城市社區多元主體參與社區治理機制問題

姚鳳珠　張興年

[摘 要]隨著社會治理重心的下移，創新社會治理模式，改變過去由政府單一主體所主導的基層社會治理模式向多元主體共同參與的新型治理模式的轉變。在實踐中發揮包括社區黨組織、基層政府、居民自治組織、社會組織和居民等在內的多主體共同參與社區治理的重要性也日益突顯。由于多元主體自身問題，諸如社區黨組織自身發展不完善、基層政府的法律地位不明確、社區自治組織缺乏實際的自治權、社會組織發育不充分和居民權利意識與參與的積極性不足等。由此在參與社區治理機制過程中出現了橫向上多主體之間的缺乏溝通與協調，在縱向上參與的渠道不順暢等問題。如何使多元主體在橫向參與機制上溝通更加緊密協商有效打通參與治理的橫向阻礙，在參與的縱向機制上使多元主體之間參與治理的體系更加順暢，將存在的各種問題合理解決同時打通參與社區治理的機制通道，對多元主體參與社區治理起到至關重要的影響。

[關鍵詞]多元主體;社會治理;社區治理;參與機制

[中圖分類號]D033.4;D034.5 [文獻標志碼]A [文章編號]1000-8284（2020）04-0154-07

一、城市社區多元主體參與社區治理機制現狀分析

（一）社區黨委黨支部。社區黨支部是現代社區治理中不可或缺的重要主體之一，它是黨的基層組織，同樣也是社區治理的領導核心。當前社區治理中，形成了層級分明的黨組織體系。社區黨組織是在街道黨工委的指導下開展工作同時接受其監督，街道黨工委指導社區黨組織建設，保證社區治理堅持和貫徹黨的理論、路線、方針、政策和黨員培養任務，其運行的機制明顯體現出一種科層制的特點，“黨工委-黨支部”的監督與指導關系。而實踐中上級街道黨工委有權對社區黨支部書記等相關人員的任免及考核和工作領導的關系，由上級直接以黨務命令的形式進行。

（二）基層政府——街道辦事處。在基層社區治理中，作為層級分明的政府組織來說，街道辦事處處于行政管理體制末梢位置，在實踐中形成了“市政府-區政府-街道辦事處”模式的二級政府三級管理體制中最為基層的組織，其本身作為政府的派出機構在實踐中實際承擔了一級行政機構的職能，在社區管理中承擔著領導社區治理的領導角色。具體工作開展通常是根據上級政府的要求進行，配合上級政府機關進行社會治理工作。工作人員的任免，工作績效的考核，人員的培訓、福利待遇等方面都是按行政管理體制進行配置與管理。從其工作運行的機制中不難看出通過對所轄區內的社區進行攤派任務，一方面完成工作任務，另一方面完成街道辦事處把原有自己處理的事務通過轉移的形式而轉嫁給基層的社區，從而形成一種中間人的角色，形成了由“區政府-街道辦事處-社區”這一行政運行機制。

（三）社區自治組織。社區的發展離不開社區自治組織的參與，隨著經濟快速發展城市化腳步也在不斷地加速，社會結構的復雜性越發超出以往。由此所帶來的變化使人們利益訴求不盡相同，這樣造成了城市自治組織在集體行動中就某些共同事項難以達到共同目標。城市社區自治組織這里主要是以居民委員會和業主委員會為主的組織。在社區自治的實踐中形成了以全體居民會議（居民代表大會）為核心權力機構，居民委員會為權力機構執行機構和以居民議事會為監督機構的相互制約的組織體系。居委會內部分設對接街道辦事處工作所對應的內部委員會，這樣就形成了一套社區內部運行的機制。就業主委員會來說，在現代社區治理中，以居民對房屋的所有權形成物權的管理方式是主流存在的一種自治方式，按相關法律規定業主委員會其職責只是在參與社區一般事務和監督物業服務企業的范圍。而業主委員會的運行在很大程度是由一個松散的自治組織 ，由全體業主通過一定的方式宣告成立，同時報備民政部門登記。其自身的組織機構和規章制度都有很大隨意性與非專業性的特點。

（四）社會組織。推進社會組織參與社會治理已經成為創新社會治理的重要內容。通常我們將社會組織分為營利與非營利性質，其中非營利在這里例如社區的文娛組織、協會團體、基金會。這里我們所提到的更多是與社區或多或少存在一定利益關系的組織也就是營利性質的經濟組織，其中較為典型的代表是物業公司。物業公司作為參與社區治理一方主體是在現代房產商品化下通常在房產交付時就已進駐社區，其組織機構一般是按照公司制運行。但是作為一個經濟組織是以利益的最大化為其追求目標，從而參與社區治理中不能全方位為居民的利益而付出。而對于其他社會組織如各種協會與群眾娛樂性質的團體在參與社區治理中更多是起到了豐富社區文娛活動。對于參與社區治理更多的是根據政府的動員或要求有組織地參加。如各類的政府購買服務的社會組織，其組織機構與運行都是按公司制來運行，在人事與規章方面受政府影響。

（五）居民。作為社區治理的一方主體，居民是一切社區權力的來源。當前居民通過參與各種自治組織，社會組織來表達自己的利益訴求。對于自治組織而言更多是參與居民委員會及居民議事會，而居民同時也參與社會組織是社會組織的一員，通過社會組織來參與社區治理的意見與建議的表達。一是形成居民-居民委員會-居民議事會這一主要的參與機制，更多地形成了民主選舉、民主決策、民主協商等參與社區治理。二是形成居民-社會組織-駐區單位的一種參與模式。居民通過任職與相關組織而參與社區事務，同時在組織運行機制下形成多種參與渠道。

二、當前多元主體參與社區治理機制存在的問題

不同主體參與社區治理都是出于對自身實踐需要的角度出發。從多元治理主體間關系看，城市基層社會治理體制在利益層面的互利規則，就是要能夠讓社會治理中各履其職、各得其所、各安其位，凡有效履行其職責的社會治理主體，其合理合法的利益和訴求就必然會得到應有的保障，出現利益矛盾時就能夠有相應的利益協調機制予以協調。[1]不同主體參與社區治理有著權利與義務的要求，這就使多元參與主體在橫向的溝通與協調、縱向上的參與渠道方面出現不同的問題。

（一）社區黨組織。社區黨總支、黨支部都是在上級街道黨工委的指導與監督下開展工作，其黨支部書記等人員的任免、考核機制都應由本級黨委進行選舉與考核。而現實中黨支部設立于社區之中，本應是由全體社區黨員通過民主選舉或上級委派相結合的人事方式來進行，在實踐中社區黨員的考核應由社區全體黨員對社區黨支部的工作進行相關評議。從人事的任免與考核機制方面都存在一定的問題。同時對于大量的駐區單位或企事業單位的黨員沒有能夠加入社區黨組織，使得多數黨員未能在八小時工作制后有效參與社區黨組織，從而使黨員對接管理制度難以落實，沒有形成有效的雙重管理與參與機制。

（二）基層政府——街道辦事處。當前在城市的行政管理層級中，形成了基本的二級政府三級管理體制的管理模式，作為基層一級行政機關的街道辦事處通常是處于一種傳達上級指令與派遣相關工作任務的角色。隨著社區管理體制的發展這種層級過多的管理體制，在政府參與社區治理中會造成行政效率低下，人浮于事的弊端也日益顯現。街道辦事處在工作機制上就形成一種區政府-辦事處-社區這種中間傳達人的角色定位，大量的工作只是通過轉手就完成了。1954年國家通過了《城市街道辦事處組織條例》，做出了相關規定：對街道辦事處身份界定是作為基層政府的派出機關。2009年全國人大常委會決定廢除此項條例。對于當前基層街道辦事處的身份合法性是其參與社區治理的尷尬境遇，對其參與社區治理來說在法律上有著現階段不明確性。

（三）社區自治組織。自治更多是指自治管理自治的事務，自治組織通過社區參與社區治理。社區自治組織最主要的形式是居民委員會和業主委員會。作為居民大會的執行機構—居民委員會要承擔大量上級街道辦事處下發的工作任務，同時又要處理居民內部事務，與其同時要設立對接政府工作的職能委員會，不可避免地和政府部門產生交集而在此過程中上級政府對社區的行政干預與組織自身的行政化傾向日趨嚴重。居民委員會的組成人員按居民委員會法的實施細則來說本應是由全體居民大會通過選舉或個人競選相結合的方式產生。同時對工作人員的考核、培訓等機制是由社區內部居民會議進行規范與實施，現實中由于居委會日益行政化，主要負責人員甚至是政府工作人員委派到社區。這樣無形中使政府對于社區事務的行政干涉對其基本的運行機制更多是領導而非指導的工作關系。

（四）社會組織。這里的社會組織我們更多是指駐區相關企事業單位、經濟組織等。其中很大一部分是由于某些利益關系與社區產生交集，對于參與社區治理中的一部分組織如社區志愿者組織，法律援助機構，社區各種文娛活動協會、老人協會等參與社區治理的積極性都不是很大。而積極參與社區治理更多是產生利益關系的經濟組織，如中介服務企業、物業服務公司?，F階段更多導致相關單位與組織不愿參與或不過多參與社區治理的問題在于沒有形成一個有效參與機制和平臺，能把多組織都融入進這一平臺中進行協商。同時對于社會組織的準入制度，監管制度和救濟制度等有很大治理的難點。

（五）社區居民。居民是社區治理的主體，當前社區治理問題中最為棘手的問題就是居民參與社區治理的參與性與積極性明顯不高，這在很大的程度上影響了民主政治的發展。同時我們也發現廣大居民在參與社區治理上參與的廣度與深度也明顯不足。一般都是社區無關緊要的相關事務，對于居民治理的權利方面的涉及過少。居民參與社區治理的路徑也存在很大的問題，居委會日益行政化而居民大會或議事會在很大程度上的廢弛使廣大居民的利益表達無處可去。居民通過參與自治組織表達利益訴求的機制被削弱也就難以表達自身訴求。

三、多元主體參與社區治理機制問題的原因分析

當前，隨著政府職能轉變，社會治理重心下移創新社區治理模式讓更多主體參與到社區治理中來，博眾者之長共同為社區治理提供多維智力支持。但是不同的主體自身存在著不同的問題而難以勝任這一重任。不同主體參與社區治理機制的現實原因有以下方面。

（一）社區黨組織。作為我國全部事業的領導核心，當然在社區治理中黨組織也應起到領導核心作用，然而在當前社區治理中所起到實際作用在一定程度上沒有理論制度設計的那樣完善，其主要原因：一是黨組織參與社區治理的機制存在問題，黨委與居民委員會之間的工作協調機制沒有落實。黨委作為社區治理的領導核心在參與社區治理中對社區治理相關政策制定與執行方面只有參與協調與建議的權力，更多是一種事后的協商而不是在政策制定前的參與。二是社區黨員參與社區治理的機制存在一定的問題，廣大黨員是社會的先鋒與模范力量，作為廣大黨員應在社區建設中發展自己的帶頭作用，而現實社區中黨員的參與積極性不高，駐區單位、社會組織等黨員沒有形成一種參與社區治理的渠道，沒有形成黨員在居住地與工作地的雙重管理模式與參與機制。

（二）基層政府。正如有研究者指出：“后單位社會中諸社會職能從單位中剝離， 但這并未導致國家對基層社會控制力的實質性減弱， 只是在控制方式上由單位社會中的總體性支配逐漸轉變為科層化的技術治理，將行政權力納入到法制化與規范化的軌道， 大大提高了治理效率?！盵2]這里我們不難發現，當前政府在積力地轉變職能，向社會分權。而在實踐中我們發現行政運行機制在很大程度上是一種科層制的體系在改革中并沒有改變，特別是當前的社區治理下社區作為自治組織的單元而受到政府的直接行政干涉，這樣科層制的管理體制使社區失去自治的活力與社區治理體制的創新性。政府對于社區的工作是更多的領導而非制度層面所設計的監督與指導關系，形成了一種“家長制”的作風并沒有很大程度上的轉變。究其原因更多是一種文化的深遠影響，傳統的官本位的思想與公民社會在我國沒有完全形成有很大程度上的聯系。

（三）社區自治組織。作為居民直接參與社區治理的利益訴求平臺，居民委員會本是代表全體居民的利益組織，也是社區自治權力行使的最重要載體與核心組織，在日常工作中，居委會作為居民的代言人，主要的職能在于維護居民利益。而在實踐過程中無論是新建與老舊社區我們無不發現居委會在日常工作中日益行政化的趨勢，逐漸變為上級政府的“一條腿”的現象存在。其運行機制的問題中特別是日益行政化的原因在于：一是人事權方面，社區居委會主要成員是由上級政府直接指派或委任，而社區全體居民的選舉流于形式;其次在組織人員的薪酬方面，居委會法規定是沒有工資一說更多是補貼而實際中政府通過人員的工資控制社區的組織人事權。二是對于居委會成員的考核由上級完成居民實際中未有參與，同時對于人員錄用與培訓都由上級政府指派完成，作為居民自治組織，其自身一整套運行機制被政府所控制，使得相關有熱情的居民與能人志士沒有參與社區治理的通道。三是業主委員會在法制上的參與社區治理的合法身份問題沒有得到制度上明確規范，業主委員會與居委會兩者之間的權責在一定程度上沒有劃分明確，從而使業主委員會與居民委員會矛盾時常發生，身份的不明確使其參與社區治理的效能受到極大的限制。

（四）社會組織。社區還有大量駐社區單位、非營利組織和志愿團體等組織。

它們不同于政府和社區自治組織，具有與前兩者不同的組織網絡，通過自身的組織網絡和組織規模等可以有效彌補政府與社區自治組織在某些能力上的不足。然而在實踐中我們不難發現不同組織參與社區治理中存在沒有平臺的尷尬局面，也就是參與機制的渠道不暢，沒有形成一個有效的參與機制。我們都認為不同的社會組織的參與機制是“基于市場原則、公共利益和社區認同，互動合作，共同參與管理社區公共事務，滿足社區需求，優化社區秩序的過程與機制”。[3]同時社會組織自身的問題也比較突出，特別是與政府有著密切聯系的政府購買服務的相關企業和靠政府補貼的社會組織，在組織體系與人事制度上受到政府的左右很大，更進一步的問題在于社會組織內部的規章制度與行為規范缺乏監管等。

（五）居民。作為參與社區治理主體，居民的參與性問題一直是困擾很多國家社區治理的難題所在，相對于發達國家而言我國在很大程度上由于公民社會所要達到的社會環境還沒有完全形成，公民對于自身的權利意識維護和參與政治的積極性和有效表達自身的利益訴求的方式方法都存在很大問題。一是當前政府對于社區自治組織的控制與自治組織自身的行政化使居民參與社區治理的通道在很大程度上沒有發揮制度的優勢。二是居民參與社區治理過程中，更多是一種對于未涉及權力與利益相關事務的參與，諸如社區的聯誼活動，老年人文化演出，國家相關重要節目的宣傳與普及基本知識的參與，這樣更多居民也就自然失去了參與的熱情。三是參與的群體具有很大的差異性。更多是老人與受教育程度低的群體參與積極性高。這些都是造成當前社區居民參與社區治理的參與通道與參與社區的廣度與深度不夠的原因，使居民參與社區治理在制度設計上存在著與實踐脫離的局面。

四、社區多元主體參與社區治理機制問題的對策

多元主體參與社區治理是當前政府職能轉變與社會治理發展的必然趨勢，同時也是基層民主政治發展的要求。我們都說“多元主體參與社區治理的機制是使相互沖突的或不同的利益得以調和并且采取聯合行動的持續的過程。它既包括有權迫使人們服從的正式制度和規則，也包括各種人們同意或者以為符合其利益的非正式的制度安排”。[4]所以當前對于多元主體參與社區治理的問題是我們研究的熱點與難點所在，更為重要的是破除多主體參與的障礙與難題。

（一）對于黨組織而言，當前黨委是領導社區治理的核心力量。一是通過街道黨工委或者區政府黨委委派干部擔任社區委員會主任或副主任職務，使黨委對社區事務直接管理。二是通過吸收駐區單位黨員與社會組織黨員使其在八小時工作制后也有組織管理，積極參與社區黨組織也投身參與社區治理中來，這樣通過對廣大黨員的雙重管理，提高參與社區治理的積極性，發揮黨員的先鋒模范作用。三是建立社區黨員議事機制，通過議事會議平臺，發揮協商民主的機制，廣泛聽取建議與意見，為社區治理提供廣大黨員的力量。黨委通過對社區的直接管理或吸收更多的黨員通過議事協商機制更好地發揮領導社區治理。

（二）基層政府是社區治理的總負責人的角色定位。有學者提出，“我們不否認政府在社區治理中的作用，我們要求居民自治，但是沒有政府的政策支持與經費保障光靠居民自身是完成不了” 。當前基層政府在社區治理中所扮演的角色更多是一種“守護人”直接行政干預社區事務，導致社區過度依賴于政府的現象比較突出，要改變當前“家長制”的管理方式政府要不斷放權社區事務的自我管理，與此相對應政府與社區的關系更多體現的是政策扶持與工作上的指導。一是根據社會發展需要逐步取消街道辦事處而直接形成區政府—社區的管理體制，使科層制的體制更加扁平化，減少中間環節，這樣一方面使政府的治理效能提高，同時精減人員減少財政負擔使群眾的滿意度不斷地提高。二是目前在“強政府弱社會”的環境下只有政府的組織力才能使更多的主體參與社區治理中來，而對于參與機制的構建是十分必要環節。由政府組織社區聯席會議形成定期會議機制，召集社區內各參與主體共同參與社區治理提供了參與路徑，現實中政府一方面是行政權力的擁有者，另一方面政府更是社區治理的總負責人。只有政府不斷讓渡權力與利益才能使社會更多參與主體更加有活力與參與社區治理的動力與熱情。

（三）社區自治組織特別是居委會是社區自治的核心機構，組織機構的日益行政化，聽命于上級政府的居委會已不能代表多數居民的利益，同時組成人員的消極怠慢使社區失去發展的活力等等這些社區內部不穩定的因素。對于這些問題，一是要使自治組織回歸自治的本質。政府要一方面把分攤給社區的事務收回使社區自身騰出空間更好地做好居民自治的工作，另一方面是要放權于社區，使社區在治理中有更多的自主權與創新社區管理的意識。二是加強對社區人事管理制度。社區主要工作人員還是要回歸由全體社區居民的選舉與能人自薦的制度上來，去除行政化對社區的影響。特別是社區工作人員的怠倦化問題，形成一套績效考核機制由全體居民參與對社區工作人員的考核而不是上級政府的直接考評，這樣使社區工作人員具有使命感與責任感。同時要形成合理的人員更替制度，對優秀的工作人員可以通過考試制度選拔進入公務員隊伍，同時對社區內有意加入社區工作的人員給予參與的渠道，通過考核達到一定的要求及時納入社區隊伍。這樣形成一種人員的進入與升遷的機制使廣大社區人員有著更大的熱情參與社區治理中來。三是要形成對工作人員的績效考核與社會保障機制，消除工作人員后顧之憂。其中改變過去由政府部門主導的考核評價機制，回歸由社區全體居民對工作人員的考核最為重要，一方面體現社區自治的性質的同時也體現了對工作人員全心為社區居民服務的本質要求。由政府成立專項基金保障社區工作人員的生活與福利，解決工作人員的后顧之憂，才能使其全身心地投入到實地工作中去。

（四）社會組織是在經濟與社會發展中應社區的發展和政府職能轉變而陸續建立起來的，其建設與成長長期受到政府制約及各種因素的影響而沒有及時跟上社區治理發展的需要。當前我們更多是要培育社會組織，首當其沖的是政府要給予更多的財政與政策的支持力度。當前政府通過“項目制”的購買方式通過社會組織發揮治理社區的職能從而達到簡政放權的目標。然而實踐中，由于社會組織自身的原因例如組織機構的不健全，組織規章的缺失或沒有落實到位。組織內部的人事制度受政府的干預對于人員的任用與考核缺乏制度設計， 更為重要的是財務獨立與審核機制問題是核心難點。一是要加強社會組織自身建設，在組織機構上要完善機構的設立同時要建立合理的規章制度進行相應的約束機制。二是要加強組織內部人事考核評價機制和監管機制，完善工作人員的獎懲與淘汰機制。對于社會公益組織更是如此，非營利機構是政府轉移社會職能方式不能缺乏約束機制而使組織人事制度陷入流于形式的尷尬局面。三是建立社會組織參與社區治理的工作合作機制，由政府牽頭一方面職能相近或互補的社會組織有組織地參與，另一方面建立合作協商議事會議對接政府工作需要從而達成合作共治的目標。四是對于社會組織準入制度的設計，政府在于管理法規方面建立事中與事后的監管而放松對社會組織的事前管理，讓更多主體參與進來。以制度應然的價值為取向，為社會組織參與社會治理提供支持，創新社會治理，滿足人民對美好生活的向往。[5]

（五）社區居民是社區治理最為直接的主體，居民的積極參與與否是社區治理成效的關鍵。隨著經濟和社會的發展，公民的權利意識不斷增強，公民社會在我國不斷建立，但是距離理論設計的公民參與還有很大的差距。當前公民主要是通過參加社區自治組織、參與社區黨組織和參與社區社會組織等表達自己的利益訴求，但是在實踐中我們發現多數的公民很少參與其中關于社區的治理活動。由于參與的渠道問題，參與的廣度與深度問題等使居民失去參與社區的激情與動力。鑒于此，一是要建立居民參與社區治理的制度性通道，定期召開居民大會使其成為一項制度性安排，同時重視居民議事會議對居委會的監督使其真正發揮監督與制約作用而不是流于形式的存在。二是居民個人通過積極爭取通過考核參與社區居委會形成個人參與社區工作的渠道。三是要形成全體居民參與社區治理的合作協商機制，充分動員全社會參與主體的力量多方合力并舉才能使社區治理走上向前發展的軌跡才能跟上時代的腳步。

結語

社區是居民生活、交往、娛樂等各項社會活動的場所，隨著社會治理重心的下移，社區治理作為社會治理的基礎性地位使得社區治理越來越受到重視。在實踐中我們要不斷發揮好多元主體參與治理的作用，要打通縱向參與渠道，建設橫向的相互溝通協調聯動機制是我們今后改革與建設的重點，以此形成黨委領導，政府負責、多主體參與的局面是我們社區治理發展的路徑選擇。不斷發展和完善多元主體參與社區治理的機制和制度建設，發展符合我國國情的社區治理道路與模式是我們的不懈追求。

[參 考 文 獻]

[1] 崔運武，柯尊清.城市基層社會治理體制運行研究[J].學術探索，2016，（10）：64-69.

[2] 田毅鵬，薛文龍.“后單位社會”基層社會治理及運行機制研究[J].學術研究，2015，（2）：48-55.

[3] 陳沈慧.城市社區治理多元共治研究——以三明市梅列區為例[J]. 福建行政學院學報，2012，（6）：49-55.

[4] 王延奎.社會組織參與社會治理研究——以深圳市龍崗區為例[J].人民論壇，2014，（32）：224-226.

[5] 陳詠梅.社會組織參與社會治理之制度安排[J].廣西大學學報（哲學社會科學版），2018，40（6）：112-118.

〔責任編輯：劉 陽〕

[收稿日期]2020-06-07

[作者簡介]張興年（1973—），男，青海西寧人，副院長，教授，博士，從事行政學及國家行政管理研究;姚鳳珠（1985—），男，安徽蕪湖人，碩士研究生，從事行政管理研究。