珠三角地區農村集體經濟組織類型與完善機制研究

摘 要 珠三角的農村集體經濟，特別是佛山順德、南海兩個區域的集體經濟，由于歷史的原因，形成了極具特色的土地股份社、經濟聯社兩類農村集體經濟組織。本文擬兩類組織概念與形成的原因、性質與法律地位進行比較分析，繼而提出完善珠三角地區農村經濟組織的對策與建議。

關鍵詞 農村集體經濟 土地股份合作社 經濟聯社

作者簡介：段明，順德職業技術學院。

中圖分類號：D67 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2020.12.066

廣東農村集體產權的股份制改革確肇始于20世紀90年代的珠三角地區的發達農村，在上世紀八九十年代廣東順德、南海便成立農村股份社，但是設立農村股份社之初，集體所形成的集體資產并沒有納入到股份社，農村集體資產仍由集體經濟聯合社管理為主，在《村民委員會組織法》《農民專業合作社法》出臺之后，又對其有明確其法律地位，因此在珠三角的農村存在著兩種并行的集體經濟組織，股份社與經聯社[1]。兩者之間相互交叉、相互管理者性質相同的農村集體資產，但是卻又有一定的區別，因此厘清兩類組織的概念、明確兩者法律地位，對于進一步完善農村集體資產的管理，對于珠三角農村股權糾紛的解決以及農村的穩定與善治有著非常重要的價值。

一、兩類經濟組織的概念與主要特征

（一）土地股份合作社

1.成立歷史背景：十一屆三中全會之后，我國開始實行改革開放政策，毗鄰港澳的珠三角自發對接國外加工制造業的轉移，工業用地問題便成為制約經濟發展的重要因素，為適應市場經濟的發展，村集體“在堅持土地集體所有和集體財產不可分割的原則下”選擇以集體為單位統籌土地興建廠房與基礎設施，發展集體經濟，為了滿足對土地的需要，就需要農民將手中的土地進行征收，但是征收之后的如何保障村民的權益，就必須對農村的產權制度進行改革。因此在廣東南海、順德，率先實行的農村土地產權制度的改革，將農村的集體土地統一納入股份社進行管理，對集體土地的征收、征地補償款進行統一管理、收益、處分，完善土地承包制。在推進改革中，村委會建制與組建股份社要同步進行，實行一步到位，村委會與股份社，村委會正副主任與股份社正副理事長均由管理區主要領導擔任，實行“兩塊牌子、一套人馬”。

2.概念的界定與基本特征：農村土地股份合作社是對農村土地承包經營權的重大改革，簡單而言，就是將農戶以農村土地承包經營權入股合作社，將農民的土地承包經營權變成股份合作社的股權，入社的土地由合作社統一管理、收益、的集體經濟組織。[2]也有學者認為農村股份經濟合作社是以股份制和合作制為核心，并融合了傳統集體經濟模式的新型農村集體經濟組織。[3]不同區域對于成立農村土地股份合作社目的也不盡相同，對于經濟發達地區，由于工業化、城鎮化對土地的需要，需要不斷地將農村的集體土地變成國有土地，很多地區直接“村改居”，但是“村改居”或者將村改成工業園區時，政府用土地股份合作社的形式統一將農村土地納入股份社;而在經濟落后地區，農村土地股份合作社的成立是將農村過于分散的土地集中化經營，解決農民分散化經營，實現土地的流轉，提高農村集約化生產水平。

（二）集體經濟聯合社

1.歷史背景：珠三角是村集體經濟發展的最早的地區，“家家點火、村村冒煙”集體經濟得到充分的發展，在上世紀九十年代末期集體企業進行改制之后，遺留下的一些歷史問題以及無法處理的村集體資產、村公共場所、村級工業園等物業收入逐步交由村委會的集體資產管理辦公室進行管理，但由于村集體資產管理辦公室作為村委會的內設機構，其無法獨立自主地承擔起管理村集體資產的職能。在《中共順德市委順德市人民政府關于進一步深化農村體制改革的決定》（順發【2001】13號 ）文件中規定：“規范村級集體資產的管理和運作，村（含居民區，下同）級集體資產不得量化到個人，由各村成立村級集體資產管理公司進行管理和運營，各村現有的經濟聯合社歸屬資產管理公司管理、村級集體經濟的債權債務關系歸屬村經濟聯合社;股份合作社的債權債務關系歸屬股份合作社?！?/p>

2.概念的界定與基本特征：農村經濟聯社則是由農村經濟合作社聯合組成，而農村經濟合作社是根據《村民委員會組織法》《農民專業合作社法》的規定設立的，經過登記機關依法登記，領取法人營業執照，取得法人資格的村集體經濟組織。

其基本特征主要有：一是從產權主體來看，經濟聯社相當于人民公社化時期的生產大隊，下設的經濟社就相當于生產隊，其產權主體依舊屬于集體所有，但是與土地股份社不同，經濟聯社的產權既包括新居民（村民）也包括舊居民，而土地股份社的股權已經固化到個人（順德），或者固化到戶（南海）;二是組織制度而言，經濟聯社代表了集體經濟組織，具有獨立的經濟功能，“政經分離”已經基本成為一種趨勢[4]。2015年，中共中央辦公廳、國務院辦公廳公布的《深化農村改革綜合性實施方案》明確提出，“在進行農村集體產權制度改革、組建農村股份合作經濟組織的地區，探索剝離村‘兩委對集體資產經營管理的職能，開展實行‘政經分開試驗，完善農村基層黨組織領導的村民自治組織和集體經濟組織運行機制”。

二、兩類農村經濟組織差異比較

（一）性質與法律地位的差異

從組織的性質與法律地位而言，兩類組織均屬于集體經濟組織，代表村集體管理集體資產，根據《廣東省廣東省農村集體資產管理條例》第三條本規定所稱農村集體經濟組織，是指原人民公社、生產大隊、生產隊建制經過改革、改造、改組形成的合作經濟組織，包括經濟聯合總社、經濟聯合社、經濟合作社和股份合作經濟聯合總社、股份合作經濟聯合社、股份合作經濟社等。因此兩類集體經濟組織均由該條例調整，其性質與法律地位均由該條例明確，兩者在性質與法律地位上并無差異，均屬于農村集體經濟組織。

（二）外部治理關系的差異

“政經合一”與“政經分離”的區別，由于歷史原因，土地股份社作為珠三角改革早期的產物，其主要資產是家庭聯產承包經營權的入股所形成的資產，近些年來，由于土地資源的稀缺以及被入股合作社后農民缺失了土地資源，導致了一些新的社會矛盾的產生，在本世紀初期，為緩解農村矛盾，同時也是為了減少一些村居行政干預，珠三角各地區推進農村體制改革，進而將土地股份社股權進行固化，各地固化方式不一，但主要做法均是將股權量化，股份社實行集體股與個人股進行固化，個人股具體固化到個人或者固化到戶，固化之后，農村黨組織與村委會不再介入股份社的運作，按照“一戶一股”或“一人一股”進行選舉，選舉出股份社正副社長，實現了真正意義上的政經分離。而經濟聯社在“村改居”的背景下，村集體資產轉入居委會，為了有效地利用原有的集體資產，大多數的經濟聯社仍以“政經合一”的方式存在，盡管一直有要求能夠“政經分離”，將經濟聯社與村黨組織與村委會分離，但是居委會的集體資產管理部門為了公共利益以及城鎮化的訴求，不斷需要集體資產為社區建設與社區福利以及村委會承擔開支。股份合作社由于涉及利益重大，存在著原居民與新遷入居民之間的利益博弈，因此，兩者在與政府、黨組織的外部關系上存在著是否合一的區別。

（三）內部治理的差異

在內部治理結構上，都由《廣東省廣東省農村集體資產管理條例》進行規范，都成立理事會、正副理事長，內部治理結構基本一致，連兩者之間并無太大差異，但是由于兩者之間是不同的股東組成，兩者之間的訴求也就不一致，股份社主要是為了實現失去土地的村民土地孳息的利益，而經濟聯社主要目的是盤活集體資產，為村居或社區的福利與公共利益與社會福祉考慮，因此兩者之間在議事原則以及對待集體資產的態度也同樣存在著較大的差異，這也就是兩者經常發生沖突與矛盾的重要原因之一。

三、完善農村集體經濟組織的建議

作為集體經濟組織同樣也存在著適應高質量發展的困境與挑戰。為此，集體經濟組織應該積極從以下幾個方面完善：

（一）厘清土地股份社與經濟聯社的產權范圍

在中國的其他大多數地區的農村，由于農村體制改革推進較晚，因此存在著后發優勢，農村集體經濟組織通常只有一個，而在珠三角大多數地區通常存在兩個組織，主要的原因城鎮化進程導致越來越多的外來人口入戶，原居民的利益通過將原集體土地家庭聯產承擔經營權入股土地股份社，外來村（居）民與新出生居民不再享有其不具備土地資源的收益與孳息。因此要解決好農村集體組織問題，首先應該尊重歷史，尊重土地股份社原村民股東的權利，同時又要尊重新居（村）民對當地經濟建設所發揮的重要作用，因此要厘清兩者之間的管轄范圍，要將經濟聯社與土地股份社的具體的產權清單范圍進行固化，減少兩者之間都想將資產納入自己的股權收入的矛盾，對于已經產生的矛盾，上一級政府應該本著實事求是、尊重歷史的態度協調經濟組織解決紛爭。

（二）進一步厘清集體經濟組織與基層政權的關系

土地股份社已經基本實現了“政經分離”，這是一個進步，但在實踐中，土地股份社并沒有因此取得長足的發展，關鍵原因并不僅僅是集體經濟組織外部的治理關系，“政經分離”盡管是制約集體經濟組織發展的重要因素，但是如何指導從基層政權中剝離地的土地股份社發展同樣也是重要的課題;其次對于尚未從基層政權中剝離的經濟聯社應該盡快剝離，規范兩者之間的關系，避免制度設計層面造成的腐敗問題，同時也讓經濟聯社能夠自主發展。

（三）進行集體經濟組織公司化改造

成立村級資產管理公司，將集體經濟組織資產清產核資納入資產管理公司，將集體資產按照國有獨資公司進行管理，將其轉變成為企業法人，建立健全公司治理結構，建立體系明確、執行高效、管理科學、運轉靈活的法人治理結構。

（四）加強集體經濟組織的監管

在國有資產管理職能部門設立集體資產管理科室，明確其管理職責，股民授權政府，政府代表股民履行出資人的義務，直接將集體資產納入公有資產的管理范疇。出臺集體資產產權管理的地方性政策意見，規范其運作管理模式，積極發揮社會主義的制度優勢，做大做強集體資產。

參考文獻：

[1] 杜園園.農村股份社合作經濟股權糾紛的特質與生成機制[J].深圳大學學報（人文社會科學版），2018（07）：75-79.

[2] 安童.農村土地股份合作社法律規制研究[J].法制與社會，2018（05）：88-89.

[3] 占一熙.農村股份經濟合作社建設發展現狀分析[J].中國農業會計，2017（05）：18-20.

[4] 陳曉軍，李文君.“村改居”背景下集體經濟組織發展與改革研究[J].中國農村研究，2016（02）：121-134.