聯合國氣候安全問題最新進展及政策建議

■文 / 劉長松

2021年2月23日，聯合國安全理事會（以下簡稱安理會）組織召開“維護國際和平與安全：氣候與安全”高級別公開辯論會，這是安理會應對氣候變化的最新努力，之前分別于2007、2011、2018和2019年針對該問題舉行了四次會議。聯合國秘書長古特雷斯指出，氣候變化是這個時代的決定性問題，加劇熱點地區的緊張局勢，對國際和平與安全產生深遠影響，呼吁各國協調行動，以減輕氣候變化對糧食安全、能源安全、經濟安全、生態安全及人類安全的不利影響。會議強調索馬里、達爾富爾、西非和薩赫勒、馬里和乍得湖盆地等地區面臨嚴重的氣候安全風險。各國普遍支持安理會采取有效措施應對氣候安全風險。

一、支持安理會應對氣候安全問題的共識正在達成

氣候變化是人類社會有史以來面臨的最大安全威脅。目前全球大氣中的二氧化碳濃度達到歷史最高水平，2019年大氣中二氧化碳濃度達到415ppm，2000-2012年，平均每年濃度上升2ppm，2013-2019年，平均每年濃度上升3ppm，速度越來越快。如果保持目前的上升速度，將很快突破450ppm的安全警戒線，進而引發氣候難民及其他不可預測的嚴重后果。自2017年以來，安理會多項決議和主席聲明均納入了氣候變化相關內容，多次舉辦“阿里亞辦法”會議，積極推動各國在應對氣候變化安全威脅方面達成共識。

（一）發達國家支持安理會積極應對氣候安全威脅

1.安理會“五?！?/p>

主要國家均認同應對氣候變化造成的不利影響屬于安理會的職權范圍。英國作為安理會輪值主席國，是本次會議的召集方。英國認為氣候變化既是環境問題，也是地緣政治問題，危及國際和平與安全，全球每年氣候災難造成約1600萬人流離失所，這是維持世界和平與安全不容回避的問題，聯合國各相關機構必須進行系統反應。全球層面必須將每年510億噸溫室氣體排放減少到零排放，才能將氣溫上升保持在可控水平內。英國通過立法已提出到2030年減排68%，到2050年實現凈零排放的目標，敦促安理會在應對氣候安全威脅方面發揮帶頭作用。

法國強調，氣候變化是和平與安全問題，氣候變化的影響在全球范圍內分布不均，受沖突影響最大的20個國家中，有12個國家受氣候變化與沙漠化的嚴重影響，農業生產面臨挑戰，土地和水資源沖突加劇，產生氣候難民。法國支持安理會積極介入，任命聯合國氣候安全特使，在秘書長年度報告中提出相關建議。呼吁非洲聯盟和聯合國加強在氣候安全問題上的對話，加大針對非洲國家、太平洋島國應對氣候變化的資金支持。增加綠色氣候基金捐款，支持在非洲建立“綠色長城”，旨在恢復2.5億公頃農業用地，創造1000萬個綠色就業崗位。加大支持太平洋地區國家的氣候行動，以緩解該地區的地緣政治緊張局勢。

美國表示，氣候變化是關乎生死存亡的威脅，受氣候變化影響最嚴重的地區將成為未來的沖突熱點，但世界對此尚未作出充分反應，氣候安全問題必須成為安理會的重要工作。各國要提高減排雄心，最大的碳排放國承擔最大的責任，首先要在全球范圍內減少煤炭的使用。美國將與安理會志同道合的國家合作，敦促各國積極應對氣候安全危機。

中國強調氣候變化是發展問題，強調發揮《聯合國氣候變化框架公約》《巴黎協定》的主渠道作用，安理會在職權范圍內應對氣候變化。堅定履行《巴黎協定》的承諾，積極推動落實2030年前碳達峰、2060年前碳中和目標?？紤]各國歷史責任和發展水平的差異，強調要堅持共同但有區別的責任原則，敦促發達國家支持發展中國家、最不發達國家和小島嶼國家實施減排和適應行動。

與以往相比，俄羅斯抵制氣候安全問題的立場有所軟化，認同氣候和沖突之間的聯系在某些國家和地區存在，如非洲面臨的氣候沖突風險正在增加，但強調在全球范圍內討論該問題是無關緊要的。政治和社會經濟因素對沖突具有更大影響，新冠肺炎疫情加劇了國家內部和國家之間的不平等，導致面臨氣候沖突的國家饑餓加劇，降低了他們適應氣候變化的能力。俄羅斯敦促發達國家解決綠色保護主義問題，雖然安理會討論氣候問題是有益的，但改善國際協調活動最好由大會、經濟及社會理事會和《聯合國氣候變化框架公約》 完成。

2.其他發達國家

發達國家普遍強調氣候變化構成重大安全威脅，要求安理會積極推動預防沖突議程，維護國際和平與安全。德國代表氣候安全之友發言，強調氣候變化是全球面臨的重大挑戰，對國際和平與安全具有重大影響，如果不盡快采取行動，最脆弱國家與人群的安全和福祉將處于極度危險中。呼吁把應對氣候變化作為重要任務列入安理會議程。支持2020年7月瑙魯向氣候安全之友提交的行動計劃：包括呼吁任命氣候安全特使，定期向安理會報告；構建氣候敏感型的建設和平，加強公民社會、地區和國家行為體在氣候安全風險方面的合作；要求安理會針對氣候安全問題通過強有力的決議。

挪威強調，氣候變化正在重新定義全球安全格局，應從三個方面調整安理會建設和平與維持和平的策略方法：第一，安理會需要更好地了解與氣候相關的安全風險。挪威幫助建立了北歐—波羅的海專家網絡。第二，安理會應在國別報告和安全簡報的基礎上，識別關鍵國家面臨的氣候風險，安理會必須站在預防性外交的前沿，制定可持續的解決方案，和平外交必須顧及氣候問題，氣候行動必須兼顧沖突問題。第三，必須加強聯合國系統內外的伙伴關系，包括與受影響國家和區域組織的伙伴關系。許多國家已開始了解氣候變化帶來的安全風險，面對氣候變化帶來嚴峻的安全挑戰，需要通過多邊合作強化氣候行動，全面實施《巴黎協定》《2030年可持續發展議程》。安理會肩負應對氣候變化的責任，要為維護國際和平與安全做好充分準備。

愛沙尼亞支持德國外長發布的聲明，強調氣候緊急狀態對國際和平構成威脅，應將其作為重要內容納入安全政策規劃。敦促安理會作出更大努力，秘書長獲得授權進行數據收集和政策協調。愛沙尼亞將加強與小島嶼國家和最不發達國家在綠色技術和知識產權轉讓方面的合作，發起成立環境數據聯盟，支持聯合國環境規劃署在2025年前制定全球環境數據戰略。

愛爾蘭表示，氣候變化造成社會動蕩不安，危及國際和平與安全，這正是安理會的工作范圍，建設和平需要更好地了解氣候變化如何導致安全問題，以及如何通過氣候行動促進和平。愛爾蘭作為氣候安全之友小組主席，將同尼日爾、瑙魯和德國等合作，推動將氣候變化納入安理會行動日程，加強預防沖突與支持和平建設的努力，確保各利益相關方在氣候變化和自然資源管理的決策進程中進行充分參與。

（二）發展中國家要求安理會盡快采取氣候安全行動

氣候變化造成的安全后果極其嚴重，最不發達國家首當其沖，小島嶼發展中國家面臨生死存亡的威脅，非洲國家的氣候沖突日益加劇。在最容易受到氣候風險影響的15個國家中，有8個國家是聯合國維和行動或特別政治任務的東道國。廣大發展中國家普遍缺乏應對氣候變化的資金、技術與適應能力建設，受新冠肺炎疫情影響氣候脆弱性進一步加劇，普遍要求安理會盡快采取行動，呼吁發達國家加大資金與技術支持力度。

1.最不發達國家

馬拉維拉代表最不發達國家發言，強調氣候變化造成水資源短缺、荒漠化和颶風，加劇了資源競爭，氣候難民迅速增加，由此產生的安全后果極其嚴重，最不發達國家首當其沖。建設抵御氣候變化風險的韌性，必須從反思新冠肺炎疫情開始，疫后經濟復蘇應與將全球氣溫上升限制在1.5℃以內的努力相一致，目前各國的減排承諾嚴重不足，敦促發達國家在2021年 《聯合國氣候變化框架公約》會議上提高減排力度。要求發達國家履行每年提供1000億美元氣候資金的承諾，并將50%的綠色氣候基金用于適應氣候變化，加快氣候友好型技術轉讓，幫助最不發達國家加快綠色發展步伐。

2.小島嶼國家

安提瓜和巴布達代表小島嶼國家聯盟發言，強調氣候變化對最脆弱國家造成最嚴重的影響，小島嶼和低洼國家面臨氣候難民及領土喪失等生死存亡的威脅。過去30年來，小島嶼國家聯盟一直積極倡導氣候變化問題，呼吁安理會認真對待氣候安全威脅，敦促國際社會盡快行動，系統處理使小島嶼發展中國家受到不可避免的損失和損害。

東加勒比海島國圣文森特和格林納丁斯強調，安理會負有責任解決氣候變化的不利后果，需要起草決議制訂協調一致的應對辦法。充分肯定《聯合國氣候變化框架公約》在應對氣候變化中的作用，《巴黎協定》是基于規則的國際體系的重要組成部分，安理會應發揮自己的獨特作用，與建設和平委員會及大會就人道主義援助、疫情大流行、和平與安全等氣候安全風險進行協調應對。預防氣候安全風險的第一步，就是歷史上主要的排放國都要履行甚至超越《巴黎協定》的承諾，沒有一個國家可以免受氣候變化的影響，所有國家必須團結一致，安理會在制定其使命時要密切關注氣候變化問題。

3.非洲國家

安理會高度關注非洲國家面臨的氣候沖突與氣候安全問題。氣候變化加劇干旱，導致土地和水資源競爭加劇，農牧民之間的沖突加劇。預計2050年薩赫勒地區國內生產總值將下降6%，饑餓人口增加20%。安理會關于乍得湖和剛果民主共和國的第2349（2017）號和第2502（2019）號決議，均納入了應對氣候變化措施。第2532（2020）號決議進一步確認，非洲地區的沖突是多種因素造成的，氣候變化導致的貧困和資源短缺加劇是重要的驅動因素。

突尼斯強調，氣候變化加劇沖突，人類同時是氣候變化的驅動者和最大的受害者。世界各國必須合作應對氣候變化，支持秘書長2021年的優先事項，安理會應采取更全面的辦法，為氣候變化有關機構提供足夠資源，推動建立早期預警系統和更好的預防戰略。

肯尼亞表示，持續干旱和日益頻繁的極端天氣造成非洲社會不穩定和武裝沖突，安理會執行維持全球和平與安全的授權將更加困難，必須將氣候變化問題納入安理會的沖突干預任務。

尼日爾強調氣候變化對和平與安全的影響日益顯著，敦促安理會加強對氣候安全影響的認識，在涉及特定國家和地區的決議中系統考慮氣候變化問題，充分發揮建設和平委員會及氣候安全非正式專家組的咨詢作用，支持任命秘書長氣候安全問題特使。

4.其他發展中國家

印度強調盡管氣候變化不直接導致暴力沖突，但它與社會、政治和經濟因素相互作用加劇沖突。目前缺乏完善的方法評估氣候影響、沖突和脆弱性之間的聯系，只有對相互關聯的環境、社會、經濟、安全動態與發展背景等主要因素進行全面綜合評估，才能準確識別國家整體的氣候脆弱性，推動在地方、國家和區域等不同層面建立健全氣候風險治理結構，敦促發達國家提供更多資金、技術和能力建設，支持脆弱國家開展減排和適應行動。

越南表示，氣候災難給許多國家政治和社會經濟生活帶來了沉重負擔，造成失業與貧困，社會不穩定，加劇當前沖突。安理會應平衡處理傳統和非傳統安全挑戰，推動國際社會共同努力解決沖突根源。呼吁各國堅守聯合國憲章及國際法，《聯合國氣候變化框架公約》《巴黎協定》《2030年可持續發展議程》中應對氣候變化的條款，加大對發展中國家、欠發達國家及小島嶼國家和內陸國家的資源支持。

墨西哥強調應對氣候變化需要采取全面措施，需要加強預防和適應，保護生態系統，努力減少不平等并加強能力建設。歡迎安理會成立非正式小組，監測氣候變化與國際和平與安全之間的聯系，強調確?？沙掷m發展對建設和平與保護生計的重要性，新冠肺炎疫情后恢復重建，有利于建設更加平等、適應性更強的社會。承諾支持2021年在格拉斯哥舉行的《聯合國氣候變化框架公約》 締約方會議。

二、氣候安全問題的成因、后果及安理會的作用

英國在給聯合國秘書長的信中詳細闡述了氣候安全問題的成因及后果。在當前社會經濟和政治背景下，氣候變化加劇糧食安全、生態安全、水資源短缺、資源競爭、生計壓力、破壞基礎設施、人口流離失所等，成為地區沖突和不安全的驅動因素，環境危機及生物多樣性減少進一步擴大了這些不利影響，全球范圍內脆弱國家受到的沖擊最嚴重，不僅人類賴以生存的環境受到破壞，也削弱了政治、經濟和社會制度，亟須各國開展集體行動協調應對。

（一）氣候變化加劇了脆弱國家的沖突風險

脆弱性是指一個國家或地區管理、適應或減緩氣候風險方面的能力不足。脆弱性導致包括暴力沖突、組織崩潰、流離失所、人道主義危機或其他緊急情況等，增加沖突風險。脆弱性國家容易受到氣候變化的影響，沖突和不穩定局勢降低了應對氣候變化的能力。據統計，在48個易受氣候變化影響的國家中，超過一半國家的脆弱性較高；最易受氣候變化影響的國家中，70%是脆弱性程度最高的國家。政治、經濟或社會因素阻礙脆弱國家適應氣候變化不利影響的進程。在2018年聯合國開展規模最大的和平行動的10個國家中，8個國家位于氣候高度敏感地區，人們普遍依靠自然資源謀生，氣候變化造成大量人口被迫遷移，加劇族群之間的沖突，解決氣候脆弱性問題有助于結束沖突與建設可持續和平。

（二）氣候變化與武裝沖突之間密切相關

國際危機組織在《2021年全球十大沖突報告》中首次將氣候變化列為一種跨國風險。特別是在主要依賴農業經濟的發展中國家，氣溫上升與沖突風險之間存在很強的相關性，氣候變化導致農作物歉收、大規模流離失所、可耕地減少和放牧模式改變，進而沖突發生的風險急劇增加。政府間氣候變化專門委員會（IPCC）的評估報告表明，在21世紀末把全球氣溫上升限制在1.5℃以內，才能避免氣候變化造成的毀滅性后果。斯德哥爾摩國際和平研究所發現，部分地區的武裝沖突與氣候變化密切相關。阿富汗40%的勞動力從事農業生產，糧食產量下降使人們陷入貧困和糧食短缺，導致他們容易被犯罪團伙和武裝組織招募。西非和薩赫勒地區，5000多萬人依靠飼養牲畜生存，放牧方式改變導致農牧民之間的暴力沖突增加。達爾富爾，降雨量減少和干旱加劇糧食安全和資源競爭問題。2018年安理會關于蘇丹問題的決議，強調氣候變化、生態惡化和自然災害對達爾富爾局勢造成不利影響，干旱、荒漠化、土地退化、糧食安全、饑餓與貧困等因素相互疊加，導致人類的生存沖突不可避免，非洲國家需要盡快加強氣候適應。預防沖突比應對沖突更有效。預防沖突是一項長期工作，需要在風險轉化為危機之前采取行動。應對氣候變化已被納入2020年朱巴和平協議當中。

（三）安理會在應對氣候安全問題上具有關鍵作用

應對氣候安全風險是一項涉及范圍很廣的重大挑戰，需要聯合國系統各部門共同采取行動。安理會可在應對氣候變化對國際和平與安全的影響方面發揮關鍵作用，在執行聯合國特別政治任務及和平行動中積極部署，與各國在應對氣候安全問題方面加強協調應對：1.更好地發揮全球氣候治理/國家自主貢獻/國家適應計劃在減緩氣候沖突風險方面的作用；2.積極發揮提升適應能力與氣候韌性對預防沖突與支持建設和平的作用；3.安理會在職權范圍內積極應對氣候安全風險；4.安理會通過更廣泛的議程設置，推動采取跨區域和國家的集體行動應對氣候沖突。與此同時，各國要把氣候因素納入預防沖突與建設和平進程，以及沖突風險評估體系當中，加大針對預防沖突的資源投入。在強化全球減排行動、加強適應氣候影響、推動綠色低碳復蘇等方面加強合作，形成政策合力。

三、如何有效應對全球氣候安全風險

全球新冠肺炎疫情大流行表明，非傳統安全威脅在全球范圍內造成巨大破壞。氣候變化不僅是環境問題，而且與經濟社會發展、國際和平與安全密切相關，它是現代人類社會有史以來面臨的最大威脅，任何一個國家都難以獨自應對，需要加強全球合作?！栋屠鑵f定》提出把全球平均氣溫升幅控制在遠低于2℃的水平之內，并努力將氣溫升幅限制在1.5℃之內，是為避免氣候沖突風險所采取的最重要的預防行動。目前已有不少國家提出了凈零排放目標承諾與中期減排計劃，未來需要繼續提高減排雄心，強化氣候適應措施，加快構建碳中和韌性社會。

（一）深化對氣候安全的認識，積極推動“疫后”經濟綠色低碳復蘇

新冠肺炎疫情表明不能從單一角度看待國際和平與安全，要加強對氣候安全內涵的認識。氣候變化加劇糧食安全、水資源短缺和持續干旱，在世界某些地區已造成十分嚴重的后果。預防并解決氣候變化造成的貧困、糧食安全和流離失所有助于維持和平，減少沖突風險?！?030年可持續發展議程》為世界各國應對氣候危機與疫情危機制定了行動藍圖，將氣候風險納入經濟和金融投資決策，積極推動“疫后”全球經濟綠色低碳復蘇，加大對可再生能源和綠色基礎設施的投資力度。盡管實現氣候穩定需要付出較大代價，如果各國將氣候變化視為全球性安全威脅積極應對，通過加強合作、集體行動、全球治理，改變經濟發展模式，推動建設穩定、健康、安全、平等的世界，有助于提高全人類的安全與福祉。

（二）協同應對氣候安全風險，安理會可發揮積極作用

氣候危機是當今世界面臨的重大安全挑戰，需要加強聯合國系統內部與外部的協調配合，發揮并加強安理會、建設和平委員會、國際金融機構、區域發展組織、社會各界、學術界等利益攸關方的積極作用。目前，氣候安全機制匯集了政治與建設和平事務部、聯合國開發計劃署和聯合國環境規劃署，這是聯合國系統內部加強協調合作的探索。安理會在制定調解戰略、安全分析報告中全面反映氣候風險。例如，在南蘇丹，考慮氣候變化的影響維和行動斡旋達成了一項牲畜管理的地方協議。在也門，建設和平基金支持恢復并加強地方的水治理結構，以減少社區之間的緊張局勢。安理會成員國也要充分發揮其影響力，推動建立氣候安全伙伴關系，充分支持《聯合國氣候變化框架公約》締約方第26屆會議取得成功，動員金融機構和社會組織等發揮各自作用。

（三）協同減緩與適應行動，有效應對氣候安全風險

應對全球氣候安全風險，一是要堅持風險預防原則，開展強有力的減排行動，建立到21世紀中葉實現凈零排放的全球聯盟。推動落實《巴黎協定》相關目標，所有國家進一步提升國家自主貢獻力度，推動落實到2030年將全球碳排放在2010年水平上下降45%的目標。所有行業、企業和城市制定具體可行的脫碳計劃，推動落實1.5℃溫控目標。二是強化氣候適應的行動措施，保護脆弱國家與人群免受日益嚴重的氣候安全風險。大幅提高韌性社會建設投資水平，加強對氣候安全危機的早期預警系統建設，采取強有力的社會保護措施支持受氣候影響的人群。三是發達國家要積極履行每年1000億美元的援助承諾，加強針對受氣候危機影響最嚴重國家的資金支持，努力將全球氣候適應投資提高到氣候資金份額的50%以上。

（四）統籌發展與安全，加快構建碳中和韌性社會

統籌發展和安全日益成為各國制定氣候變化政策的重要決策目標。為推動落實中國2030年前碳達峰目標與2060年前碳中和目標，除繼續深入推動節能降碳外，也要進一步提升對氣候適應的關注度與支持度。氣候適應與防災減災、生態修復、脫貧致富、人體健康、資源保障、城市安全等相互關聯，直接關系到人民群眾日常生活的滿意感、獲得感與安全感。氣候適應投資的公共物品特征明顯，目前私人部門和市場機制的資源投入缺口較大，“十四五”時期要充分履行政府公共財政的職能，加大對構建氣候韌性社會的公共投入，撬動社會資金投入，加強氣候風險系統防范與監測預警系統建設，補齊氣候安全風險短板，加大可再生能源與綠色基礎設施投資力度，積極推動構建支撐碳達峰與碳中和的經濟體系，通過高質量發展保障人民群眾的生命財產安全與社會的和諧穩定。