推進農村集體產權制度改革，夯實鄉村振興保障基礎

雷云莉

摘要：開展農村集體產權制度改革，是黨中央、國務院作出的重大決策部署，是實施鄉村振興戰略的有力抓手，對于完善農村治理、保障農民權益、探索農村集體經濟新的實現形式和運行機制具有重大意義。玉溪市于2018年6月啟動整市農村集體產權制度改革試點，2019年10月按要求完成改革試點任務，并通過農業農村部評估驗收。近兩年來，玉溪市持續深入推進農村集體產權制度改革，在全面加強農村集體資產財務管理、深入推進經營性資產股份合作制改革、因地制宜探索農村集體經濟有效實現形式等方面不斷探索實踐，下面就對推進農村集體產權制度改革，夯實鄉村振興保障基礎的相關問題進行深入探究。

關鍵詞：集體產權制度;鄉村振興;保障基礎

玉溪市轄2區1市6縣，設74個鄉鎮（街道）、711個村（社區）、6677個村（居）民小組。按照有無村集體經濟的原則，全市納入農村集體產權制度改革的村（社區）667個、村（居）民小組6228個。對改革的方向進行有效把握，并堅守法律底線，對改革分層開展，確保黨的有效領導，玉溪市嚴守政策界限、緊盯關鍵環節、注重改革實效，全面做到集體資產應清盡清、集體成員應認盡認、集體經營性資產應改盡改、集體經濟組織應建盡建，逐步構建歸屬清晰、權能完整、流轉順暢、保護嚴格的農村集體產權制度。目前，全市農村集體資產清產核資、集體成員身份認定、經營性資產股份合作制改革、成立新型集體經濟組織等農村集體產權制度改革階段性工作完成率均達100%，走在全省前列。

一、持續深入推進農村集體產權制度改革的重點工作

（一）全面開展集體資產清產核資

2018年以來，全市先后四次組織開展集體資產清產核資，摸清集體家底，對“三資”管理制度進行完善，避免集體資產流失。同時在核查資產期間，需對未承包到戶的土地、森林等有效核查清除，也要對工具器具等經營性資產、集體統一經營的房屋、現金、債權債務等進行全面核查，通過此項工作要對存量、現狀、價值和使用情況進行精準把握，做到賬證相符和賬實相符。

（二）全面加強集體資產財務管理

一是“三資”管理制的完善與健全。針對玉溪市農村實際情況，對集體資金資產資源進行管理時，要對22項制度進行明確與完善，包括集體財務預決算制度、集體財務收入管理制度、集體貨幣資金管理制度、集體資產資源承包租賃出讓制度、集體資產資源經營制度、集體資產資源清查和定期報告制度等，同時制定集體資金管理工作流程圖、集體資產資源管理工作流程圖、集體工程項目建設工作流程圖，真正實現用制度管權、管事、管人。

二是應用現代科技手段。充分發揮玉溪市集體“三資”監管平臺作用，全面推行“三資”委托代理服務，實現市、縣、鄉三級聯網、市、縣、鄉、村、組五級聯動網絡化動態管理。鄉鎮“三資”中心依托監管平臺開展會計委托代理，錄入和及時更新資產資源數據、“四議兩公開”信息、經濟合同臺賬信息和合同文本等，促進“三資”管理規范化、制度化，全市共代管村集體資金48.9億元、集體資產74.8億元。

三是實行民主監督管理。村集體均成立民主理財小組，依法代表集體成員開展民主理財;進一步規范村集體財務公開時間、方式、內容等，保障集體成員知情權、決策權、參與權、監督權，切實維護集體成員民主權利。

（三）全面規范村集體經濟組織成員身份認定

依據有關法律法規，堅持“尊重歷史、兼顧現實、程序規范、群眾認可”16字原則，統籌考慮戶籍關系、農村土地承包關系、對集體積累貢獻大小，科學應用農村承包地確權成果，進一步做好集體成員身份確認工作，切實解決成員邊界不清、成員增減變動問題，建立健全集體成員確認程序、標準和管理辦法。各縣（市、區）進一步健全完善農村集體經濟組織成員認定指導意見，探索制定集體成員增減變動管理辦法，重點解決成員邊界不清、成員增減變動問題，特別是外嫁女、入贅男、新生人口、現役軍人、大中專學生等特殊群體的成員身份認定^[2]。

（四）穩步推進經營性資產股份合作制改革

進一步完善村組資產量化、股權設置管理辦法，健全股權管理臺賬，以戶為單位向集體成員出具股權證書，確保股權證書發放到位，作為集體成員參與管理決策、享有收益分配等財產權利的重要憑證。積極探索開展賦予農民對集體資產股份的占有、收益、有償退出、抵押、擔保、繼承六項權能改革試點，進一步落實好占有權和收益權，探索有償退出的范圍條件，探索抵押、擔保和繼承的辦法，讓農民群眾分享更多改革紅利。紅塔區玉興街道新興社區股權管理采取靜態模式，集體成員的股東身份和持有股份一經確定，不論其身份、居住地如何發生變化都保持不變，其所持有的股份還可以在一定條件和范圍內繼承、贈與和轉讓;江川區制定《農村集體資產股權抵押擔保貸款試點實施方案》，探索開展集體資產股權抵押擔保貸款，激活農民手中股份權能，現已有28戶集體成員通過股權擔保方式貸款184.2萬元，享受利息優惠18.1萬元。

（五）穩步推進農村土地“三權”分置實現形式

一是扎實開展農村土地確權“回頭看”，進一步對土地確權成果進行完善，2020年底，全市 667個村、6145個組完成了農村土地確權，確權面積329.1萬畝，完善合同數量48.9萬份，頒發證書48.9萬份。

二是加快土地經營權流轉，制定《玉溪市農村土地經營權流轉臺賬基礎信息統計表》，健全土地經營權流轉臺賬（管理），全市土地經營權流轉面積71.7萬畝，涉及農戶31.8萬戶，其中流入企業27.5萬畝、流入專業大戶27.23萬畝。

三是探索土地經營權入股抵押，新平縣制定了土地經營權流轉交易方案，規范流轉程序，加快土地流轉。全市土地經營權入股涉及5個村集體、283戶、1283畝;土地經營權抵押貸款涉及13個村集體、3221戶、31343.6畝，貸款余額3796萬元。

（六）穩步推進農村宅基地管理改革

一是建立健全農村宅基地聯審聯管制度，修訂《玉溪市農村宅基地管理辦法》，規范宅基地審批管理程序，全市74個鄉鎮成立了農村宅基地聯審聯管工作機構，50個鄉鎮已受理宅基地申請數1357宗，審批宅基地784宗，其中2021年審批宅基地630宗，審批率57.8%。

二是穩慎推進江川區農村宅基地制度改革試點，采取摸清底數求實、先行先試探索、一村一策創新等方法路徑推進試點改革，在試點村摸底調查、“1+N”政策體系構建、一村一策嘗試、啟動有償退出農村宅基地等方面取得了一定進展^[3]。

三是探索開展農村危房閑置舊房安心拆除盤活利用，峨山縣率先制定了工作方案，一期試點821宗、計劃拆除建筑面積13.7萬平方米，現已累計拆除17.9萬平方米。拆除后的地塊，分別采取建小菜園小果園、實施土地增減掛鉤項目、轉為集體經營性用地等方式盤活利用。

（七）健全農村集體經濟組織功能

一是健全完善基層村民自治組織體系，村組集體無論有無經營性資產，只要開展了清產核資、身份認定的，均成立了農村集體經濟組織，推動農村集體經濟組織功能作用發揮，健全完善黨組織領導的自治、法治、德治相結合的鄉村治理體系。

二是明確村集體經濟組織法人地位，按照政策規定，在新一輪村“兩委”換屆中同步推進村集體經濟組織換屆，并向村集體經濟組織換發了登記證書，明確其法人地位^[4]。截止2021年9月20日，全市共成立農村集體經組織并獲取登記證書的組織數6848個，其中村級665個、組級6183個。

三是嚴格保護集體經濟組織資產所有權，在農村土地承包、土地流轉、宅基地管理中防止集體資產所有權被虛置，積極探索正確處理國家、集體、農民三者利益分配關系的有效辦法。

（八）多形式多渠道發展集體經濟

以鄉鎮為單位實施“削薄強村”計劃和擬訂“一村一策”方案，多措并舉發展集體經濟。為對集體“四荒”地、果園等進行有效開發，需做好村組引導工作，對這部分土地進行有效利用，通過集中開發、公開招投標等方式，實施現代化農業項目;結合鄉村實際情況，挖掘人文歷史與生態環境，大力發展休閑農業和鄉村旅游;對于閑置的各類房產設施，需在符合規劃條件基礎上，通過科學、自主開發，發展相關產業。引導支持農村集體經濟組織為農戶和各類農業經營主體提供產前產中產后農業生產性服務。鼓勵整合利用集體積累資金、政府幫扶資金等，通過入股或者參股農業龍頭企業、村與村合作、村企聯手共建、扶貧開發等多種形式發展集體經濟。

二、實施成效分析

（一）科學確認成員身份，厘清集體成員邊界

堅持“尊重歷史、兼顧現實、程序規范、群眾認可”原則，統籌考慮戶籍關系、農村土地承包關系、對集體積累貢獻大小，科學確定成員身份，進一步厘清成員邊界，明確集體成員與社區其他居民之間的權利關系，合理保障成員的土地承包權、宅基地使用權、集體收益分配權等財產權利和對集體經濟活動的民主管理權利^[5]。截止2021年9月20日，全市共確認集體成員57.6萬戶、184.3萬人。

（二）管好用好集體資產，促進資產保值增值

通過清產核資，摸清了集體家底，理清了資產權屬關系，實現從過去“混著過”到現在“明算賬”，干部清白群眾明白。健全“三資”管理制度，規范資產處置行為，有效防止集體資產被平調、侵占，村民吃上“定心丸”，基層干群關系融洽。江川區大街街道朱家莊七組與村民李某某簽訂的沖底河租用合同，原承包價格每年僅0.5萬元，通過合同清理整治，現已提高至每年5萬元。全市2020年集體資產賬面數較2017年增16.2億元，增長8.6%，其中經營性資產增3.4億元，增長5.0%;集體土地面積增40.1萬畝，增長2.2%。

（三）賦予農民股份權能，保障農民財產權益

通過股份合作制改革，建立股權臺賬，頒發股權證書，把集體成員對集體股份權能的占有權落實到位;通過按股進行集體收益分配，把成員的收益權落到實處。截止2021年9月20日，全市改革時點量化集體資產131.2億元，其中經營性資產70.5億元;發放股權證書52.9萬份，其中村級發放0.5萬份、組級發放52.4萬份。通過按股進行集體收益分配，成員收益權落到實處，集體成員累計股金分紅13.6億元，較改革初期的2.5億元增加11.1億元，增長4.4倍。

三、存在問題及下步工作打算

（一）問題

一是農村集體產權制度改革還不深入、不徹底。清產核資中少數地方對村集體經濟合同的清理整治不到位;部分地方村集體股權設置仍然保留集體股、股權管理簡單采取動態管理模式。

二是在有效實現農民集體資產股份權能上探索實踐不夠。對農民集體資產股份的有償退出、抵押、擔保和繼承權能的探索實踐還不夠，實現形式還不豐富，風險防控機制尚未建立健全。

三是農村集體財務資產管理指導機制尚需健全完善。目前，全市鄉鎮基層農經管理干部大部分時間精力普遍忙于農村集體“三資”委托代理服務等事務性工作，弱化了對土地承包管理、宅基地改革管理、新型經營主體培育、集體經濟發展等重大改革事項的全面深化。

（二）下一步打算

一是持續開展農村集體產權制度改革“回頭看”，按照“缺什么、補什么”的要求，對標中央要求，敢闖敢試、敢為人先，不斷把改革向縱深推進。對集體資金、資產及資源核實情況回頭看;對資產資源處置出租承包合同完善情況回頭看;對資產資金資源管理情況回頭看;對集體經濟組織成員認定情況回頭看;對集體經營性資產股份合作制改革回頭看;對集體經濟組織建立及功能作用發揮情況回頭看;對集體“三資”管理制度建立情況回頭看;對農村集體產權制度改革檔案資料情況回頭看。

二是積極開展改革試點，探索集體資產股份確權賦能有效實現形式，暢通農村集體資產權、土地經營權，農民集體資產股權、宅基地使用權等農村產權流轉渠道，實現農村產權要素合理有序流動。改革試點工作的開展，需確保改革方向的正確性，堅守法律政策底線，尊重農民群眾的意愿，改革需分類進行，夯實基層黨組織領導。

三是理順農村集體資產財務管理機制，探索由第三方專業機構承接村級財務核算工作，讓基層農經干部騰出更多精力切實投身于各項農村領域改革工作。農村集體資產財務管理機制要以權能明晰、便民高效、民主管理與群眾收益為基本原則。規范村級會計委托代理、村級資產管理、村級非生產性開支和村級舉債、村級財務公開等。

結束語

推進農村集體產權制度改革，是確保農民財產權利及民主權利，夯實鄉村振興保障基礎的重要途徑，為做好此項工作，需明確推進農村集體產權制度改革的重點工作，并了解當下存在的問題，然后通過持續開展農村集體產權制度改革“回頭看”、積極創新開展改革試點、理順農村集體資產財務管理機制、充分發揮集體經濟組織功能作用等措施，做好農村集體產權制度改革，實現鄉村全面振興。

參考文獻：

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[5]農業農村部政策與改革司集體資產管理處. 創新集體經濟運行機制保障農民合法財產權益——河北省館陶縣農村集體產權制度改革典型經驗[J]. 農村經營管理， 2019， 000（005）：20-21.

作者簡介：雷云莉（1970-），女，漢族，云南玉溪人。主要研究方向：農業經濟管理。