城鄉公共交通一體化發展的實踐與思考

方 潤，方 文

（1.云南農業大學新農村發展研究院，云南 昆明650201；2.蘇州大學馬克思主義學院，江蘇 蘇州215123）

改革開放40多年來，我國經濟社會發展邁出了輝煌的步伐，取得令世人矚目的成就。隨著鄉村振興戰略的進一步深化落實，城鄉差距也逐步縮小，社會公共服務日趨均衡，鄉村人民群眾共同享受到經濟社會發展成果。城鄉公共交通一體化發展是城鎮化和發展一體化的重要體現。城鄉公共交通一體化是城鄉交通運輸一體化的重要內容和進一步延伸，其主要特點在于把原來的鄉村客運班線改造為公交路線，對于提高城鄉交通運輸服務水平，方便城鄉群眾出行，促進城鄉基本公共服務均等化具有重要的意義。

一、城鄉公共交通一體化發展的時代背景

（一）城鄉公共交通一體化發展是推進城鎮化的先行和支撐

在一定意義上講，交通運輸是推動經濟社會發展的基礎性標志，其中城鄉公共交通運輸是生產資料、生活必需品和人員在城鄉之間實現暢通的主渠道和主要手段，更是推動城鎮化的重要途徑，城鄉公共交通運輸發展好了，就有利于加快城鎮化的實現步伐，如果城鄉公共交通運輸存在差別，就不利于城鄉之間、區域之間的物資、商品和人文交流，必然阻礙城鎮化推進，因此必須推進城鄉公共交通一體化發展。如前所述，城鄉公共交通一體化發展不僅有效解決城鄉人民群眾的出行問題，而且成為推動城鄉之間人流、物流、信息流雙向多向流動的重要途徑。黨的十九大和“十四五”規劃都明確提出要實施區域協調發展、統籌城鄉發展和鄉村振興等重大戰略，強調要走協調發展、共享發展和可持續發展之路，實現中華民族偉大復興。在這一重大背景下，公共交通一體化發展呼之而出。

（二）城鄉公共交通一體化發展成為民生建設的重要內容

正是擁有了良好的發展背景，在我們黨的正確領導下，國家要求各級政府共同發力推動此項利好工作，并在國家層面上給予政策和行動支持。早在2016年交通運輸部等十多個部委共同下發了《關于穩步推進城鄉交通運輸一體化提升公共服務水平的指導意見》，支持加快推動城鄉客運一體化發展，于是一個推進城鄉交通運輸一體化建設的社會環境逐步形成。隨后在2019年上半年，交通運輸部聯合其他多個部委再次出臺了《關于推動“四好農村路”高質量發展的指導意見》，這個意見對進一步統籌城鄉公共交通服務和一體化發展提出了具體意見，要求在新時代經濟社會高質量發展的大好環境下必須建構一個高質量、服務型、有效率、能夠讓城鄉人民群眾共享的交通運輸體系。在國家、省、縣（市）和鄉（鎮）各級各部門的共同努力下，農村客運覆蓋到了全部鄉村，鄉村客運健康穩定發展的體制機制逐步得到完善，農村客運形成了道路通暢、有經濟社會效益、可持續的生動局面。公共交通一體化發展已經成為一項重大的民生工程，鄉村人民群眾從中獲得了實惠和方便。

（三）城鄉公共交通一體化發展是推動城市繁榮的現實需求

改革開放40多年來，我國城市的發展取得優異成就，呈現了日新月異的新局面，其中最大的特點之一是家庭擁有汽車的數量快速增長，中等以上收入的家庭幾乎家家擁有一臺或一臺以上的汽車。這在給家庭帶來方便的同時，也給城市發展和人民群眾生活造成了一定的影響，表現為城市出現了擁堵，造成了環境污染，甚至交通事故經常發生的城市病，結果原來的“出行方便”變成“擁堵在路上”，人民群眾的出行花費在路上的時間更多。同時，各個城市的汽車保有數量不斷增加，以及電動自行車和電動三輪車、四輪車的迅速擴張給城市治理提出了新的挑戰，也限制了城市環境的向好改善。在城鎮化發展和城鄉統籌發展的新形勢下，城鄉公共交通一體化發展成為破解一些中小城市交通困境的必然選擇，也成為推動城鎮化發展的重要內容之一。

二、城鄉公共交通一體化發展的現狀

（一）城鄉公共交通一體化發展的動因

習近平總書記指出：“必須始終把人民利益擺在至高無上的地位，讓改革發展成果更多更公平惠及全體人民?！盵1]當前我國社會的主要矛盾已轉變為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾，人民對美好生活的需要必然要求我們以改革創新的精神推動公共交通服務發展提質，解決涉及鄉村人民群眾生活的交通更加便利化的問題，為鄉村群眾享受改革發展成果創造條件。黨的十八大以來，全國上下開始把發展交通事業作為使人民群眾過上美好生活的重要舉措，但是公共交通事業發展“最后一公里”在一些相對邊遠的地區仍然沒有完全打通?！皥猿秩嗣裰辽?，勇于實干為要是中國共產黨的高尚品質?！盵2]隨著形勢的積極發展，針對以上問題，邊遠地區在當地黨委和政府，以對人民高度負責的精神，真抓實干積極謀劃城鄉公共交通一體化發展，推動公共交通村村通，促進貨流、客流融合發展?，F在，大多數地方為了擴大公共服務的覆蓋面，有效解決公共交通“供給”與“需求”的矛盾，規范公共交通運輸市場，都出臺了平價優惠政策，讓鄉村人民群眾享有了更多的獲得感。

（二）推動城鄉公共交通一體化發展的做法與成效

一是堅持基礎在前，建設為先。近年來，大多數地方都會加大人力、財力、物力的投入，集中力量打好基礎交通攻堅戰，破除“區位優越、交通制約”的窘境。情況好的縣市單獨財力總投入近百億元，實施區域內的國省干道升級改造，以縣城為中心，建設城市外環道路，實現了向外輻射的路網格局，城鄉交通環境得到極大的改善。其次，全國各地為破解“交通最后一公里”難題，千方百計加強農村道路建設，新建或擴建農村道路工程全面啟動，為城鄉公共交通一體化發展打下了堅實的道路基礎。

二是堅持政府主導，多部門聯動。目前，很多地區的做法是抓住農客班線經營權到期的有利時機，采取“農村客運經營權到期依法終止，給予原車主適當補償”的辦法，將分散的私營線路統一收歸國營，為推進城鄉公共交通一體化營造了政策氛圍。在此基礎上，按照“依法終止、合理補償、安排就業、友情操作”的改革思路，由縣財政一次性投入一筆專項經費，淘汰過去的大部分老舊客車，組建國有公共交通公司，從原有的車主中吸納駕駛經驗豐富的中青年人擔任公交司機，實現了新舊體制的平穩過渡。在以人民為中心的發展思想指引下，各地都在進一步擴大公共交通覆蓋面，推動城區、城鄉、鎮村公共交通完全融合，線路、票價、服務一體化，實行“一個價”，60歲以上老年人、軍人和殘疾人等免費乘車，一般都由地方財政每年安排一定專項經費用于公共交通運營補貼，確保公共交通公司的“公益屬性”?，F在，在很多地區，在地方財政專項支持下，大力推廣“鎮村公交”“智能公交”“新能源公交”，每個鄉鎮站場、每輛公共交通車每年都能得到一定的國家補貼。

三是堅持縣鄉鎮合辦，上下一體。為不斷提高鄉村公共交通通達率，解決邊遠一點的鄉村人民群眾出行不便的問題，自2012年開始，全國多數縣就開始積極探索鄉村公共交通網絡建設的途徑。后來，在國家的鼓勵下，越來越多的縣按照“縣鄉鎮合辦、鄉鎮為主、上下一體”的模式，由縣里負責統一提供鄉村公共交通車輛，鄉鎮成立鄉村公共交通公司負責具體運營；在鄉村公共交通線路方面，由縣政府牽頭開展風險評估，統一對線路規劃審批，鄉村公共交通統一執行1元票價，運營虧損由縣和鄉鎮兩級財政補貼，縣財政還對公共交通站場建設、每臺鄉村公共交通車輛進行定量補貼。據相關資料顯示，幾乎所有的縣都開通了城區、城鄉公共交通線路，人們出行更加方便、更實惠，鄉村人民群眾在村頭就能坐上公交的夢想已變成現實。

四是堅持走綠色發展的公共交通一體化發展之路。在堅持以人民為中心的發展理念指引下，堅持綠色發展是保護城鄉環境的根本之策，也是鄉村人民群眾的美好生活需要。絕大多數縣緊緊抓住國家對新能源汽車補貼的機遇，優先發展新能源公共交通車，可減少碳排放量，節省燃油成本，其優勢在于，不但保護了環境，而且降低了城鄉公共交通的運營成本。

三、進一步推動城鄉公共交通一體化發展的若干建議

城鄉公共交通一體化發展必須“堅持問題導向、需求導向和目標導向”。[3]從目前的發展實踐情況來看，城鄉公共交通一體化的利好是多方面的，不僅有利于城鄉社會治理，推動地方經濟繁榮，給鄉村人民群眾帶來民生實惠，而且有利于推動綠色發展的新發展理念的落地生效，促進城鄉生態文明建設。通過調研，我們認識到進一步推動城鄉公共交通一體化發展應從以下幾個方面著力。

（一）進一步強化地方政府的主導作用

早在2013年11月，黨的十八屆三中全會就指出“直接面向基層、量大面廣、由地方管理更方便有效的經濟社會事項，一律下放地方和基層管理”。眾所周知，城鄉公共交通一體化發展是關系城市和鄉村兩地人民群眾的直接面向最基層的數量較大、涉及面寬廣的經濟社會事項，具有重大的現實意義。在經濟上有利于促進城鄉物資和商品流通，繁榮地方經濟，帶動城鄉人民群眾致富；在人文上有利于帶動城鄉文化交流交融，促進社會文明和諧；在長遠目標上，有利于消除城鄉差距，讓人民群眾享有平等的公共服務。從全國的實踐看，省級、縣級和鄉鎮各級勇于擔當，從實現人民群眾美好生活需要出發，積極作為，共同全力推動此項利國利民的工作。但是現實中，進一步推動城鄉公共交通一體化會遇到很多具體問題,如政策支持、公共財政投入、運營管理、安全保障等問題。這些具體問題的系統解決需要地方政府高度重視，在地方政府主導下各部門、各單位和社會領域齊心協力共同奮斗，為進一步推動城鄉公共交通一體化發展創造良好的政策環境和社會環境。

（二）在鄉村公共交通一體化道路提檔升級上著力

習近平總書記指示“交通基礎設施建設具有很強的先導作用，特別是在一些貧困地區，改一條溜索、修一段公路就能給群眾打開一扇脫貧致富的大門”。為貫徹落實習近平總書記的重要指示精神，全國鄉村都掀起鄉村公共交通道路建設的熱潮，特別是在西部地區和中東部地區的邊遠鄉村，國家投入了大量專項資金用于公共交通道路建設即稱之為“四好農村路”建設工程，該項工程使原有很多鄉村道路得到拓寬、延伸，有的鄉村從無到有修建了寬闊的瀝青路或水泥路，鄉村道路的里程數翻倍增加，優質路網基本形成，通達率達到了90%以上。但是，任何事物總是處在發展變化之中的，鄉村的整體面貌也是處于發展進步之中的，隨著鄉村人民群眾生產生活整體水平的不斷提高，以及出行的需求增加，修建后的道路又不能滿足公共交通一體化發展新的現實需要，這就要求地方政府和交通及相關部門共同在推動鄉村公共交通道路提檔升級上著力。一是要提升公共交通道路的整體通達率，增強公共交通一體化服務能功能，滿足鄉村人民群眾的高質量安全出行需要；二是提出新的標準，對照新標準提高鄉村公共交通道路設計、建設和布局的要求，如設計要放眼未來，建設要符合現代化要求，布局要具有合理性，符合鄉村和鄉村人民群眾實際；三是要統籌考慮城鄉之間和各鄉村之間的現實狀況和鄉村人民群眾的現實需要，打通循環路、斷頭路、中梗阻，為城鄉公共交通一體化發展打好“硬件”基礎。

（三）在建設好公共交通一體化場站上著力

“大運量、高效率的交通方式是新型城鎮化建設過程中，城市交通發展的必然選擇?！盵4]城鄉公共交通一體化發展正是順應這一發展趨勢，而場站建設是城鄉公共交通一體化發展的重要內容。因此，必須在地方政府的統一協調下，聯合財政、土地管理、生態環境、住建、電力、技術監督、城管等相關部門單位，在土地使用、資金支持、充電設備安裝、綜合服務室、維修保養配套和場站建設質量方面共同發力，共同建設優質的場站。

（四）在建立健全相關法規制度上著力

城鄉公共交通一體化發展是一項長期的重大民生工程，其建設發展涉及多部門單位、財政投入、公私利益、質量監督、安全運營等方方面面，這就要求必須建立健全相關法規制度，形成以法律法規和制度體系為核心的長效保障機制，來保證公共交通按照當初設定的目標安全、高效、可持續發展。

推動城鄉公共交通一體化發展是新時代我們黨和政府提供給人民群眾的重要公共服務之一?！耙磺泄ぷ鞫家跃S護人民群眾的現實利益為原則，著力解決人民群眾的實際問題?！盵5]推動城鄉公交一體化發展取得較好的社會效益和生態效益，其實踐生動表明，黨的十八大以來以習近平同志為核心的黨中央堅持以人民為中心的發展思想，積極推動民生建設，讓人民群眾享受了實實在在的改革發展成果。