少數民族地區農民養老的實踐問題與發展路徑

文/王小暉 宋琦

根據第七次人口普查數據，截至2020年，我國65周歲及以上人口達到19059萬人，約占總人口的13.5%，較2019年末的17725萬人（占總人口的12.57%）增加1334萬人。由此可見，我國已進入快速老齡化社會。

廣西是我國少數民族人口最多的自治區。2021年4月25日至27日，習近平總書記在廣西考察時強調，各民族共同團結進步、共同繁榮發展是中華民族的生命所在、力量所在、希望所在，在全面建設社會主義現代化國家的新征程上，一個民族都不能少，各族人民要心手相牽、團結奮進，共創中華民族的美好未來，共享民族復興的偉大榮光。然而，在偏僻的少數民族地區，社區機構和社區養老服務中心匱乏，缺少醫療和康復服務，基本處于有養無醫和醫養康養相分離的狀態，亟需加快頂層設計。本文以廣西來賓市金秀瑤族自治縣為例，探索農民養老模式的實踐情況和發展路徑。

一、金秀瑤族自治縣農民養老模式的現實困境

根據第七次人口普查數據，金秀瑤族自治縣常住人口13.03萬人，少數民族人口占80.87%，其中壯族人口占42.86%，瑤族人口占37.26%。金秀瑤族自治縣是全國最早成立的瑤族自治縣，全縣常住人口中，鄉村人口為8.1萬余人，占62.68%。其中65歲及以上人口為1.8萬余人，占14.46%。

2021年6月，金秀瑤族自治縣印發了《關于自治縣國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要》（以下簡稱《綱要》），其中涉及加大農村建設提升以及加快發展養老事業的目標?！毒V要》指出，要創新養老服務模式，發展普惠性養老服務和互助性養老，構建居家社區機構相協調、醫養康養相結合的養老服務體系，完善上門醫療服務政策，健全養老服務綜合監管制度。地方政府的一系列舉措，其目的是提高養老服務機構的服務質量和老年人的幸福指數，但在實際實踐活動中還存在著一些困難和不足。

（一）村民參與社會化、互助式養老的意識淡薄

少數民族地區對社會保障制度的認識相對滯后，社會保險的意識較低，養老保險的參保率低[1]。少數民族地區農村傳統的家庭養老觀念根深蒂固，尤其是低齡老人參與互助養老、社會養老的意愿較低。由于長期以來受到中國小農經濟思想的影響，自給自足觀念在老人身上根深蒂固。盡管基層黨組織和地方政府已經做了許多努力，農民的權利意識和社會意識在不斷提高，但受多方面因素影響，農民的社會參與、社區養老意識還比較薄弱，仍然固守著“養兒防老”的理念。地方在開展養老服務時缺乏針對性、創新性，也缺少一定的社會組織或社區引導。

表1 金秀瑤族自治縣醫療衛生等相關數據統計

（二）現行養老資源供給與農村發展不匹配

現階段，農村養老現行政策服務體系總體滯后于農村發展趨勢?？傮w上有關農民養老的各項制度規范尚不完善，具體體現在政策法規的事前調查制定、現行政策和規章制度、措施的落實、保障、監督以及事后的評價和改進等方面。雖然我國憲法早就有保障對老年人養老服務的要求，但在具體實施時配套設施和規定已經過時，尤其是在少數民族地區的偏遠鄉村。同時，各地區、各單位的合作互助機制不健全，導致一些社會資源仍處于閑置狀態，需進一步整合。在農村尤其是少數民族地區的鄉村，養老服務互助措施落實的保障體系也存在諸多不足。

（三）農村養老服務的基礎不能滿足現實需求

全縣常住人口13.03萬人，3家醫院，219名執業醫師，583張床位。在金秀瑤族自治縣，由于醫療資源的匱乏、專業人員數量相對較少，養老服務質量、內容、水平均受影響，供求矛盾突出，服務項目不能有針對性地開展。目前，社區養老服務項目數量較少、缺乏專業能力，不能提供系統性服務，農村互助、社區養老相關人員學習培訓更加欠缺，無法提供具體的專業指導。

（四）擴建設施難以提升實際供養能力

2016年以來，來賓市累計投入資金3600多萬元，對60余鄉（鎮）敬老院的原有基礎配套設施、基層醫療機構設施進行定期維護更新改造。經調查，金秀瑤族自治縣桐木鎮農村養老服務中心新建樓棟項目于2020年9月開始，項目建成后可新增200張床位，在滿足本地老年人的養老入住需求基礎上，還將面向鄉鎮困難群眾免費開放長期空置床位，雖然當地護工待遇有一定提高，但由于配備醫師、護理、行政人員等人力資源有限，額外增加醫療護理任務較為吃力，擴建后真正的供養能力有待觀察。2020年金秀全縣各鄉（鎮）敬老院70%的空床率表明，整合鄉鎮養老院、創建縣級養老院、提高養老服務資源利用率才有可能更加符合需要。

（五）農村養老保障資金來源渠道有限

在農村社會養老和互助養老服務中，由于政府部門投入的資金不足，一些地區重視程度不夠，企業融資的自覺性和主動性不高，甚至受到一定程度的制約，存在前期高調、中后期無操作等問題。由于資金的主要來源是村民、村委小組籌集和部分社會捐贈，其他資金來源較少，互助養老服務的可靠性無法維持。在一些地區，由于資金鏈不穩定，農村互助服務的實施是一種“短命”現象。因此，建立穩定、可持續的籌資體系是農村社會養老服務亟待解決的問題。

二、少數民族地區農民養老模式發展路徑

少數民族地區老年居民養老模式的選擇一般受個人文化程度、家庭和社會醫療資源的影響。其中，家庭方面主要包括家庭收入、子女數量和家庭地位三個因素，這些因素共同影響了農村老年人的養老需求[2]。在當前人口老齡化、家庭結構日趨小型化的前提下，傳統的家庭養老已不能滿足社會養老需求。積極應對人口老齡化，建立醫療、養老有機結合的新型養老模式已成為民族地區農村養老體系中的更好的選擇，國家在政策措施、資金導向、住房改造、配套服務等方面也提出了新的要求。由于民族地區傳統的家庭養老模式根基深厚，要想與新型養老模式有機交融，需充分結合當地的實際情況，根據具體地情、民情調整措施。

（一）完善養老體制機制

民族地區居民強烈的民族認同感和文化歸屬感使其養老現狀不同于其他地區，且經濟發展水平相對滯后制約著民族地區的發展，若要使民族地區傳統養老及新型養老模式符合國情、地情、村情、民情并健康可持續地發展，首先要做好體制機制完善，構建頂層設計。各地可因地制宜地構建符合國家標準和要求的養老體系框架，并出臺相關政策，向社會基層提供可實施的指導意見。政府有關部門應協助養老體系的配套設施建設，要明確資金來源、場地規模、建設成本、人員設備等。同時，注意完善考核和責任落實制度，建設全流程監督制度，并引入第三方評估機制、測評團或評議代表進行評估，促進民族地區養老模式運作公開化、規范化。

（二）提高村民社會養老意識

社會化、互助型養老作為農村的新型養老模式，需要更多的老人參與其中，要讓少數民族各個地區和鄉村群眾完全接受，還需要一段時間，所以必須加大宣傳和引導力度。筆者認為，可依托民族地區龐大的宗族網絡、宗族觀念和團結友善、共同繁榮的風俗習慣，建立以村為基礎的社會養老服務站，推行“時間銀行”積分互助制度并鼓勵健康可自理的低齡老年人服務失能高齡老年人，并利用積分換取其他商品或服務。要以民族地區命運共同體意識為中心，引導、塑造新型社會化養老模式。用農村喜聞樂見的方式，積極宣傳互助養老、社會養老等新模式的效果和優勢，提高宣傳規劃的實效，營造農村村民養老和互助發展的良好氛圍[3]。同時，要注重農村群眾文化素質的培育與提升，將“自助+互助+養老”這一理念作為一種文化形式來加以宣傳，使得村民參與社會化活動的意識與社會責任感得以增強。

（三）調動社會各界資源

目前，要有效實施新的養老模式，就必須盤活各種資源，協同社會力量做好相應的服務保障。

1.握緊“法寶”，充分利用當地豐富的物質資源

金秀瑤族自治縣曾經被譽為“世界瑤都”，2020年被評選為“全國森林康養基地試點建設縣”。由于地處大瑤山腹地，境內自然資源極其豐富，盛產各類農副產品，其中絞股藍茶、瑤藥極負盛名。政府有關部門、相關企業都應重視旅游、生態資源的配置[4]，要在民族地區農村建立新的養老場所，合理利用當地旅游資源發展經濟，提高當地村民收入和生活水平，并在一定程度上組織開展一些民族風俗文體娛活動，滿足老年人的生理和心理需要。

2.“政產養”結合，注重發揮地方行政公共資源

社會化、互助型養老服務必須具有事業性質、福利性質和社會公共性質，地方政府有責任監督相關物資供給，支持有關稅收減免和項目補貼。同時，應鼓勵少數民族地區縣級人民政府把社會養老支出列在財政預算中，并在每年至少列入專項資金支持其發展。地方政府有關部門要做好農村地區養老服務場所的基礎建設和維護工作，要按照一定的標準進行補貼和評價。建議當地鄉（鎮）部門抽出一些資金來扶持村集體經濟，引導農村個體經濟、當地企業、行業協會及各種社會力量發揮其資助養老的作用，以積極引導更多的社會資本進入我國農村社會化養老事業[5]。

3.聚攏“人氣”，盤活民族地區農村人力資源

鄉（鎮）政府及當地村委會應攜手主導盤活民族地區當地農村人力資源，民族地區鄉村農民職工應當積極響應新時代國家鄉村振興戰略，支持廣大鄉村農民職工再次返鄉務工創業，返鄉創業既是加快促進我國鄉村振興與脫貧致富的一種重要方式，同時也是加快促進貧困地區農村農民思想、生活轉變的一個重要途徑。子女回鄉創業，可以與老人生活在一起，照顧其生活起居，也填補了農村老年居民的情感需求。要充分利用農村剩余勞動力，組織好社會服務隊，對他們進行相關服務、護理等方面的技能培訓，以提高他們的服務、護理水平。

4.探索“互聯網+”，促進農村地區網絡信息資源整合

積極推進縣級醫療定點幫扶的互助養老點與村級衛生室進行基層醫養結合試點，并以此為依托，逐層建設村級、組級新型養老模式試點單位?；鶎硬块T應適當管理、扶持發展“醫養結合”嵌入的社會化新型養老機構，積極建立民族地區養老服務網絡、供需反饋信息平臺，打造“互聯網+”共享養老服務機制。建設信息融合應用規范，強調信息平臺、智能設備的可靠性、實用性，保證設備安全性、反饋及時性和操作便捷性，及時利用互聯網、媒體平臺收集新型養老體系建設反饋的第三方信息，并采取針對性措施對民族地區養老服務有關組織加以整治，促進農村互助養老服務質量的整體提高。

三、思考與啟示

根據調查情況，金秀瑤族自治縣人口具有典型的老齡化特征，且大部分為農村人口，對于研究少數民族地區農民養老的實踐問題及發展路徑，具有一定的代表性。隨著我國人口老齡化特征的加劇，養老問題成為當前社會共同面對的難題。加強民族地區養老問題研究，既是對當前老齡化加劇的社會問題的有力回應，也是推進社會治理體系和治理能力現代化的行動舉措[6]。2020年，我國如期完成了消除絕對貧困的艱巨任務，實現了農村人口不愁吃不愁穿的目標。然而，少數民族地區受自然條件、經濟水平、歷史文化等因素影響，存在醫療衛生條件較差，社會化、互助式養老意識淡薄，現行養老資源供給與農村發展不匹配，養老保障水平整體發展滯后的現象。在農村，尤其是少數民族農村地區，幾千年來“養兒防老”“土地養老”的理念根深蒂固，但是家庭結構趨于小型化、子女外出務工的現實迫使家庭養老功能進一步弱化。在新時期，破解少數民族地區農民養老的實踐困境，找到解決新問題的辦法，發展居家式社區養老、醫養康養相結合的綜合性養老新模式應是當務之急。