中國空氣質量改善與國際案例的比較分析

■文 / 解洪興 郭星星

一、綜述

從2013年起，大氣污染防治工作成了中國環境管理工作的核心之一，幾年間，中國實現了巨大的空氣質量改善，在公眾健康的保障方面取得了很大的進步?；乜催@段歷程，可以發現在過去的八年里，尤其2013-2017年的五年，中國實現了空氣污染防治機制的重大變革和創新，為中國空氣質量實現長期的改善奠定了非常重要的基礎。通過與倫敦煙霧事件以及洛杉磯光化學煙霧事件等國際案例進行對比，本文認為中國的空氣污染問題與成因雖然與歐美的案例有比較大的差異，但仍然非常有效地借鑒了歐美在空氣污染防治方面的經驗。依托中國體制的優勢以及管理的創新，相較于歐美案例幾十年的治理歷程，中國能夠在較短時間內就實現了空氣質量的巨大改善，這些經驗也是非常值得其他遭遇空氣污染壓力的國家進行借鑒和學習的。此外，中國的空氣污染防治工作還可以有效地助力碳達峰和碳中和目標的實現，在未來更長期的空氣質量管理工作中，建議應當將空氣質量的改善與碳減排更有效地銜接起來。

圖1 2012-2017年中國頒布的大氣相關標準、政策等統計

圖2 2012-2017年中國大氣污染防治核心政策出臺時間表

二、改善進展回顧

（一）大氣污染防治行動計劃階段（2013-2017年）

2013年，中國正面臨著嚴峻的大氣污染環境的考驗，中國政府將大氣污染治理提上重要日程，并在2013年6月由中共中央政治局常委會審定并批準通過了《大氣污染防治行動計劃》（以下簡稱“大氣十條”），以提升中國的環境空氣質量。在2013-2017年的五年間，中國的空氣質量得到了前所未有的快速改善，這段時間，相關環境政策影響的深度、出臺的頻次以及政策執行的力度都是空前的，這段時間也成了中國空氣質量改善“最重要的五年”（圖1、圖2）。

2017年，中國地級及以上城市PM10比2013年下降22.7%；京津冀、長三角、珠三角等重點區域PM2.5分別比2013年下降39.6%、34.3%、27.7%；珠三角區域PM2.5平均濃度連續三年達標。2013-2017年，空氣質量達標城市也逐年增多。2013年按新標準監測的74個城市中，僅?？?、舟山和拉薩3個城市空氣質量達標，而到2017年中國338個地級及以上城市中，已有99個城市達標，占比達29.3%（圖3）。

（二）打贏藍天保衛戰三年行動計劃階段（2018-2020年）

為進一步治理大氣污染物的排放，改善中國環境空氣質量，同時也為了讓中國大氣污染防治工作同其他國家宏觀規劃更好地銜接起來，國務院在“大氣十條”收官（2017年）之后又發布了規劃周期為2018-2020年的《打贏藍天保衛戰三年行動計劃》（以下簡稱“行動計劃”）。

在此階段，中國的大氣污染防治策略和管理機制總體上沿襲了2013-2017年所形成的有效管理模式。至2020年“行動計劃”結束，中國PM2.5平均濃度下降至33微克/立方米，相比2017年，PM2.5濃度平均下降17.5%。同時中國地級及以上城市優良天數比例上升至87%。繼珠三角地區之后，長三角地區空氣質量總體實現基本達標。

（三）空氣質量改善工作的協同減碳效應

2020年，中國國家主席習近平在聯合國大會一般性辯論上提出了中國將在2030年前實現碳達峰、2060年前實現碳中和的宏偉目標。而事實上，中國自2013年啟動的大氣污染防治工作已經對中國的碳排放降低帶來了巨大的協同效益。

空氣污染與溫室氣體主要都是由化石燃料（煤炭、石油等）的燃燒排放，具有同根同源性。為了改善空氣質量，大氣污染防治行動計劃（2013-2017）中首次提出了煤炭消費總量的控制目標，在行動計劃的推動下，陸續有十多個省市提出了各自的煤炭消費總量目標。從2013年“大氣十條”實施起，中國煤炭在能源消費總量中的占比連續5年持續降低（圖4），碳排放總量增速基本為零，在2017年提前實現了2020年單位GDP排放強度下降40%-45%的承諾。初步估算，僅京津冀及周邊地區部分重點措施的實施就使得2017年的CO2e排放量比2012年減少了約3.5億噸，在2014-2017年累計減排CO2e約8.4億噸。事實上，許多改善空氣質量的措施，都會帶來巨大的溫室氣體減排效應，這些措施包括清潔取暖、燃煤小鍋爐淘汰、壓減過剩產能（鋼鐵、水泥、平板玻璃、焦炭和電力）、黃標車與老舊車淘汰等。

圖3 中國338個地級及以上城市中空氣質量達標城市數量及占比

三、部分國際空氣質量治理經典案例

許多發達國家在工業化過程中都遭遇了比較嚴重的空氣污染問題，本文選取了倫敦煙霧事件以及洛杉磯光化學煙霧事件進行介紹，并與中國的空氣污染以及治理歷程進行了比較分析。

（一）倫敦煙霧事件

18世紀末期的工業革命以來，倫敦市民就飽受煙塵和霧霾污染的影響。1952年冬季，發生了著名的倫敦煙霧事件。在事件期間，根據倫敦政府的監測數據，空氣中黑煙的濃度峰值達到了4460μg/m3，SO2的濃度峰值則為3830μg/m3。據統計，在“倫敦煙霧事件”發生之后很短的時間內（約兩周），倫敦大約有4000人因煙霧污染死亡。有報道指出，在1952年整個冬天，倫敦死亡率都要高于正常水平，大約有12000人的死亡都和12月的煙霧事件有關。煙霧事件后，英國政府在1953年成立了由比佛爵士領導的比佛委員會（the Beaver Committee），委派其調查倫敦煙霧事件的成因。在1954年，該委員會發布了著名的“比佛報告”，指出家庭供暖的煤炭燃燒是煙塵的最大制造者。

圖4 2011-2017年中國煤炭消費變化趨勢

圖5 1950-2000年倫敦空氣中污染物濃度變化和相應的法規措施（μg/m3）

事件發生后，英國政府采取了多項大氣污染的治理措施。其中包括立法、大氣污染管理機制的建立、污染防治技術的發展等。到2000年，倫敦近50年“治霾”歷史可以大致分為三個階段，它們分別是：準備階段（1953-1960年）、顯著削減階段（1960-1980年）以及平穩改善階段（1980-2000年）。在1960年到1980年的20年間，倫敦的空氣質量大幅改善，SO2和顆粒物的濃度下降了約80%（圖5）。其最為核心的措施是通過燃氣對燃煤的清潔能源替換，以及后期對于機動車排放的控制。

（二）洛杉磯光化學煙霧事件

圖6 1955-2011年南海岸空氣質量控制區的污染物排放趨勢圖

1943年7月26日，有濃烈的煙氣沉降在洛杉磯市區，導致能見度極差，不斷有工人及居民抱怨出現眼睛刺痛、咽喉損傷情況（引用洛杉磯時報記載）。隨后在1955年（此次臭氧峰值濃度高達0.68ppm，約1335μg/m3）和1970年，洛杉磯又發生了兩次光化學煙霧事件，分別導致了400多人因五官中毒、呼吸衰竭死亡，全市約3/4的人患病。針對污染事件的起因，1952年到1956年，洛杉磯空氣質量控制區聯合醫療部門進行了實驗，發現是汽車尾氣在空氣中發生光化學反應，造成臭氧濃度升高，形成污染事件。

與倫敦的治理過程類似，洛杉磯空氣質量的改進歷程也經歷了40多年的時間（圖6）。與倫敦的經歷不同，洛杉磯在起始近30年的時間里，并未實現非常顯著的空氣質量改善，而從1970年到2000年的30年間，取得了比較重要的進展，臭氧濃度降幅達到80%。而這個過程也使得加利福尼亞州在機動車排放控制方面引領全球的發展。

四、中國與國際案例的比較分析

由于中國的空氣污染是在21世紀全面爆發，并得到廣泛的關注，因此在中國啟動系統的污染防治工作的同時，已經非常關注國際的防治經驗，并對其中許多有效的經驗進行了借鑒和學習。

（一）中國借鑒的國際經驗分析

在中國的大氣污染治理進程中，中國政府參考及借鑒了多項國際經驗，本文分析了其中的部分內容，并進行介紹。

●科研支持政策制定的原則：由于中國的空氣污染問題是比較復雜的復合型污染，不但有一次排放，還有在大氣中生成的二次排放，同時全國各地還面臨著嚴峻的區域傳輸的挑戰。因此需要系統有效的科研支持，才能夠確保制定的政策和治理方案能夠有效。在這個方面，歐美國家的經驗給了中國很好的啟示。

●重污染天氣的應急管理：在重污染天氣頻發的階段，如何能夠有效地開展應急的手段，減少重污染天氣對人群健康的影響是在污染防治工作初期的一項要點。中國引入了在歐美國家廣泛應用的分級管理機制，并針對不同級別的預警，設置了相應的應急減排措施，針對特殊人群（如學校）設定了特別的防范措施，有效地減少了在重污染階段的暴露水平，維護了公共健康。

●城市空氣質量達標規劃管理機制：由于各城市空氣污染問題的成因與其能源結構、產業結構、交通模式、市政建設、污染控制水平等密切相關，因此需要針對每個城市的特點設定達標管理的方案。這個模式在美國和英國都得到了應用。2016年實施的 《大氣污染防治法》開啟了中國城市空氣質量達標規劃管理的新篇章，設立了城市空氣質量限期達標機制，使得城市成為空氣質量改善的主體，擁有更大的責任和動力開展、創新空氣質量管理。

●強化空氣質量監測，加強信息公開：借鑒歐美的經驗，從2013年起，中國將空氣污染防治的重點從總量控制轉向質量管理，在2012年新環境空氣質量標準發布之后，中國在338個地級市布設了5000多個空氣質量監測站點，并逐步實時公開空氣質量監測信息。同時各地空氣質量改善方案、年度實施計劃等許多信息實現公開，讓公眾及時獲得相關信息，參與到空氣質量改善的工作中，公眾參與度不斷提高。

●改革排污許可制度：隨著2016年11月《控制污染物排放許可制實施方案》的印發，中國開始實施新的排污許可制度，對固定污染源實行“一證式”管理，管理重點從建設前延伸到企業的運營階段，以許可證為載體完善空氣污染源的系統管理，實現了固定污染源的全過程管理。

●“按日計罰”，加大處罰力度：2014年中國完成了“新環保法”的修訂。新法參考國際經驗，引入了“按日計罰”機制。依照此機制，違法排污且不及時更正的行為將會按照違法排污的天數，進行相同倍數的處罰，且上不封頂，大大提升了污染環境的成本。該機制在 《大氣污染防治法》 中也得到了強化。

（二）與國際經典案例的差異分析

污染的范圍不同：相比于倫敦、洛杉磯等地的煙霧事件，中國大氣污染的范圍要更為廣泛。如2013年1月的污染事件，就覆蓋了北京、天津、河北、河南、山東、江蘇、安徽、湖北、湖南等地約143萬平方公里。中國的京津冀、長三角、東北部、中部多個區域都成為重點的污染控制地區。

主要污染物不同：相比于倫敦的SO2和黑煙（顆粒物）污染，洛杉磯的臭氧污染，中國空氣污染的主要污染物是PM2.5。PM2.5是一種復合型污染物，其構成包括直接排放以及氣體污染物在大氣中反應生成的二次排放。這也導致中國的污染控制措施會與上述國際案例不同，中國需要獨立摸索有效的污染治理路徑。

改善經歷的時間不同：縱觀倫敦和洛杉磯的治理歷程，可以發現這兩個區域污染問題都經歷了數十年的改善歷程，而中國卻在8年的時間內取得了中國范圍的巨大改善進展。初步分析，以下要素可能發揮了較大的影響：

●經過多半個世紀的污染公害事件，對于空氣污染物、成因以及控制方法的研究有了很大的進步。倫敦煙霧事件之后，經歷了幾年的調查，才確定了污染的來源主要是冬季用于取暖的壁爐。而洛杉磯的光化學煙霧事件，也是在幾年后才確定了主兇“臭氧”以及污染的來源是機動車。中國的主要污染物PM2.5是在2013年已經作為主要的污染控制目標在大氣污染防治行動計劃里提出了要求。

●監測和治理技術的進步。進入21世紀，隨著科技的快速發展，許多與空氣污染防治有關的技術也實現了巨大進步以及成本的降低。信息技術使得在線監測以及實時管理成為可能；重點污染源在線監測大幅降低了監管所需要的人力資源；傳感器技術的進步讓大范圍高密度布設監測站點成為可能，實現了更精細化的污染源管理。

●制度優勢和管理機制創新。環境問題擁有“經濟外部性”，因此在治理過程中會面臨“市場失靈”的困境。中國的治理體制中，政府能夠全方面對于市場失衡的問題實現有效的監管，并且能夠完成巨大和持續的投入，以支持空氣質量持續改善。中國從2012年發布新的空氣質量標準，到2017年，經過短短的幾年時間，中國已基本建成一個系統、完善、覆蓋范圍廣的環境空氣質量監測網絡，共設置國家、省、市、縣4個層級的5000余個監測站點，其中國家自動監測站1436個；中國還建立了獨特的針對空氣質量問題的省市“約談”以及“督查”機制，強化政策的落實；在針對重點區域，如京津冀以及周邊地區空氣質量改善，還設立了國務院牽頭、多省市和多部委同時參與的區域聯防聯控機制；設立國家大氣污染防治聯合攻關中心，針對“2+26”重點城市設置了“一市一策”獨特的科研幫扶機制，組織空氣污染防治的科研資源，針對各城市不同的污染問題與成因，設計定制的解決方案等。

五、結論與建議

自工業革命以來，世界上許多國家的工業化過程都出現了不同程度的大氣污染過程，歐美許多國家都經歷了數十年的治理歷程。中國在21世紀同樣遭遇了嚴重的空氣污染事件，通過充分借鑒國際經驗，并結合自身的國情特點建立并完善了大氣污染治理體系，創新了許多管理機制，進行了有效的大氣污染防治工作，使得中國在2013-2017年的5年間奠定了重要的空氣質量改善的基礎，并在同期以及其后的時間里，實現了空氣質量持續且顯著的改善。

雖然取得了巨大的成就，但空氣污染仍然是困擾中國許多城市的主要環境問題。未來仍然需要持續對空氣質量改善工作的關注和投入。一些長效的空氣質量管理機制，如城市空氣質量限期達標機制還應當在城市中進行更加系統的落實。此外，大氣污染防治工作還可以帶來巨大的協同應對氣候變化的效益。自2013年中國推動大氣污染防治行動計劃的落實，已經取得了顯著的協同減碳的效果。隨著碳達峰、碳中和目標的提出，低碳發展已經成為中國長期綠色發展的主旋律。未來大氣污染防治工作應該更加關注與低碳發展目標的協同效益。

中國在短期內實現巨大的空氣質量改善。這個經驗也給許多飽受空氣污染威脅的國家（如印度、波蘭、蒙古等）帶來改善污染的信心與經驗。建議未來中國能夠更好地傳播相關的經驗和教訓，并且輸出有關的科技，引導其他發展中國家加速打贏其所面對的藍天保衛戰，推動實現全人類的可持續發展。