接賦予公民提起公益訴訟的原告主體資格。[8]在借鑒域外制度時，我們也應同時從當前法治建設實際出發，倘若允許基數龐大的公民自由參與到消費公益訴訟中來，必然會導致出現大量濫訴擠占有限的司法資源。因此筆者認為，應當鼓勵公民通過向消協舉報，再由消協受理并發起公益訴訟的方式來保障公共利益，在此基礎上逐步考慮賦予公民消費公用訴訟的原告主體資格。

（二）明確消費公益訴訟的適用范圍

對于《消費者權益保護法》與《民事訴訟法》中的標準沖突，筆者認為并非只要侵害到眾多消費者合法權益就可納入消費公益訴訟的受案范圍，對上文提及的通過調研確定具體人數，并以人數作為判斷是否適用消費公益訴訟的標準并不完全贊同。筆者認為侵犯特定多數人合法利益的行為并非絕對不屬于消費公益訴訟。公共利益不是一個虛無縹緲的概念，它的背后所存在的一定是具化的利益，所以在某不法行為涉及地域范圍廣闊、造成嚴重社會影響但其所侵害的消費者群體特定的極端情形中，也可視為是公共利益遭受了損害。筆者認為以“眾多”為形式前提，以“損害社會公共利益”作為實質的判斷標準可能更為合理。

（三）對賠償性消費公益訴訟的引導與完善

《消費公益訴訟司法解釋》第13條第2款表明了法院對于禁止性消費公益訴訟的支持，但未對賠償性消費公益訴訟進行明確。筆者認為，在當前社會環境下有必要引導賠償之訴進入消費公益訴訟領域，支持消費公益訴訟中原告提出的損害賠償乃至懲罰性賠償的訴求。消費公益訴訟所維護的是社會公共利益，在損害賠償數額的確定上不應以具體消費者個體所遭受的損失相加作為標準，而應以經營者不法收入的核算為基礎，再考慮社會危害程度以及消費者群體遭受損失的嚴重程度作一定的自由裁量。在適用懲罰性賠償方面還存在法律空白，應努力完善立法并推動配套制度的建設，在根本上對消費領域的經營行為作出規制，不斷規范懲罰性賠償相關的配套制度。

參考文獻：

[1] 單鋒.經濟法視域之公益訴訟研究[M].北京：中國言實出版社，2014（11）： 64.

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[4] 程新文，馮小光，關麗，李琪.我國消費民事公益訴訟制度的新發展《最高人民法院關于審理消費民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》的理解與適用[J].法律適用，2016（07）：15-21.

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[8] 錢玉文，駱福林.消費者權如何救濟——以“消費者協會+公益訴訟”為建構思路[J].河北法學，2011，29（11）：89-95.