中、美、歐應對疫情財政政策的差異及啟示

趙亞琪 張懷清

摘? ?要：中、美、歐應對新冠肺炎疫情的財政刺激政策側重點不同，對消費和生產的影響差異明顯。美國財政政策側重于救助和紓困，特別是對居民部門進行直接補貼，使得消費復蘇顯著快于生產;歐洲財政政策側重于企業就業補助和支持產業轉型升級，有利于就業和經濟社會穩定，生產復蘇較快，消費呈分化復蘇態勢;中國財政政策側重增加政府投資與穩企業，生產恢復較快，但對居民部門救助不足，消費恢復偏慢，并將抑制生產復蘇。財政政策施行方式對經濟運行影響顯著，我國應重視優化財政收支結構，提高財政政策效率，充分發揮財政政策在優化收入分配格局中的作用，激發居民消費需求，加快形成國內生產、消費的良性循環。

關鍵詞：新冠肺炎疫情;財政政策;經濟復蘇;收入分配

2020年以來，面對新冠肺炎疫情沖擊，中、美、歐等主要經濟體均采取了大規模財政刺激政策，有效支持了中小微企業和中低收入群體。不同經濟體財政政策各有側重，對企業生產復蘇、居民消費恢復的影響有所差異，這對當前我國如何更好地實現財政政策提質增效有所啟示。

一、美國財政政策重視增加居民收入，有助于提振消費

（一）不同時期側重點不同

疫情發生以來，美國連續推出多輪財政救助計劃：第一輪聚焦疫情緊急情況處理，主要用于支持醫療衛生部門抗疫;第二輪立足家庭部門，彌補疫情對其帶來的經濟損失，包括提供帶薪休假、稅收抵免、食品援助、失業救濟等;第三輪聚焦對居民、企業和地方政府提供資金支持等;第四輪有針對性地對受疫情沖擊嚴重的小企業提供支持;第五輪為居民和企業提供紓困與資金支持，覆蓋多個領域;2021年初通過的第六輪財政刺激計劃除救助與撥款外，還在基礎設施、制造業、環保等領域進行大規模投資，財政刺激計劃逐步從防疫與救助轉向刺激經濟修復。

（二）大幅增加了居民可支配收入

《關愛法案》中直接用于居民部門的支出比例約占27%（見圖1），針對企業的補助和稅收減免體現了向工資和福利支出傾斜的特征。例如，“薪酬保護計劃（PPP）”規定，所申請貸款的75%（后降至60%）須用于支付員工薪酬，且企業不得解雇員工，否則無法獲得償還豁免。拜登政府1.9萬億美元財政法案中，約50%用于向個人和家庭提供經濟援助（見圖1），包括向符合條件的個人每人支付1400美元現金補貼，發放失業救濟金每周300美元并延長至2021年9月，提高聯邦最低工資標準至每小時15美元等。

在經濟衰退、失業增加的背景下，美國數輪財政法案通過帶薪休假、失業救濟、消費補助、減稅支持乃至派發現金等，大幅增加了居民可支配收入。2020年4月至12月，美國個人可支配收入月均增速達到8.4%，4月增速更高達17.2%。其中，政府福利轉移支付收入占可支配收入的比重從疫情前的18%大幅上升至25%左右，約占個人可支配收入增量的97.2%。2020年末的第五輪9000億美元財政紓困法案向每人支付600美元現金補貼，補充失業救濟金每周300美元，因而2021年1月美國居民收入同比增速再次大幅上升至13%。2021年3月第六輪財政法案實施后，美國居民收入同比增速飆升至30%以上（見圖2）。

（三）居民消費迅速反彈

美國消費占GDP的比例接近70%。擴張性財政政策迅速推動個人可支配收入超過疫情前水平，拉動個人消費走出深度衰退，緩解了美國經濟下行壓力。2020年3月疫情暴發后，美國居民消費增速轉負，2020 年第二季度一度萎縮超過30%。在居民收入得到有效彌補的情況下，美國消費較快復蘇。2020年4月零售數據觸底后，6月開始回正，9月同比增長6.1%，甚至超過疫情前的部分月份。2021年1月零售銷售環比增長7.6%，同比增長9.5%，同比增速創2000年3月以來最高水平（見圖3）。從個人消費支出結構看，截至2021年2月，耐用品消費同比增速顯著高于疫情前，非耐用品消費基本恢復至疫情前水平，服務消費受到疫情抑制仍為負增長（見圖4）。耐用品消費顯著回升，側面體現了居民可支配收入增長的拉動效果。

（四）工業生產恢復較慢

美國在租金、薪資、減稅、貸款等方面加大對企業部門的財政支持，特別是向中小企業、客運航空等受疫情沖擊嚴重的行業企業提供必要的流動性支持。在前五輪財政法案中，企業部門可獲得相關財政援助和貸款規模超過1.2萬億美元。這些措施減輕了企業運營壓力，避免了大面積裁員，部分化解失業問題。

不過，工業生產主要受疫情防控、人員隔離以及供應鏈和產業鏈的不確定性限制，加之疫情防控不力，美國工業生產恢復較慢。截至2021年2月，工業總產值和工業生產指數同比仍為負增長（見圖5）。就業復蘇亦頗為坎坷，雖然部分月份新增非農就業人數超過疫情前，但ADP就業人數遠不及去年同期，首申失業救濟金人數仍處于歷史高位。

二、歐洲財政政策側重于企業就業補助和支持產業轉型升級，有利于就業和經濟社會穩定

（一）就業補助和產業投資是財政支出重點

歐盟的經濟復蘇計劃體現了歐洲經濟模式中重就業、穩社會的傳統。受到其社會市場經濟模式及產業扶植政策的影響，在歐盟及其主要成員國的緊急援助計劃中，相當部分財政資金是給予企業的“就業補助”，即補助企業在疫情期間開工不足的情況下仍向員工發放部分薪水，以此保住就業崗位。比如，法國政府宣布：旅游、體育、文化等部門營業額損失超過50%的企業將獲得最高1萬歐元或相當于每月營業額15%的團結基金;對于營業額損失超過70%的企業，補貼增加至去年同期營業額的20%。同時，政府撥款65億歐元援助青年就業，對于一年以上的勞動雇傭合同，政府補貼最高可達4000歐元。

歐盟認為經濟復蘇計劃不是單純依靠“輸血”來提振內需和通脹等，而且應該將相關公共財政擴張與經濟模式、產業結構轉型相結合。因此，歐盟提出的7500億歐元“下一代歐盟”復蘇計劃與歐盟經濟綠色化、數字化轉型緊密聯系，大量資金直接投資于支持氣候和數字相關項目與產業，包括可再生能源、芯片、氫能、人工智能、電池等新興領域。

（二）就業和生產恢復較快

在疫情引發企業經營惡化的情況下，通過就業補助政策有助于保持員工和企業的聯系，維持就業相對穩定，助推疫情控制后企業較快恢復生產。2020年四季度開始，歐元區及主要國家工業生產指數同比增速已基本恢復至疫情前水平且2021年以來進一步回升（圖6）。失業率自2020年第四季度開始穩步回落，截至2021年5月，歐元區季調失業率為7.9%，略高于疫情前水平（7.5%左右）。

（三）消費呈分化復蘇態勢

在就業市場相對穩定的情況下，居民工資收入一定程度上得到保障。雖然歐元區消費復蘇路徑有所分化，但整體上亦呈現復蘇態勢，各國疫情控制情況是影響消費復蘇的主要因素。德國零售銷售同比增速自2020年5月份轉正以來，連續8個月在正區間運行;法國零售銷售受到疫情沖擊較大，但2020年下半年開始有明顯恢復跡象，部分月份同比增速已超過疫情前;意大利疫情在整個歐元區較為嚴重，因而消費復蘇相對遲緩（見圖7）。

三、我國財政政策側重于支持投資和企業，生產恢復較快

（一）側重從基建投資和企業發力

一是擴大政府投資規模。2020年發行抗疫特別國債，用于地方公共衛生等基礎設施建設和抗疫相關支出;新增地方政府一般債務限額和專項債務限額，重點投向重大基礎設施和民生服務領域。二是通過多種稅費減免，支持企業復工復產。2020年發布實施了7批28項減稅降費政策，全年新增減稅降費規模超過2.6萬億元。三是強化對疫情防控重點保障企業金融支持。共有6606家企業獲得優惠貸款2396億元，加權平均利率為2.46%，獲得中央財政貼息后實際融資利率約為1.23%。四是放寬中小微企業享受失業保險穩崗返還政策的條件及返還比例，通過減免、緩繳社保費等方式，支持開展援企穩崗、擴大就業工作。

（二）生產恢復較快

我國疫情得到較快控制，加之貨幣政策和財政政策等大力支持，企業生產恢復較快。從2020年下半年開始，工業增加值同比增速已超過上年同期水平。工業企業利潤高速增長，第四季度規模以上工業企業利潤增速達到20.8%，是近年來少有的高增長（見圖8）。中國人民銀行5000戶工業企業財務監測數據顯示，2020年企業稅金及附加增速為-1.6%，低于2019年3.6個百分點。財務費用和稅金下降，合計拉動企業利潤總額增長2.5%。2021年1—5月，規模以上工業企業利潤同比增長83.4%，兩年平均增長21.7%，延續了2020年下半年以來的較快增長勢頭。

（三）居民可支配收入增速下降

疫情期間企業吸引就業人數減少不僅來源于需求回落，也與人員隔離、禁止大規模人口流動、產業鏈和供應鏈不穩定等因素密切相關。即便財政和貨幣政策助企紓困成效顯著，但支持居民可支配收入穩定增長效果不明顯。特別是勞動密集型的生產和服務行業，就業不充分現象尤其顯著，居民可支配收入下降較多。2020年，我國人均可支配收入名義增長4.7%，實際增長2.1%，而低收入群體實際收入受到沖擊更大。西南財經大學與螞蟻金服調查數據顯示，受疫情影響，稅前年收入5萬元及以下的低收入群體工作穩定性大幅下降，而高收入群體收入所受影響不大。

（四）消費恢復緩慢

我國在全球范圍內率先控制疫情并恢復生產，但與美國及部分歐洲國家相比，消費復蘇緩慢。2020年，社會消費品零售總額累計下降3.9%，最終消費支出拉低GDP增速0.5個百分點。2021年上半年，社會消費品零售總額比2019年同期增長9%，兩年平均增長4.4%，顯著低于2019年同期8.2%的同比增速。

四、中、美、歐財政政策短期對經濟增長動能的影響存在差異

（一）美國經濟2021年下半年復蘇較快

隨著疫苗大范圍接種，2021年美國疫情有望得到控制，并帶動生產和供給進一步恢復。2021年4—6月美國制造業PMI分別為60.8、61.2和60.6，非制造業PMI分別為62.7、64和60.1，制造業和非制造業PMI均處于近年來高位。預計2021年第三、第四季度美國經濟將延續快速復蘇態勢。2021年美國財政政策大概率仍將維持擴張。但由于財政支出重點將由紓困轉向刺激經濟增長，因此，針對居民部門的補貼政策逐步退出，使得近期美國個人收入同比增速有所回落。與此同時，隨著經濟活動正?；貑?，消費穩步復蘇，但漸呈放緩態勢。美國個人消費支出環比增速明顯回落，2021年4月和5月僅為0.9%和0.02%，其中5月零售銷售額環比下降1.3%，核心零售銷售額環比下降0.8%。新冠病毒變異、財政政策力度和就業復蘇不及預期可能給美國經濟復蘇帶來不確定性。

（二）歐元區經濟開啟加速復蘇

隨著感染率下降和防疫限制措施解除，歐元區自2021年第二季度開始經濟復蘇步伐加快，制造業和服務業PMI均持續攀升，綜合PMI從4月的43.8快速上升至6月的59.2，為2006年6月以來的最高水平。各國在疫情封鎖解除后穩步恢復生產，2021年4月工業生產指數同比增長39.4%，環比增長0.6%，明顯強于預期，預計第三季度工業生產將維持良好增長態勢。消費者信心顯著改善，達到近三年以來的最高水平。勞動力市場溫和改善，失業率持續下行，消費支出有望延續增長勢頭。歐央行的貨幣政策立場仍相對“鴿派”，歐盟已于6月下旬啟動了為復蘇基金融資的發債計劃，已籌資200億歐元，并將在7月底之前再完成兩批發行。在財政和貨幣政策支持下，預計歐元區下半年將延續加速復蘇態勢。

（三）我國經濟恢復速度可能邊際放緩

我國經濟2020年在全球一枝獨秀，是唯一實現正增長的主要經濟體，主要源于房地產投資恢復較快以及出口的超預期增長。2021年下半年隨著政策刺激力度邊際減弱、出口支撐作用降低，經濟增長修復速度可能邊際趨緩。居民可支配收入增長放緩以及高負債率將持續抑制居民部門消費增長，可能成為經濟復蘇的掣肘因素。2020年底以來，制造業PMI呈現走低趨勢，未來工業生產能否持續強勁存在不確定性。

五、優化財政支出方式，實現財政政策提質增效

中、美、歐應對疫情的財政政策側重點有所不同，生產、消費運行乃至未來經濟復蘇路徑也呈現不同變化態勢。優化財政收支結構將對經濟運行產生較大影響，亟須重視財政政策實施手段與方式的改善，提高財政政策效率。

（一）財政補貼政策應堅持企業和居民并重，提高居民可支配收入

在疫情后經濟恢復期，財政補貼應堅持企業和居民并重，直接提高居民可支配收入，促進消費加速復蘇，以此引導企業生產擴張?？煽紤]對居民部門特別是低收入群體進行直接貨幣補貼和稅收減免。2020年我國曾在部分城市以消費券等方式釋放消費活力，但涉及范圍不夠廣，特別是對低收入群體的針對性不夠強。建議按照不同群體的個性化需求和收入彈性，多批次、常態化進行發放，并考慮引入一定的消費退稅措施。也可通過降低如水、電等生活必需品價格，提高中低收入群體實際購買力，在短期內提振消費，加快企業恢復經營生產和庫存消耗，加快經濟循環。

（二）逐步減少政府投資，以財政資金撬動民間投資增長

我國經濟正逐步回歸常態，財政政策重點應是助力產業鏈、供應鏈修復，多措并舉提高民間資本投資意愿。建議進一步完善支持民間投資的財政政策，發揮財政資金對民間投資的引導、撬動以及補位和保障作用，促進民間投資健康發展。加大對民間投資的財政補助力度，有效發揮財政貼息杠桿作用。地方政府牽頭建設諸如信息服務平臺、風險補償機制等，以政府投資基金引導金融機構發揮市場資源配置作用。

（三）中長期內，充分發揮財政政策在優化收入分配格局和提振消費中的作用

當前，我國投資占比偏高，消費占比偏低，家庭消費占GDP比例遠低于主要發達國家。需要明確，以消費引致的企業擴大生產才是有效供給，消費引致的擴大投資才能形成有效投資。相關理論研究表明，低收入群體的邊際消費傾向顯著高于中高收入群體。因此，財政政策不僅要以減稅降費的方式促進企業投資，更要重視改善收入分配，以提振居民消費，實現經濟高質量發展。應加大對教育、公共衛生、基本醫療等公共服務領域的投入力度，增強一般性轉移支付的收入調節功能，增加對發展相對落后地區轉移支付力度，將財政資金更多地用于保障和改善民生，并進一步向貧困地區、薄弱環節和關鍵領域傾斜。

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