我國基層環境保護執法困境與出路

摘 要 基層環境保護執法是依法開展生態環境保護工作的途徑之一，可規范《環境法》主體的行為，控制環境污染?；诖?，文章以我國基層環境保護執法為研究對象，首先闡述執法工作開展的困境，然后以基層環境保護執法案例，總結基層環境保護執法的出路，保障其作用的有效發揮，實現環境可持續發展。

關鍵詞 基層環境保護執法 污染源 監測設備

作者簡介：王越凡，華東政法大學，研究生，研究方向：憲法與行政法。

中圖分類號：D630 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2020.12.062

基層環境保護執法工作的開展需遵循合法性、合理性、效率性及公正性原則，工作要求較高。雖然2015年修訂的《環境保護法》已實施一段時間，但在落實“最后一公里”上仍舊表現出諸多不足，基層環境保護執法工作面臨困境，需相關部門及人員提高重視，分析困境出現原因，找到基層環保執法出路。

一、我國基層環境保護執法困境

基層環境保護執法是落實《環境保護法》的“最后一公里”，與社會環境建設息息相關。由于環保意識未全面普及，環境保護政策法規存在漏洞，行業監管體制不健全，導致部分地區的基層環境保護執法存在不足，其困境體現在以下幾點：

（一）對環境保護認識較淺顯

在基層環境保護執法中，政府部門及環保執法相對人均存在環保觀念薄弱問題，對環境保護的認識較為淺顯。就政府部門而言，部分地區的基層政府將經濟發展為重點，為招商引資，允許環境污染較大的企業進入轄區。部分環保執法人員將區域工程污染管理為重點，缺乏對日常管理的重視。例如，某環保執法部門在進行湖泊管理時，將湖泊水利工程為監管重點，在民眾非法捕撈、亂丟垃圾方面的監管不到位，引發更多環境問題。

就環保執法相對人來說，面源污染治理執法相對人是指基層群眾，其對環境保護的認識不足，表現出隨意丟棄生活垃圾、向湖泊中傾倒生活污水等現象，加劇環境污染;點源污染治理執法相對人是指企事業單位，雖然我國大部分企業均能夠落實環保責任，根據排放標準控制生產，仍有企業為獲取更多利益，加大生產，進行違法排污，并在環保執法工作中推卸責任，導致環保執法難以高效開展，影響污染治理效率[1]。

（二）環境保護政策法規不完善

目前我國環境保護政策法規存在內容不全面、指導性不強等問題。就內容不全面而言，現行政策法規以環境保護禁令為主，關于違法違紀行為的處罰規定較少，且對污染環境的違法行為處罰力度較低，違法獲得的利益遠高于違法成本，違法行為屢禁不止，使政策法規失去警示作用;就指導性不強而言，現有立法僅在水環境防治方面出臺相關細則，廢氣污染、噪聲污染等環境問題缺乏詳細實施細則，加大了環境保護執法難度。例如，對于居民生活常見的生活噪聲污染，公安部門難以顧及，而法律法規未賦予環保部門處罰的權利，導致生活噪聲污染得不到有效治理[2]。

（三）環境保護制度執行力不足

在環境保護制度制定中，存在組織設置不合理、排污申報制度工作及執法手段滯后等問題，影響制度的落實。

在組織設置中，我國政府部門根據行政區域，進行環保管理組織的設置，而在相鄰區域的水環境或空氣環境管理中，易受周邊地區影響，當地環保管理部門不具備管理周邊環境污染的權利，不得不向上級部門申請，由基層政府進行協調，工作效率低下，加重環境污染;在排污申報工作中，企業主動向環保部門提交排污狀況，易出現瞞報或漏報現象，環境監測實效性較差，不能及時發現企業的違法排污行為;在執法工作中，環境執法人員使用的執法手段滯后，不能準確獲得環境監測數據，降低環境保護執法的執行力。

（四）環境保護監督管理不到位

在環境保護監督中，為提高監督管理成效，環保部門制定公眾參與機制，鼓勵群眾參與環境保護工作，提高群眾的環保意識，避免群眾在生產生活中表現出污染環境的行為。但在實際工作中，存在公眾參與機制不健全、宣傳教育不到位等問題。在公眾參與機制方面，環保部門的環保執法信息更新不及時，公眾對環保執法的認識不全面，降低其參與積極性;在宣傳教育方面，環保部門僅在上級領導發布任務或開展檢查時，進行環保宣傳，宣傳工作間斷性顯著，缺乏長效機制，難以取得有效宣傳教育效果。

（五）環境保護執法保障不全面

在環境保護執法工作中，執法人員、執法設備及資金是保障工作有序進行的關鍵。部分地區的環境保護執法工作存在如下問題：

1.執法設備陳舊，在環境保護執法工作中，先進的監測設備可提高工作效率和質量，及時發現企業的違法行為，受資金不足影響，部分環保部門仍舊采用陳舊設備開展執法工作，不能及時發現企業的違法行為，在對企業處罰時，也缺乏全面的證據，影響執法效果。

2.執法人員數量少，在市場經濟迅猛發展背景下，各地區大力發展區域經濟，區域內的企業逐漸增多，環境保護執法人員的工作負擔加重，部分執法人員每天要監察多個企業，工作效率低下，人員不足已成為環境保護執法有效開展的主因之一。

3.執法人員素養不足，基層環境保護執法單位的福利待遇一般，難以吸引專業人才就職，不得不降低引進標準，執法人員表現出對環保政策法規的認識不全面，監測設備使用不規范等問題，且部分部門受經費影響，并未對執法人員進行培訓，導致環境保護執法工作與最新工作要求脫節，影響執法的有效性及合理性[3]。

二、我國基層環境保護執法出路

（一）深化對基層環境保護執法的認識

為強化政府部門及環保執法相對人的環保意識，提高其對基層環境保護執法工作的認識，環保部門需采取針對性措施，加大對政府部門的考核，使其明確自身在環保執法方面的職責，將環保執法狀況納入考核機制中，與政績掛鉤，提高政府部門對環保工作的重視。對于環保執法相對人而言，環保部門需加大環保宣傳力度，提升宣傳教育水平，具體在文章第三節論述，這里不再贅述。以某地區的環保執法工作為例，闡述如何提高政府部門的環保意識。

該地區重點開展政府部門的環?？冃Э己斯ぷ?，該主管部門將生態建設、環境質量、環境風險、水污染、大氣污染、重金屬污染、污染物總量等指標，納入基層政府部門的目標責任制考核體系中，明確政府部門在環保執法中的責任，并實施責任追究制，對各項指標完成效果不佳的部門給予處罰。

在目標責任制考核中，主管部門結合區域環境狀況，制定年度環保執法工作目標，并以此為核心，結合各個基層部門的工作職責，將任務細化發布給政府職能部門、街道與鄉鎮等基層單位，由市委和市政府監督管理各個基層單位的任務完成狀況，為環境保護執法工作提供支持。同時，根據考核狀況，定期匯總考核結果，并向社會公布，將考核結果中的污染物減排、環境質量、污染整治等內容，作為基層政府部門的領導干部考察指標，與領導干部的職務晉升和先進評優掛鉤。通過明確的目標考核責任制，使基層政府部門認識到環保執法工作的主體并非環保部門，明確自身的職責，積極參與環保執法工作，配合環保部門，實現經濟與生態均衡發展。

（二）建立健全環境保護政策法規

在《環境保護法》實施背景下，我國基層環境保護執法工作有詳細的指導與標準依據，在很大程度上提升了基層環境保護執法成效。但隨著基層環境保護執法的深入推進，環境保護政策法規的不足逐漸凸顯，存在內容空白與指導性不強的問題。就此，本文認為政府部門應建立健全環境保護政策法規，拓展政策法規內容，加大對違法行為的處罰，為執法部門賦予更多權力，使政策法規覆蓋更大的基層環境保護執法范圍，為基層環境保護執法提供更具針對性的指導。

第一， 豐富政策法規內容。針對環保政策法規不完善問題，立法部門需結合環境保護執法工作現狀，出臺相關政策法規，擴大環保政策的覆蓋范圍，為環保執法提供有效指導。以某地區為例，政府部門設立法制科，專門負責環境保護政策文件的編制工作，結合當前基層環境保護執法的政策法規和區域環境現狀，出臺《XX區環保法規規章匯編》，將政策法規與基層環境保護執法工作一一對照，找出政策法規存在的缺陷或漏洞，進行修訂或補充，為基層環境保護執法工作提供執法依據，規范執法流程。

第二， 加大處罰力度。為從根本上杜絕企業的違法排污行為，政府部門能需提高其違法成本，加大違法排污企業的處罰力度，使違法成本遠高于違法獲得的利益，約束企業的生產行為。我國生態環境部副部長在會議中指出，對于存在暗管偷排、超標排污等嚴重違法行為的企業，需加大處罰力度，在沒收違法所得的利益的基礎上，對其處以違法所得的五到十倍的罰款金額;對與存在部分情節嚴重違法行為的企業，可簡化按日計罰的前置程序，直接在企業出現違法行為的日期作為起始日期，進行按日計罰處理;對于涉及非法傾倒危險廢物違法行為的案件，制定連帶責任制，分別對危險廢物的產生者和傾倒者進行處罰;對于屢次出現違法行為的企業，將企業的法人、主要負責人等管理層納入生態環境信用“黑名單”，限制其授信融資、財政資金申請及表彰評優等行為，以嚴厲的處罰提高警示，控制環境違法行為，保護生態環境[4]。

第三， 拓展環保執法部門的權利。政府部門可通過政策法規賦予環保部門更大的權利，提高其對違法排污企業的處罰靈活性，進而加大對排污企業的處罰力度，杜絕違法行為的出現。例如，在環境保護執法中，部分環保部門為管理違法企業的排污行為，對違法企業采取停水、停電處罰，控制違法企業的生產，減少其污染物排放。在該處罰方式中，由于缺乏相關政策法規，供電部門和供水部門在接收到環保部門的處罰單后，可能出現延后執行或未按照處罰內容執行等現象，影響違法行為的有效處罰。就此，政府部門需從立法角度入手，賦予環保部門對違法排污企業的處罰權利，確保供電和供水部門積極配合環保執法部門的工作，提高排污企業管理水平。

（三）加大環境保護制度執行力度

組織和制度建設是落實環境保護政策法規的關鍵，政府部門應優化環保部門組織設置，明確基層環境保護執法主體;創新環境保護執法制度，細化基層環境保護執法的工作方式與內容，加大環境保護制度執行力度。

1. 優化環保部門組織設置。針對跨區域污染治理問題，政府部門可通過行政隸屬改革，優化環保部門的組織設置。目前統一認證的改革方式為垂直領導管理模式，對于省級以下的環保部門，采用垂直管理模式，對于省級以上的環保部門，采取領導管理模式。在該管理模式下，垂直管理可避免地方政府部門過于干預基層環保執法工作，賦予基層環保執法人員更多的權利，使其敢執法、嚴執法。在垂直領導管理模式實施中，政府部門可借鑒金融機構或海關機構等單位的成功經驗，結合環保工作特點，保障垂直管理模式的有效落實。同時，政府部門可設置跨行政區的環境管理機構，在各個地區設置環保委員會，結合區域特征，決定環保委員會是否具備執法權限，保障基層環保執法工作有序開展，實現針對性環保執法工作，提升執法成效，切實保護當地環境[5]。

2. 創新環境保護執法制度。針對排污申報制度的不足，政府部門需創新環保執法制度，引進雙隨機抽查制度，以“搖號”方式選擇排污企業和環保執法人員，實現區域污染源的隨機性抽查，通過錄像、拍照方式，對隨機抽查過程進行記錄，使企業排污檢查的有跡可尋，掌握企業違法行為的證據，對其采取相應處罰措施。在明確被抽查排污企業和環保執法人員后，環保執法人員需立即開展工作，并在五個工作日內，完成抽查結果的處理與匯總，并填報至污染源日常監管動態信息庫，更新最新排污狀況，在社會公布抽查結果，實現基層環保執法的透明化與規范化。

同時，為保障抽查的隨機性、公平性及公正性，政府部門可出臺相關政策法規，構建完善“兩庫”系統（污染源日常監管信息庫及執法人員名錄庫）。前者需全面覆蓋所轄區域的重點排污單位、在日常監管范疇內的一般污染源;后者需包括環保部門所有在崗在編的環保執法人員，根據實際狀況及時更新數據庫，通過動態管理實現精準環保執法，降低環保執法成本，提高環保執法效率及質量，避免人情執法現象的出現，切實發現排污企業存在的違法排污行為。

（四）加強環境保護監督管理

在環境保護監督管理中，社會大眾為關鍵主體，可為基層環境保護執法提供補充，提高環境保護效果。細化來說，政府部門可通過公眾參與機制的實施與環境保護宣傳教育，引導社會大眾參與環境保護監督管理。

第一，創新公眾參與機制。政府部門可通過給予經濟利益的方式，鼓勵群眾參與環境保護執法工作，解決基層環保執法的監督管理問題[6]。以某湖泊治理為例，環保部門制定如下公眾參與機制：將湖區劃分為若干區塊，將區塊承包或租賃給個人、社會組織，個人及社會組織負責區塊的經營管理與環保管理工作，政府部門可為個人及社會組織提供幫助，在區塊內開展水上無土蔬菜栽培、水產養殖等項目。在該參與模式下，個人及社會組織可獲得經濟利益，而規范的湖泊項目，可凈化水質，并提高群眾的責任感，控制垃圾及污水傾倒行為，起到良好水環境保護作用。同時，對于有條件的城市，可在湖泊區域建設環湖公園，向入園游客收入一定費用，將費用用于湖泊治理，且入園游客在觀賞湖泊美景時，可監督周圍企業、工廠的排污行為，避免偷排、漏排現象的出現。

第二，開展長期宣傳教育。在環保宣傳教育中，環保部門需構建長效機制，利用電視、廣播、報刊等傳統媒體、微博、微信和短視頻等新媒體，對不同層次的社會群體開展環保宣傳教育，強化環保宣傳成效，提高群眾環保意識。例如，某環保部門將世界環境日為基礎，到社區進行環保文藝匯演，以小品、廢棄物服裝展示等表演，提高群眾的環保意識，引導群眾從生活小事入手，保護環境;某環保部門在公墓門口開展“鮮花祭祀 防治空氣污染”環境保護主題活動，向掃墓者發放菊花及環保手冊，鼓勵群眾文明掃墓，保護綠水青山。

（五）提供全面環境保護執法保障

針對執法設備不足、執法人員少、執法人員素養低等問題，環保部門需采取針對性保障措施，確保環境保護執法工作的有效開展，提供全面環境保護執法保障。

第一，加大執法設備投入。對于環境保護執法中的執法車輛少、環境監測設備陳舊問題，環保部門需加大經費投入，采購執法車輛及先進環境監測設備，為環境保護執法工作提供幫助。以某環保部門為例，引進移動執法儀，該設備應用GIS技術、大數據分析技術及動態表單技術，具備定位報道、現場檢查、信息查詢、筆錄生成及電子歸檔等功能，可減少環保執法人員的人工記錄，提高環保執法的準確性及效率，實現有法可依、有據可查。同時，移動執法儀具有錄音錄像功能，可實時獲取環保執法中的證據，規范環保執法行為，避免人情執法現象的出現。

第二，引進更多執法人員。針對環境保護執法人員不足問題，政府部門需加大環境保護執法編制，提高環境保護執法的福利待遇，吸引更多行業人才參與環境保護執法工作中。以某政府部門為例，設立了基層鎮級環保辦，以定編定員形式配置環保執法人員，每個鎮級環保辦配置兩名專職環保員，負責所在鄉鎮的環保工作，填補基層環保執法人員的空缺。

第三，加強執法人員培訓。為提升環保執法人員的綜合素養，環保部門需加強培訓，組織環保執法人員進行最新政策法規的學習，以講座、分享會或培訓班等形式，提升環保執法人員的專業技能。以某環保部門為例，管理者在每周例會中，組織環保執法人員進行上級領導下發文件的學習，通過集體討論方式，深化環保執法人員對政策法規的認識;邀請律師，進行“踐行公益、維護綠水青山”為主題的講座，介紹環保行政執法相關政策法規，以具體案例為基礎，介紹環境公益訴訟知識;邀請環保局局長開辦培訓班，介紹涉水涉土污染企業執法要點，分享執法工作經驗，強調環保執法中調查取證的重要性，強化環保執法人員的證據意識，提升環保執法人員的依法執政能力[7]。

三、結論

綜上所述，我國基層環境保護執法在工作理念、政策法規、工作落實、監督管理及保障措施等方面存在不足。結合上述困境，其相應出路為：深化對基層環境保護執法的認識、健全政策法規、加大執法力度、加強監督管理、提供執法保障，提高基層環境保護執法的深度與廣度，營造良好生產生活環境。

參考文獻：

[1] 趙旭.基層環保監察執法工作存在的問題及建議[J].智庫時代，2020（12）：34-35.

[2] 同[1].

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[4] 張茜，王藝潼.基層政府環境保護執法現狀及法律建議[J].河北公安警察職業學院學報，2019，19（02）：45-47.

[5] 陳莉芳.加強基層環保執法工作的措施[J].科技風，2019 （05）：126.

[6] 曹霞，馮莉.生態環境管理體制改革背景下基層環境規制問題研究[J].經濟問題，2019（03）：17-22+55.

[7] 宋毅.加強基層執法隊伍建設 強化基層環境執法能力[N].北海日報，2018-06-15（007）.