碳達峰、碳中和視角下全國性碳排放權交易制度的完善

■文 / 裴彤 中國政法大學環境資源法研究所2020級碩士研究生

氣候變化是21世紀人類社會共同面臨的巨大挑戰，為了應對全球氣候變暖、氣象災害頻發，碳達峰與碳中和成為世界發展趨勢。2020年9月，中國國家主席習近平在第七十五屆聯合國大會一般性辯論上提出“雙碳”目標，即2030年前實現碳達峰，2060年前實現碳中和，中國作為最大的發展中國家，仍處于工業化階段，要在不到9年的時間內實現碳達峰并在其后30年內實現碳中和，中國面臨著巨大的壓力。碳排放權交易是實現碳達峰、碳中和的重要手段，發揮著引導溫室氣體減排的作用，通過碳市場手段，控制產業碳排放量并促使企業轉型升級，采用綠色方式，減少溫室氣體排放。

中國自2011年起，探索建立國內碳排放權交易市場，并在7個地方開展了碳排放權交易試點工作。在試點的過程中積累了一些成功的經驗，同時也存在一些不足。2017年的《全國碳排放權交易市場建設方案（發電行業）》提出了要建立全國碳排放交易市場，并與2020年出臺的 《碳排放權交易管理辦法（試行）》（以下簡稱《辦法》）構成了全國碳排放交易市場建設的框架。如何建立和完善全國性碳排放交易市場，可以在借鑒現有經驗的基礎上，從以下幾個方面進行思考。

1.科學確定碳排放額，形成合理的價格機制

價格機制直接影響著碳交易市場的穩定性和有效性。從碳交易試點的實施情況來看，中國碳交易市場的定價方面存在合理預期以及價格不夠穩定等問題。在試點地方碳價格出現了較大波動，交易初期上海的碳交易價格甚至跌到了5元左右，如此低的價格對于交易的主體來說缺乏提高能效和減排的積極性，不利于減排目的的實現。

碳價格過低的原因一方面是市場機制的不健全，另一方面在于配額分配的不合理，試點中碳排放權交易價格過低的大部分原因在于政府對初始配額的設定和分配不合理、不科學，導致配額總量剩余。在全國碳排放交易市場的探索階段，全國性碳排放權市場建立初期主要還是免費分配，但是免費分配沒有體現環境資源的價值，違背了環境法的基本原則，不利于環境的保護。同時，國家宏觀調控過強，沒有發揮市場的作用，不利于提高碳排放交易的效率。所以國家應探索并逐步建立碳排放份額的有償取得，增加拍賣、競價出售的比例。

2.提高市場化程度，健全補貼機制

目前中國碳交易機制中的配額計算、分配方法等均是由政府直接設定的，政策的不確定性會影響市場的正常運行。試點中市場主體的參與度不高，許多企業持觀望態度，一方面原因是市場交易規則的不健全，另一方面是減排政策的實施會增加企業的財務負擔。企業要實現減排就需要在購買新設備或者提高技術、改善能源結構等方面投入大量資金。而目前國家的補貼政策尚不健全，對低碳企業的補貼力度不足，且補貼機制存在缺陷，這導致了市場主體參與度低以及市場不靈活等問題。行政干預力度較大，價格不能通過市場對排污權交易的需求情況正確反映資源的價值，缺乏市場機制的主導作用，無法達到通過價格將環境污染問題的外部性內部化。

因此，政府應當加大對參與企業的補貼和支持力度，建立科學高效的補貼機制。充分調動大型企業積極性，發揮其在全國碳匯市場建設中的引領示范作用。同時，要考慮到補貼對象的調整，減少對生產者的直接補貼，轉為補貼消費者，通過綠色消費來反向推動綠色生產，倒逼生產者主動進行產業調整和綠色升級，從而更好地實現減排的效果。

3.增加市場交易品種和金融產品

《辦法》規定全國碳排放權交易市場的交易產品為碳排放配額，生態環境部可以根據國家有關規定適時增加其他交易產品。但是目前尚未明確規定其他交易產品，且對自愿減排的專門性規定還存在立法空白。在實踐試點階段，除了強制性的碳配額交易外，還存在自愿減排項目，但是在實踐中中國的自愿減排量很小。而且對自愿減排進行了一定的限制，規定了重點排放單位每年可以使用國家核證自愿減排量抵消碳排放配額的清繳，抵消比例不得超過應清繳碳排放配額的5%。這類限制在一定程度上影響了自愿減排項目的流動性。因此亟須完善全國的抵消機制設計，盡快重啟國家核證自愿減排量機制。同時，在未來的碳排放權交易市場的建立過程中，進行與碳排放相關的金融創新，推動碳排放市場的金融化，增加市場流動性和活躍度，創立碳排放權的金融衍生品，如期權和期貨品種、成立碳基金等。

4.健全核查、監督機制

中國排放權交易相關的核查和監管體系尚不完善，缺乏對碳交易具體規則、交易方式進行規范的法律文件，碳交易中介和服務機構法律授權不明?！掇k法》規定了省級生態環境主管部門可以通過政府購買服務的方式委托技術服務機構提供核查服務。這不由得引發了關于政府委托的第三方核查機構的獨立性以及可能滋生權力尋租空間的思考。在政府指定核查機構的情況下，監管合一，影響核查機構的中立性，很難保證政府對核查機構進行嚴格的監督，這不免導致第三方核查機構缺乏監督的問題，難以保證核查數據和結果的真實性、有效性。另一方面，碳排放權交易市場本質上是市場運作機制，政府不應當對核查進行過多的行政干預，通過市場的規律來支配核查的進行才能有效提升市場的效率。

從世界各國的經驗來看，核查市場化將是碳排放權交易運營的大勢所趨。政府應當減少對核查機構的干預，扮演監督者的角色，讓核查市場通過自身的規律去運作。讓排放單位直接委托核查機構，由政府進行監督并強化對政府履職的考察，這可能是一種更加公平有效的方式，通過三方權力的制衡和相互監督，達到一種理想的狀態。