“合村并居” 中的問題與對策研究*

◎從宇乾 韓淑韋

提 要： 隨著我國城鎮化水平的不斷提高， 農村人口流失導致的“空心村” 現象和城鎮建設用地緊缺現象成了難以調和的矛盾。 “合村并居” 作為解決上述矛盾的重要嘗試， 在實踐中卻因“一刀切” 強拆、 先拆后建等行為而被緊急叫停。 一味地推動或叫?！昂洗宀⒕印?都是不符合時代發展潮流的。 必須在因地制宜、 規劃先行的基礎上， 充分保護農民合法權益、 切實保障農民生產生活， 穩步推動“合村并居”。

2020 年5 月， 山東省自然資源廳宣稱將編制全省村莊布局專項規劃， 指導各地完成縣域村莊布局， 制定全省合村并居規劃指導， 穩妥推進合村并居。 6 月， 《關于最近山東合村并居之后的亂象》 一文在網絡的流傳進一步引發輿論關注。 隨后， 多名專家學者撰文對山東地區“合村并居” 中出現的“趕農民上樓” “先拆后建” 等亂象進行批判， 山東省“合村并居” 成了社會輿論的焦點。 “合村并居” 作為政府的一項重要工作存在一定的社會基礎和理論基礎。 探尋輿論中主要持反對意見的觀點， 提出行之有效的建議和意見， 有利于“合村并居” 政策的順利落實。

一 “合村并居” 的進程與效果

“合村并居” 又被稱為“合村并點”、 “撤村并居” 或“社區搬遷” 等， 是指“農村土地流轉制度創新基礎上的進一步擴展與深化， 即通過兩個或多個村莊土地、人口和其他經濟資源的全方位流轉實現生產要素的集聚和規模經營”［1］。 早在改革階段初期， 部分發達鄉鎮就自發進行了“合村并居”； 21 世紀初期以來， 隨著“增減掛鉤” 政策的出臺， “合村并居” 在全國范圍內得到了普遍實踐。 其中， 山東省“合村并居” 啟動較早， 早在2001 年就出臺相關文件對其進行說明， 并在隨后的實踐中發展出了“德州模式” 和“諸城模式” 等典型模式。

（一） “合村并居” 之進程

1. 自發式“合村并居”

改革開放初期， 農村改革深化程度超過城市， 鄉鎮企業得到快速發展， 以大邱莊、 華西村為代表的部分村莊工業產值極速提升。 然而， 村莊建設用地的緊缺和勞動力匱乏嚴重制約了村莊的進一步發展。 發達村莊為實現進一步發展， 有“吞并”周邊落后村莊的動力； 周邊落后村莊也有加入發達村莊， 提高村民收入、 改善物質生活條件的愿望， 于是“合村并居” 在部分東部發達地區自發出現。

此時的“合村并居”， 是“基于鄉鎮企業大發展以及小城鎮建設需要而自發出現”［2］， 只是將臨近村莊合并， 并不對農戶進行搬遷。 然而， 這種自發出現的“合村并居” 嚴重依賴國家“二元戶籍體制” 和鄉鎮企業的發展。 隨著城市改革的不斷深化， 城市發展加快， 鄉鎮企業急劇衰落， 大邱莊、 華西村這樣的經濟強村經驗已然不可復制。 “二元戶籍體制” 更是導致大量農民落戶城市， 農村空心化現象逐漸凸顯， 自發式的“合村并居” 幾乎宣告終結。

2. 政府主導下的“合村并居”

城鎮經濟發展， 需要大量可供使用的城鎮建設用地。 而一個地區的土地總量恒定， 可供使用的城鎮建設用地資源增多意味著農村土地的減少。 同時， 我國有嚴格的耕地制度， “18 億畝耕地紅線” 作為剛性約束， 任何人、 任何地方不能以任何理由突破。 為此， 政府積極推動“合村并居” 政策， 通過將農民從分散的宅基地搬入高樓的方式， 整理出大量可供轉化為城市建設用地的宅基地和其他農村集體建設用地。

同時， 城鄉二元體制造成了農村地區的經濟發展遠落后于城市地區， 農村地區“經濟、 文化、 技術發展滯后， 社區的基本設施和服務尚不配套， 公共資源和公共服務的提供很難與城市社區相提并論”［3］。 根據住建部最新數據， 我國村的數量有245.2 萬個村， 村莊戶籍人口約7.71 億人， 平均每村有300 余人。 考慮到長期在外務工人員和實際落戶城鎮但戶籍尚未遷移的人口， 實際長期在村人口可能只有200人左右（平均每村）， 遠低于基本公共服務要求的最低人口規模。 政府有提高農民生活水平的職責， 但對村莊進行普遍投資可能造成嚴重的重復建設和資源浪費問題。通過“合村并居”， 可以擴大農村社區人口規模的方式， 提高公共資源的投入效率。

因為“合村并居” 有為城市發展提供建設用地、 提高公共資源投入效率等諸多優點， “在一些地方， 以合村并居為主要形式的社區建設被提高到了戰略高度， 成了政府的中心工作”［4］。 在這一階段， “合村并居” 的表現形式是將農戶搬離原居住區域建立新的社區， 地方政府成為推動“合村并居” 的主導力量。

（二） “合村并居” 的實際效果

一方面， 農民總體福利水平得到提升， 但相當部分農民也陷入負債狀態甚至返貧。 農民“合村并居” 后的安置社區幾乎全面實現了自來水入戶、 生活燃料煤電氣化、 道路硬化和垃圾集中處理， 基礎設施建設較好； 醫院、 學校、 養老院和派出所等配套服務更為健全， 農民的衣食住行都遠比之前便捷。 然而， 基礎設施和配套服務的豐富， 也意味著農戶的生活成本提高； 部分低收入家庭因裝修房屋、 增購面積而花光積蓄甚至負債， 生活水平甚至不如以前。

另一方面， 節約土地效果明顯， 但是土地利用收益有限。 政府通過“合村并居”， 在理論上獲得了大量土地。 但是， 這些土地需要進行拆遷才能復墾為耕地或者成為新增建設用地指標。 這一過程過于漫長， 土地并未得到有效利用， 存在土地荒廢現象。 更為重要的是， 如果土地并未因“增減掛鉤” 而獲得收益， 僅通過復墾獲得收益是極其有限的， 難以承擔“合村并居” 所花費的巨額資金。

二 “合村并居” 中存在的主要問題

（一） “合村并居” 主觀目的之異化

“合村并居” 固然可以帶來解決建設用地指標短缺和“空心村” 矛盾的效果，但“合村并居” 的最根本目的應當是幫助農民脫貧致富。 當前， 部分地區主觀目的出現嚴重異化， “合村并居” 的目的是增加地方政府財政收入和獲取城市建設用地指標， 幫助農民脫貧致富反而成了附帶效果， 農民的權益被嚴重忽視。

1. 獲取土地使用權出讓金

自1994 年實行分稅制改革后， 土地使用權出讓金成為地方政府的主要甚至重要收入來源。 據統計我國城市土地使用權出讓的市場， 從1993 年的300 億元擴大到了2019 年的7 萬億元， 已然成為地方推動經濟增長的主要動力之一。 可供出讓的土地面積大小， 不僅涉及地方財政收入， 更涉及地方政府債務的償還、 國家工作人員工資的正常發放和城鎮建設資金的募集。 正是因為土地收入的重要性， 許多地區甚至將其作為晉升的重要依據。 因此， “中國地方政府官員近年來大量出讓土地是對政治激勵做出的理性反應”［5］。 地方政府通過“合村并居” 整理土地， 再通過競標等方式獲得土地收入。 當工作人員主觀上希望更多的土地收益作為晉升之階時， 可能會削減對農民的補償。

2. 獲得城鎮建設用地指標

隨著城鎮化程度的加深， 部分中大型城市可供使用的建設用地資源已然宣告枯竭， 甚至成為制約城鎮發展的枷鎖。 為保障城鎮建設用地指標， 農村土地資源豐富的政府就更傾向于通過“合村并居” 的方式獲得城鎮建設用地指標。

此外， 城鎮建設用地作為一項較為稀缺的資源， 可以為地方政府帶來經濟收益?！澳壳皣乙殉雠_政策， 允許貧困地區通過增減掛鉤指標跨區域交易來讓貧困地區農民退出宅基地獲得指標收益?！保?］依托該政策， 經濟發展水平較低的縣區可以通過“合村并居” 的方式獲得大量建設用地指標， 再通過競價的方式將指標交易給經濟發展水平高但建設用地匱乏的地區， 從而獲得大量的收入。

（二） “合村并居” 客觀執行之異化

1. 資金來源得不到保障

“合村并居” 的資金來源， 主要是通過“增減掛鉤” 將整理出的土地形成城鎮建設用地指標再交易給建設用地匱乏的大城市。 這就意味著政府首先得保證有足額資金啟動“合村并居”， 其次要保證指標能順利交易， 最后還要保證交易收益大于前期成本。 然而， 上述三點對于大部分地方政府而言皆難以保證， 因此貿然推進“合村并居” 在資金上難以得到保障， 可能導致政府和農民利益受損。

一方面， 在建設用地指標順利交易前， 地方政府需要墊付拆遷費用、 社區的建設費用和后續的補償費用。 而這些費用， 正是需要將建設用地指標流轉的地方政府所欠缺的。 以德州市為例， “德州只能靠貸款建社區， 向農民收取建設成本， 并降低建設質量標準。 結果， 農民……生活質量下降， 生產生活更加不方便， 還將原來計劃到城市買房的積蓄用于購買社區質量很差的住房”［7］。 政府如果在沒有進行妥善論證的前提下， 貿然推動“合村并居”， 極有可能因資金鏈斷裂導致政策難以推行， 最終導致出現農民利益和政府利益雙雙受損的雙輸結局。

另一方面， 冀望通過“增減掛鉤” 來獲得足額資金并不明智。 首先， 指標本身是沒有價值的， 其市場價格較高的根源在于國家對指標的宏觀調控。 其次， 目前建設用地指標價格較高， 是建立在試點地區有限基礎上的。 各地普遍通過“增減掛鉤” 獲得建設用地指標， 可能導致價格因買方市場而驟降， 所獲資金甚至難以償還貸款。 更重要的是， 城鎮建設用地是一個城市未來的發展權， 為了獲得短暫的資金利益而放棄長期的發展權益， 可能是一種短視的行為。

2. 行政權力濫用

一方面， 未經系統論證， 盲目推進“合村并居”。 “合村并居” 除了涉及資金籌措外， 還涉及農村社區建設、 科教文衛設施建設、 農民后續就業保障等諸多方面，需要廣泛征求各方面人士的意見， 尤其是相關農民的意見。 在此基礎上， 各地需要根據地區實際情況， 因地制宜， 穩步推進“合村并居”。 然而， 部分地區政府并未進行論證， 倉促上馬項目， 導致項目資金不足、 后續保障不力。

另一方面， 違背農民意愿， 強制拆遷。 “合村并居” 直接涉及農民切身利益，政府應當在充分聽取農民意見后， 拿出切實可行的補償方案， 在農民的允許下進行拆遷。 然而， 少數地區政府“忽視農民主體地位， 用強大的行政力量逼迫農民就范……強行拆毀農民的房屋、 養殖場、 種植園……引發了農民‘被上樓’、 ‘上樓致貧’ 等不良現象”［8］。 更有甚者， 在沒有提供農民安置房屋的情況下“先拆后建”，導致農民住在臨時搭建的帳篷之中， 嚴重損害農民權益。

3. 知情權與參與權得不到保障

“合村并居” 戰略， 涉及農民群眾的根本利益， 因此農民的知情權和參與權必須得到保障。 然而， 部分地方政府并未切實保障農民的知情權和參與權， 導致農民在不知曉的情況下切身利益受損。 即使政府推動“合村并居” 的出發點是好的， 農民也可能因為不理解、 怕被騙而不配合政策的落實。 因此， 政府需要做好宣傳工作，讓廣大農民了解相關的政策法規， 保障他們全過程的知情權與參與權， 調動他們參與集中居住區建設的積極性和主動性。

（三） 未充分考慮農民之利益

1. 經濟補償難以滿足需求

首先， 房屋拆遷補償不足。 部分農戶存在一戶多宅、 房屋建設面積超標等違法情況， 政府對該部分補償的標準較低， 補償費用甚至不能覆蓋建設成本。 部分農戶房屋面積較大， 拆遷后獲得安置房屋面積較大， 對新房進行裝修需要大量的現金，而補償費用遠不足支付該項費用。 此外， 部分農戶對安置房屋的區位、 樓層、 面積等有額外需求， 獲得等面積房屋需要額外支付費用。

其次， 生活成本的提高導致更高的補償預期。 農村宅基地的一個重要特征就是其帶有福利性， 農戶通過建造畜禽社養殖畜禽、 利用院套用地種植蔬菜， 以庭院經濟的方式， 降低生活成本、 提高經濟收入。 “合村并居” 直接導致了庭院經濟的解體， 也增加了農民“上樓” 后的用水、 用電和物業費等其他成本。

最后， 未考慮農民生產成本的提高同樣導致更高的補償預期。 對農民而言， 宅基地除了提供住房， 還是重要的生產場所。 住房可以堆放農具和收獲作物， 庭院可以晾曬谷物。 此外， 農民宅基地一般距離承包地較近， 無論是耕作還是休息都非常方便。 “合村并居” 意味著相當多的農民需要去較遠的地方進行生產活動， 也意味著農民失去堆放農具和收獲、 晾曬作物的場所。

2. 對特殊群體需要更多關注

一方面， 對部分留守老人而言， 精神上的慰藉遠高于物質水平的提高。 安土重遷， 黎民之性。 鄉村可以給予農民心靈上的安全感和歸屬感， 熟人社會更是其寶貴財富。 生于斯， 長于斯， 死于斯是其精神希望。 另一方面， 身體殘疾、 鰥寡孤獨等弱勢群體在精神上和經濟上有著更高的要求。 腿腳不便或身體殘疾的農民可能不適宜在高樓層居??； 鰥寡孤獨的農民可以在村集體的保護或熟人的庇護下生活， 但搬遷可能導致其賴以生存的環境喪失； 家庭人口較多的農戶可能難以支付較大面積房屋的購房款和裝修款。

三 深化“合村并居” 的思考

（一） 矯正主觀目的

“合村并居” 可以為地方政府帶來土地收入、 增加城鎮建設用地指標， 這也是地方政府積極推動轄區“合村并居” 政策的主要動力。 然而， 從宏觀角度上來說“合村并居” 帶來的效益總量是恒定的。 因此， 地方政府應當矯正其主觀目的， 堅持將農民福利的提升作為“合村并居” 的出發點和落腳點， 讓農民從中獲取利益。

（二） 正確行使行政權力

1. 在嚴密論證的基礎上穩步推進

首先， 堅持規劃先行。 規劃是建設的靈魂， 堅持規劃先行， 充分發揮規劃的引領、 規范作用， 是協調推進新型城鎮化與新農村建設的重要保障。 堅持規劃先行，具體而言就是“要與縣域總體規劃、 鄉鎮體系規劃做好銜接， 統籌安排產業發展、基礎設施、 公共服務與居民點建設， 確保規劃的科學性與前瞻性”［9］。

其次， 加強資金監管。 充裕的資金是“合村并居” 戰略得以穩步推進的根本保障， 因此需要政府加強對資金的監管。 一方面， 避免政府通過高負債的方式籌措資金， 防止因地方政府財政惡化導致資金鏈斷裂； 另一方面， 政府可以通過企業融資、“增減掛鉤” 和城鎮建設用地指標提前交易等手段， 豐富資金的來源渠道。

最后， 堅持因地制宜。 地方政府的財政水平差異較大， 因此可供推動“合村并居” 的范圍和程度也有顯著區別； 即使在同一政府轄區， 各村莊的經濟發展水平、自然資源情況和區位因素等也存在較大差異。 按照同一標準推進“合村并居” 顯然不符合實際情況。 因此， 在推進“合村并居” 工作的過程中“要注重因地制宜， 因村施策， 精準到戶。 要綜合考慮財政資金貼補、 群眾實際負擔、 土地流轉方式、 自然稟賦增量、 區位交通優化、 人文歷史傳承等因素”［10］。

2. 敦促政府合理行政

首先， 在征得農民同意的情況下才能進行拆遷工作。 一方面， 這意味著政府要將農民權益放在首位， 不得強制拆除農民房屋； 另一方面， 政府不得通過威脅、 哄騙等方式， 在違背農民真實意愿的情況下與農民簽訂協議。 考慮到“合村并居” 涉及村莊全體村民的利益， 為了少部分的利益而推動拆遷固然有失公平， 但盲目維護極個別反對拆遷的農民利益而罔顧絕大多數農民的權益也非正義。 地方政府可以設置比較高的村民同意率， 在達到此項標準的情形下方可推動“合村并居”。 山東地區明確村民同意率必須達到95%以上才能實施， 不搞強迫命令“一刀切”， 不能增加農民負擔， 值得各地政府學習推廣。

其次， 要保障協議的切實履行。 協議的根本在于執行， 不能按照協議的內容切實履行， 無論其原因為何都對政府的公信力造成了巨大傷害， 也嚴重侵害了農民的期待利益。 為保障協議的切實履行， 一方面政府應對協議內容嚴格把關， 不能為了獲得更高的同意率而罔顧政府實際履約能力； 另一方面政府需要將保障協議的履行作為一項重要工作來做， 不得為節省資金而降低安置房質量、 降低新建社區基礎建設和配套服務水平。

最后， 樹立正確的法治觀念。 部分政府官員濫用行政權力的根源， 是其法治觀念不強， 認為公權力可以凌駕于私權利之上， 只要結果是好的就可以繞過法定程序，為了國家利益就可以侵害少數公民權利。 對此， “要讓官員正確認識并處理公法權力和私法權利直接的關系， 在以公法權力限制或剝奪權利時， 一定要有正當的理由并遵守正當法律程序； 要在全民特別是政府官員中， 樹立主體平等的觀念”［11］。

3. 保障農民知情權和參與權

一方面， 為避免農民因對政策不熟悉而產生抵抗情緒， 當地政府應當進行有效的宣傳工作。 首先， 當地政府可以通過召集鎮、 村的干部召開政策內容的宣傳講解會議， 培養一批業務能力相對突出的基層干部， 并通過基層干部對農民進行宣傳；其次， 可以召集村民開展面對面的政策宣講會議， 讓農民充分知曉“合村并居” 政策對農民生活水平提升等方面的重要作用。

另一方面， 暢通農民與政府的溝通渠道。 “合村并居” 涉及農民的切身利益，應當賦予農民表達意見的權利， 以增加農民參與的積極性。 為此， 地方政府應當暢通溝通渠道， 充分了解農民的主要反對意見和顧慮， 并規定應當在一定期限內予以書面回復。

（三） 充分保障農民權利

1. 擴大補償項目和范圍

首先， 保障農戶不因搬遷而負債、 返貧。 購房款和裝潢費用是導致農戶負債、返貧的主要原因。 為避免該情形的發生， 一方面， 政府要提高和增加農戶拆遷所獲補償金和置換面積； 另一方面， 要在保障住房質量和基本裝潢水平的基礎上降低住房價格。 在具體實踐中， 住房價格可以由農民與開發商平等談判決定， 農民也可以通過自主招標去選擇更合適的開發商， 保障房屋價格公開透明。

其次， 提供社會保障補償。 宅基地作為農民的一項重要福利， 除了提供住宅外，庭院經濟還為其提供了基本的社會保障， 提高了農民抵抗風險的水平。 “合村并居”導致該項社會保障趨于瓦解， “從理論上說， 合村并居是國家發展城鎮化進而實現城鄉一體化的戰略， 因此合村并居后的社會保障費用應由公共財政予以保障”［12］。

最后， 提供安置補償費用。 “農民上樓” 必然造成部分農民居住區域遠離承包地、 農用設施無處存放等現象， 導致農民生產成本提高； 物業費、 水電費等生活成本的提高也需要予以考慮。 政府應當將這些生產生活成本增多的部分納入補償的范圍之中， 保障農民的生活開支不因拆遷而提高。

2. 加強對特殊群體的照顧

一方面， 充分關照特殊群體。 特殊群體在村民人口中所占比例較低， 加之其文化程度較低， 其意見難以傳達， 影響政府決策， 其合法權益極易受到侵害。 因此，地方政府應對特殊群體進行特殊關照。 對鰥寡孤獨、 身體殘疾的農民， 應當專門撥款對其進行救濟， 也可以探索多元化救助體系， 例如通過與其簽訂放棄補償金的方式獲得政府養老； 對家庭人口較多的貧困家庭， 可以適當增加其基礎住房面積保障其基本居住權； 對缺乏經濟收入的家庭， 可以在社區中提供就業崗位等。

另一方面， 積極構建村民社會關系。 “失地農民處于‘熟人社會’ 向‘陌生人社會’ 過渡階段……其間可能產生不安情緒， 無所適從等問題隨之出現?！保?3］對這種心理障礙的調解， 不是一蹴而就的， 而是一個循序漸進的過程， 需要地方政府在社區建成后當作重要的工作內容來處理。 營造良好社區氛圍， 強化社區文化建設，通過舉辦各類文娛活動、 社區活動的方式， 幫助農民在新社區收獲友誼。 另外， 提升農民個人綜合素質， 提高其心理適應能力和調解能力。

盡管“合村并居” 戰略在部分地區的實踐， 因政府主觀目的異化、 客觀執行異化和未充分保障農民權益等原因， 表現得并不盡如人意， 但作為解決城鎮建設用地緊張和農村“空心化” 的重要嘗試和提高農民生活水平的重要舉措， 推動“合村并居” 的趨勢不可逆轉。 在這樣的基調下， 地方政府應當矯正主觀目的， 合理行政，以農民的權益作為根本的出發點和落腳點， 切實保障農民合法權益。

注釋

［1］ 劉傳江： 《村莊合并重組型農村城鎮化及其制度特征》， 《長江論壇》 1999 年第1 期。

［2］ 王文龍： 《中國合村并居政策的異化及其矯正》， 《經濟體制改革》 2020 年第3 期。

［3］ 韓陽陽： 《合村并居型農村社區治理問題研究——以輝縣市為例》， 碩士學位論文， 河南大學， 2016。

［4］ 崔紅志： 《合村并居動因、 效果及相關建議》， 《中國發展觀察》 2020 年第6 期。

［5］ 張莉、 王賢彬、 徐現祥： 《財政激勵、 晉升激勵與地方官員的土地出讓行為》， 《中國工業經濟》 2011年第4 期。

［6］ 賀雪峰： 《論農村宅基地中的資源冗余》， 《華中農業大學學報》 （社會科學版） 2018 年第4 期。

［7］ 賀雪峰： 《 “合村并居” 一定要拆農民房子嗎》， 《決策》 2020 年第6 期。

［8］ 邢莎莎： 《“合村并居” 前后農民福利變化的研究——以濰坊市臨朐縣為例》， 碩士學位論文， 山東財經大學， 2016。

［9］ 元劍： 《城鄉中國視角下的“撤村并居” 研究述評》， 《社會科學論壇》 2020 年第1 期。

［10］ 徐學福： 《 “合村并居” 中的亂象及其精細化治理》， 《長江論壇》 2020 年第4 期。

［11］ 陳小君： 《農村土地問題立法研究》， 經濟科學出版社， 2012， 第277 頁。

［12］ 李振華、 畢于建、 姜繼玉： 《合村并居背景下被拆遷農民權益的法律保護初探》， 《特區經濟》 2012年第12 期。

［13］ 林瑩： 《新型城鎮化中失地農民思想政治工作現狀及對策研究》， 碩士學位論文， 成都理工大學， 2019。