城鄉結合部耕地保護存在的問題及對策研究

[摘要]耕地保護是國家為了耕地得以永續利用而制定的一項制度。以湖北省武穴市為研究區域，分析武穴市城鄉結合部耕地布局的現狀，探究耕地保護過程中存在的耕地數量銳減、耕地質量下降等問題及其產生的原因，提出嚴格控制非農建設非法占用耕地、加強耕地質量監管、增強耕地保護意識、完善耕地保護制度等保護城鄉結合部耕地的對策建議。

[關鍵詞]城鄉結合部;耕地保護;耕地數量;耕地質量

[中圖分類號]F321.1

[文獻標識碼]A

加強耕地保護，嚴守耕地紅線，是中國經濟社會可持續發展的基礎。由于中國人多地少的特殊國情，以及新型工業化、城鎮化的不斷推進，農民與土地之間的矛盾日趨尖銳，使耕地保護工作面臨數量、質量、生態環境等多重挑戰。城鄉結合部是城市與鄉村之外衍生的特殊的區域，因其耕地利用問題最為集中和尖銳，成為耕地的重點保護區域。本文以湖北省武穴市為例，研究城鄉結合部耕地保護過程中存在的問題并提出相關建議，以期為耕地保護工作提供參考。

1相關概念

1.1城鄉結合部

城鄉結合部，是城市與鄉村之間的結合地帶，這種特殊區域是隨著城市建設不斷向周邊毗鄰的鄉村擴張，以及該地區特殊的地理位置自然而然形成，并非人為劃分。城鄉結合部作為極具中國特色的地域區間，是長期且普遍存在的現象，是我國城鎮化進程中特有的產物。

1.2耕地保護

耕地作為不可再生的土地資源和經濟資源，事關社會的長久穩定和經濟的持續發展，所以要像保護大熊貓一樣保護耕地。耕地保護是采取行之有效的措施，確保耕地的數量和耕地質量的總體平衡，維持和提升耕地的產出水平，保證耕地可持續利用，促進農業發展和農業現代化，進而穩定經濟和社會。

2武穴市城鄉結合部耕地保護現狀

武穴市被稱為“糧油之鄉”，是國家和湖北省重要的糧食生產基地，也是湖北省綜合高產示范市。截至2018年，全市總人口82.34萬人，其中農業人口62.87萬人;全市總面積1246km2，耕地面積3.33萬hm2。全市下轄4個辦事處、8個鎮。其中，刊江辦事處位于湖北省武穴市城鄉結合部，有13個行政村、8個居委會、89個居民小組、7416戶;屬平原丘陵地帶，版圖面積45km2，耕地面積1093hm2（2017年）。

為了耕地保護工作的正常開展，科學合理地利用土地，切實做到保護耕地，刊江辦事處的農民群眾成立了耕地保護協會，設立了耕地保護辦公室，組建了耕地保護的督察小組，土地糾紛、濫用耕地的現象大大減少。另外，要獲得高產出必須提高耕地利用率和產出率，耕地保護協會實施土地流轉、結構調整等方法，不僅使耕地得到保護，還提升了耕地產出效益。耕地保護工作強調耕地數量和質量并舉，所以耕地保護協會提出耕作層剝離再利用的對策，在開挖路基時將農田的表層土收集起來，這種表層土是一種優質的富硒土壤，營養肥力好，可用于復墾土地。

3武穴市城鄉結合部耕地保護存在的問題

3.1非農建設非法占用耕地，耕地數量銳減

根據武穴市城鄉結合部2017年底人口數量和耕地數量統計，人口已經增長到30376人，耕地面積縮減到1093hm2。武穴市城鄉結合部2015-2017年耕地數量變化見表1。

從表1可知，2015-2017年，武穴市城鄉結合部的耕地總面積逐年減少，其中，2017年耕地總面積比2016年減少了約6.8%，2016年耕地總面積比2015年減少了約5.2%。雖然水澆地和旱地的面積有所增加，但是耕地總面積減少的速度在不斷加快。究其原因，是因為武穴市城鄉結合部的土地價格低廉、交通便利，引來了一批又一批投資商大規模的建設改造，各類非農建設非法占用耕地的現象普遍存在。

3.2耕地質量呈下降趨勢

武穴城鄉結合部耕地資源短缺，且當前優質耕地不足耕地總面積的30%。一方面，中國對于耕地質量的監管大多以大中型城市為側重點，對于小城鎮的耕地質量問題重視不夠，農民傳統觀念根深蒂固，對耕地粗放利用，缺乏專業性的農業技術人才的指導。另一方面，武穴市城鄉結合部由于長期靠增加化肥投入量來提高糧食產量，使土壤受到侵蝕，土壤酸化和鹽堿化嚴重，不但損耗了基礎地力，而且在一定程度上影響了農作物的產量和質量。

3.3耕地空間分布不合理

武穴市城鄉結合部農業用地與居民住宅、工廠、商業街毗鄰，制約了土地流轉，造成耕地利用分散。另外，投資商征地時為節省資金，通常地優先選擇交通便利的區域，城鄉結合部無疑成為最佳選擇，從而形成了“城中村”，致使耕地空間分布不合理，城鄉建設極不協調。耕地分散不利于大型機械化的使用，給耕作、灌溉帶來諸多障礙，也不利于農業科學技術大面積的推廣，導致農業成本增加、土地利用效率低。

3.4耕地利用不充分，閑置浪費嚴重

一方面，隨著城鄉一體化進程的加快，大量農村勞動力選擇外出就業，加上農業比較效益偏低、農民社會地位低等因素導致農村“空心化”“老齡化”“女性化”現象逐漸凸顯，使得耕地利用不充分，大量耕地被閑置荒廢。另一方面，由于城鄉結合部地理位置特殊，吸引了大批開發商，非農建設占用耕地面積不斷擴大，使人地之間的矛盾愈加尖銳。然而，開發商征用土地花費了絕大部分資金，剩余資金無法支撐項目建設，土地征而不用，導致大量耕地閑置的現象十分普遍。

4武穴市城鄉結合部耕地保護問題產生的原因

4.1新型工業化、城市化進程加速

人口的快速增長是耕地總量失衡、耕地質量下降的催化劑。由于城鄉結合部特殊的地理位置，吸引了一批又一批的外來人員，使人口數量劇增、工業快速發展，導致耕地面積不斷減小。同時，工業區大量廢棄物隨意堆放，工業污水和生活污水隨意排放，造成土壤污染，導致耕地質量不斷下降。

4.2耕地保護意識薄弱

在武穴市城鄉結合部耕地保護的過程中，鄉鎮居民的積極性并不高，對耕地保護工作重視不夠，農民對保護耕地的認識不足。近些年，由于武穴市城鄉結合部大力發展工商業，國民經濟穩步上升，促使鄉鎮政府以規劃建設用地為重心，忽略了對耕地保護的監管工作，造成非法占用農業建設用地的現象十分普遍。農民群眾未意識到自己是耕地保護的責任主體，為了提高農作物的產量，對耕地粗放利用，過度使用化肥，造成耕地土壤污染嚴重。

4.3農業比較效益低下

隨著農作物的勞動成本、農資價格以及土地租金等各項生產成本不斷上升，農民收益逐漸下降，甚至出現虧損，嚴重打擊了農民的積極性，使農民對耕地保護意識淡薄，大量耕地被非法占用、閑置的現象普遍存在，造成耕地流失嚴重。與工業相比，農業比較效益偏低，農民沒有獲得感和幸福感，使農民種植農作物的積極性不高，在經濟利益的驅使下，農民選擇流轉手中的優質耕地，導致農業面臨耕地資源短缺、投入力度不大、發展后勁不足的多重壓力，這無疑加速了耕地的非農化。

4.4耕地保護制度和監管機制不健全

由于城鄉結合部介于城市和鄉村之間的特殊地帶，使其土地分布不合理，耕地管理混亂，耕地相關保護制度不健全。在耕地保護工作實施的過程中，由于缺乏科學合理的耕地保護制度，無法阻止非法占用耕地、隨意擴張非農建設用地等行為。城鄉結合部耕地保護制度和監管機制的不健全，是大量耕地資源流失的重要原因。

5武穴市城鄉結合部耕地保護的對策

5.1嚴格控制非農建設非法占用耕地

要想保障耕地總量動態平衡，除了建立督察小組外，還應大幅度地補充耕地面積。加大宣傳耕地補充工作，激發農民群眾耕地保護的積極性，引導農民參與耕地開墾，讓農民自覺監督非農建設非法占用耕地，確保補充耕地的總量。在政府的組織下，建立耕地補充小組，主要負責耕地開墾的相關業務，建立融資渠道，協調與其他部門的工作。

總而言之，遏制非法占用耕地須大力開展耕地開墾工作，補充耕地面積，加強非法占用耕地的監管工作。建設用地要嚴格控制在規劃的用地數量范圍之內，禁止在規劃的數量范圍以外占地，否則追究違法者的責任。改進耕地“占補”機制，建立“占補”指標使用管理辦法，提高開墾費征收標準，保障耕地占補平衡。

5.2提高耕地利用水平，加強耕地質量監管

充分發揮耕地利用集約節約水平，禁止耕地粗放利用。加大對土壤污染的治理，大力推進耕地層剝離再利用，提高新增耕地肥力。引導農民通過使用蚯蚓糞、枯草芽孢桿菌等復合微生物肥料提高地力。建立耕地保護基金，重點用于新增耕地后期管護、提質改造建設。成立質量督查組，對在建高標準基本農田土地整治項目進行不定期、不告知的檢查督查，確保項目建設質量。

逐步推進“慧眼守土”工程建沒，構建“天眼+人眼+電子眼”監管模式，開展遠程視頻監控試點，在城鎮周邊及主干公路兩側的永久基本農田、土地整治區等重點地區安裝視屏探頭，實施在線監管，一旦發現破環耕地的現象，可以利用數據中心查找到相關人員，及時進行阻止。采取這種監管方式，可以遏制耕地濫用的現象。

5.3調整耕地利用結構，優化耕地空間布局

根據武穴市城鄉結合部耕地規劃的要求，優化耕地布局，對土地進行整改清理，依法處置閑置低效用地，完善出讓價款追繳機制，不斷提高土地利用效率。通過調整耕地利用結構的方式，著力解決批而未供土地問題。積極開展城鄉建設用地增減掛鉤、工礦廢棄地復墾利用等試點工作，加快推進耕地修復綜合治理。

在調整耕地利用結構時，要全方位、多角度考慮耕地保護所在地區的自然條件和經濟發展潛力，以保證耕地保護工作的有效實施。優化耕地空間格局，落實鄉村振興戰略，對耕地利用總體規劃和城鄉規劃確定的建設用地進行一次摸底調查，明確耕地分布狀況、面積，在年度規劃調整中，適度調整耕地利用結構，緩解耕地面臨的多重壓力。

5.4增強社會各界耕地保護意識

民以食為天。耕地資源是最基本、寶貴的生產資料，是廣大人民群眾得以生存的保障，所以耕地保護應該上升到糧食安全的高度。政府要通過大力宣傳保護耕地的重要性，讓群眾充分認識到耕地保護的重要意義，達成保護耕地的共識。

首先，可以利用“6.25”土地日以及“4.22”世界地球日，有計劃、有組織地開展耕地保護宣傳活動，進行耕地危機教育，讓人們意識到耕地污染的嚴重性;其次，可以積極探索耕地保護宣傳的新途徑，以農民群眾喜聞樂見的形式做好宣傳工作;再次，加強城鄉結合部宣傳平臺的建設，加大耕地保護宣傳欄目的建設，利用廣播、電視、電臺、網絡等平臺進行宣傳，不斷提高社會各界的耕地保護意識;最后，采用召開座談會、研討會、現場會、培訓會、進村入戶等形式，增強農民主動保護耕地的意識。

5.5完善耕地保護制度，建立耕地保護機制

在各鄉鎮建立制度責任制，設立耕地保護小組，壓實村級土地管理責任，真正實現耕地保護責任下沉，盡力做到每塊耕地有人保護、出了問題有人負責的新格局。

建立違法用地舉報獎勵制度，實行國土資源協管員待遇與耕地保護責任目標落實掛鉤，嚴格國土巡查人員的考核管理，考核結果要進行公示和通報。制定科學客觀、易于操作的耕地保護工作責任機制，做到半年考核、及時提醒，年終總考、獎懲兌現。對耕地保護不力、違法用地嚴重的除了通報批評外還要嚴肅問責。建立耕地保護獎補制度，對一年內未發生違法占用耕地的鄉鎮給予獎勵。建立耕地保護補償機制，嚴禁農民過度種植開采，這雖然可能在一定程度上阻礙當地的社會經濟發展，但是耕地得以持續利用，有利于農村的可持續發展。

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[收稿日期]2020-08-24

[作者簡介]金子薇（1996-），女，湖北黃岡人，碩士研究生，研究方向：農村發展。